"Тарифная политика Пенсионного фонда" (Соловьев А.К., "Законодательство", 1999 г., N 3)

Тарифная политика Пенсионного фонда

Доходная часть бюджета Пенсионного фонда России (ПФР) на 90% зависит от объема и своевременности поступления страховых взносов от различных категорий плательщиков (юридических и физических лиц) и лишь на 10% - от поступлений из других источников (федерального бюджета и бюджета Государственного фонда занятости). Поэтому как для пенсионеров, так и для плательщиков методологические принципы и практические проблемы формирования тарифной политики ПФР представляют большой интерес. Остановимся на этом подробнее.

В принципиальном плане распределительная система предполагает, что собранные страховые взносы, уплачиваемые работодателями и гражданами, целиком расходуются на выплату пенсий в текущий отрезок времени. Таким образом, работающая часть населения как бы содержит нетрудоспособных, и это повторяется из поколения в поколение. Пенсия в распределительных системах имеет социальную природу, и основным достоинством действующей распределительной системы является стабильность. Это означает, что выплата пенсии при любой экономической ситуации гарантирована государством и взносами, уплачиваемыми застрахованными. Главный недостаток такой системы - снижение заинтересованности в уплате страховых взносов отдельных категорий плательщиков, которые в различные периоды вынуждены платить больше, чем другие категории и чем требуется для обеспечения соответствующей категории пенсионеров, а после наступления пенсионного возраста будут получать усредненную пенсию.

Управление средствами государственного пенсионного страхования в соответствии с нормами международного права, закрепленными в Конвенции N 35 Международной организации труда от 29 июня 1933 г., должно осуществляться либо учреждениями, основанными государственными органами и не имеющими своей целью получение прибыли, либо государственными страховыми фондами. Управление финансовыми средствами страховых учреждений и государственных страховых фондов ведется отдельно от управления государственными средствами. Автономные страховые учреждения находятся под финансовым и административным контролем государственных органов. Это означает, что средства, полученные от страховых взносов, не могут быть консолидированы в федеральном бюджете и должны аккумулироваться в специальном государственном внебюджетном финансовом учреждении - пенсионном фонде. Консолидация государственных социальных внебюджетных фондов в федеральном бюджете противоречила бы не только международному праву, но и действующему российскому законодательству.

ГАРАНТ:

По-видимому в тексте допущена ошибка. Дату Конвенции N 35, от 29 июня 1933 г., следует читать как от 8 июня 1933 г.

Страховые взносы являются одним из базовых элементов страхования, в том числе социального и пенсионного. В соответствии со ст. 11 Федерального закона от 27 ноября 1992 г. N 4015-1 "Об организации страхового дела в Российской Федерации" страховым взносом является плата за страхование, которую страхователь обязан внести страховщику в соответствии с договором страхования или законом. Страховые взносы в ПФР - это обязательные платежи на государственное пенсионное страхование, которые их плательщики уплачивают в Пенсионный фонд Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации (*1). Целевой характер страховых взносов закреплен в законе, поэтому средства ПФР, формируемые за счет страховых взносов, могут расходоваться только для выплаты трудовых пенсий.

Однако противоречия в действующем законодательстве приводят к попыткам перевести вопросы относительно страховых взносов в ПФР в сферу налоговых правоотношений. Действительно, как справедливо отмечено в постановлении Конституционного Суда РФ (*2), определение страховых взносов в Федеральном законе "Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе государственного пенсионного страхования", процитированное нами, не раскрывает истинную природу страховых платежей и не позволяет отграничить их от налогов, сборов и других платежей.

Вступившая с 1 января 1999 г. в действие часть первая Налогового кодекса РФ (НК РФ) более определенно, чем названный Закон, относит взносы в государственные социальные внебюджетные фонды к категории федеральных налогов и сборов (ст. 13 гл. 2). В ст. 8 НК РФ налог определяется как "обязательный, индивидуально безвозмездный платеж, взимаемый с организаций и физических лиц в форме отчуждения принадлежащих им на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления денежных средств в целях финансового обеспечения деятельности государства и (или) муниципальных образований". Кроме того, содержание и характер ряда норм сближают страховые взносы с налоговыми платежами. Имеются в виду нормы:

о порядке регистрации плательщиков страховых взносов;

о порядке и сроках уплаты страховых взносов;

о мерах ответственности плательщиков;

об осуществлении Пенсионным фондом контроля за своевременной и полной их уплатой плательщиками с участием органов Государственной налоговой службы Российской Федерации;

о наделении Пенсионного Фонда (при взыскании в бесспорном порядке недоимок по страховым взносам с работодателей-организаций) правами, предоставленными налоговым органам по взысканию не внесенных в срок налогов и налоговых платежей.

Исходя из изложенного, можно было бы сделать выводы о том, что, во-первых, "социальные взносы" (страховые взносы в государственные социальные внебюджетные фонды) имеют все признаки налога, включая наличие общих объекта налогообложения и базы в виде фонда оплаты труда" (*3), и что, во-вторых, "страховые взносы в Пенсионный фонд Российской Федерации представляют собой установленные законом особые обязательные платежи, являющиеся формой отчуждения денежных средств страхователей и застрахованных на началах безвозвратности и индивидуальной безвозмездности" (*4).

Однако эти заключения ошибочны. Возражений можно привести несколько.

1. Закон РФ "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" (*5), хотя и включает в понятие "налог" сборы, пошлины и взносы во внебюджетные фонды, тем не менее, взносы в Пенсионный фонд, а также в фонды занятости (ФЗ), социального страхования (ФСС) и обязательного медицинского страхования (ФОМС) к налогам не относятся. Здесь нет противоречия, поскольку под взносами во внебюджетные фонды в указанном Законе понимаются определенные платежи - такие, как отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы, взносы в дорожные фонды, в лесной фонд и т.п. Все налоги, сборы, пошлины и взносы во внебюджетные фонды, объединяемые Законом в понятии "налоги", таковыми в действительности и являются и имеют фискальный характер. Отчисления же (взносы) на государственное социальное страхование (в ПФР, ФСС, ФЗ, ФОМС) производятся с иной целью - для обеспечения государственной гарантии трудовых и социальных прав граждан (ст.237 КЗоТ РФ) и, следовательно, налогами не являются.

2. Страховые взносы не являются налоговыми вычетами из зарплаты (дохода), они представляют собой "отложенную" оплату труда, которая впоследствии при наступлении страхового случая будет возмещена застрахованному лица в виде пенсионных выплат. Таким образом, реализуется один из основных принципов пенсионного страхования - возвратности пенсионных платежей.

3. Неверно также говорить об обезличенно-безвозмездном характере страховых взносов. Действительно, в солидарной системе страховые взносы лишены персонального характера в том смысле, что выплата пенсий нынешнему поколению пенсионеров осуществляется нынешним поколением работающих (т.е. последующее поколение выплачивает пенсии, заработанные предыдущим поколением) и реально не происходит персонального накопления взносов на личных счетах. Однако принцип индивидуального учета (персонификации) уплаченных страховых взносов, внедряемый в соответствии с Федеральным законом "Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе государственного пенсионного страхования", исключает обезличивание.

4. Принцип зависимости размера пенсии от трудового вклада (продолжительности трудового стажа и размера заработной платы) позволяет говорить о том, что страховые взносы, уплаченные застрахованным лицом в период трудовой деятельности, будут возмещены ему после выхода на пенсию. Это опровергает приведенное толкование страховых взносов, предложенное Конституционным Судом РФ в постановлении N 7-п. Конечно, существующие ограничения размера выплачиваемой пенсии, заложенные в формуле ее расчета или вызванные сложной финансово-экономической ситуацией, не позволяют возместить через пенсию уплаченные страховые взносы в полном объеме. Эти проблемы можно и нужно решать, во-первых, совершенствуя формулу пенсии, вводя в нее показатель фактически уплаченных страховых взносов, и, во-вторых, укрепляя финансовое положение ПФР, что возможно лишь при стабилизации ситуации в стране в целом.

5. Кроме того, правоотношения в связи с налогами регулируются налоговым, а не трудовым и не пенсионным законодательством. А именно последнее определяет порядок выплаты государственных пенсий в Российской Федерации. Включение элементов пенсионного страхования в налоговые правоотношения повлечет за собой нарушение принципа солидарности государственного пенсионного страхования, так как ни у налогоплательщика, ни у государства не возникнет обязательств при обеспечении социальных гарантий застрахованных лиц. Придание страховым взносам режима налоговых платежей и увязка в связи с этим размера тарифа по этим платежам с концептуальным лимитом налоговой нагрузки субъекта экономической деятельности выводят конкретного работника из системы страхования, где доминирующим элементом является заинтересованность работника в достаточном социальном обеспечении в старости или в других страховых случаях (инвалидность, потеря кормильца и др.). Фактически с принятием такого решения ликвидируется не только основная система социальных внебюджетных фондов, но и само понятие "социальное страхование". Государство отказывается от задачи реформирования пенсионной системы на базе индивидуального страхования и движется реально к формированию системы пенсионного обеспечения на "основе всеобщего равенства".

Тариф страховых взносов в ПФР определяется федеральным законом. Расчет величины тарифа в распределительной системе осуществляется исходя из потребности в средствах на выплату трудовых пенсий, включающих пенсии по старости, инвалидности, по случаю потери кормильца и за выслугу лет. На формирование тарифа оказывают влияние социальные, демографические, макроэкономические факторы, а также ситуация в пенсионной системе. Бюджет Пенсионного фонда формируется в строгой увязке с показателями федерального бюджета на основании Бюджетного кодекса РФ, поскольку помимо трудовых пенсий ПФР выплачивает социальные пенсии и пенсии военнослужащим, финансируемые за счет федерального бюджета.

Одним из основополагающих принципов распределительной системы является принцип солидарности поколений, заключающийся в перераспределении риска наступления страхового случая между застрахованными, с одной стороны, и всеми работодателями с другой; между поколениями застрахованных и работодателей, между застрахованными и работодателями, живущими и работающими на предприятиях в разных регионах страны, занятых на предприятиях различных отраслей и т.д. В этой связи возникает несоответствие тарифной нагрузки на различные категории застрахованных объему пенсионных обязательств по данной категории. С точки зрения ПФР, все утверждения относительно ущемления интересов отдельных категорий плательщиков являются необоснованными. За период жизни одного поколения (около 70 лет) неоднократно меняются и численность занятых в различных отраслях, и пропорция между ними и пенсионерами соответствующей профессии или отрасли. Если в СССР наиболее многочисленными были оборонные отрасли и, соответственно, численность пенсионеров этой категории постоянно увеличивалась, то в 90-е годы количество работающих резко сократилось, и на сегодняшний день они уже не в состоянии самостоятельно содержать пенсионеров своей отрасли. В последние годы возросла численность банковских работников, тогда как в СССР они составляли незначительное количество. Кто будет содержать этих работников после их выхода на пенсию, если в процессе каких-либо структурных изменений в экономике численность работающих в данной сфере деятельности к тому времени резко сократится? Или, например, сельское хозяйство, которое во все периоды существования распределительной системы финансировалось за счет других категорий плательщиков, поскольку страховых взносов занятых в сельском хозяйстве никогда не хватало на выплату пенсий пенсионерам-селянам.

Таким образом, перераспределение страховой нагрузки между различными категориями является неизбежным, и колебания в численности той или иной категории застрахованных не могут и не должны учитываться при формировании тарифа в распределительной системе. Тем не менее, несмотря на то, что страховая нагрузка в действующей солидарной системе распределяется на всех застрахованных поровну, существует несколько категорий плательщиков, для которых тариф должен быть дифференцирован по причине разной специфики образования доходов, учитываемых при формировании страховых фондов и назначении пенсий. В настоящее время плательщики страховых взносов в ПФР разделены на несколько категорий:

а) работодатели-организации и граждане, использующие труд наемных работников;

б) индивидуальные предприниматели, в том числе иностранные граждане; частные детективы; занимающиеся частной практикой нотариусы; частные аудиторы; крестьянские (фермерские) хозяйства; родовые, семейные общины коренных малочисленных народов Севера, занимающихся традиционными отраслями хозяйствования;

в) адвокаты;

г) работающие граждане, включая наемных работников.

В соответствии с законодательством Российской Федерации индивидуальные предприниматели включены в число плательщиков страховых взносов с 1991 г. (*6), нотариусы, занимающиеся частной практикой, и частные детективы - с 1993 г. (*7), частные аудиторы - с 1995 г. (*8) Указанные категории плательщиков осуществляют свою деятельность самостоятельно (от своего имени), т.е. являются самостоятельными хозяйствующими субъектами. Независимо от собственной воли и желания они подлежат обязательному социальному страхованию, в том числе пенсионному. Поэтому для них законодательно установлена обязанность самостоятельно производить платежи на государственное пенсионное страхование в ПФР в установленных размерах и в установленные сроки исходя из социальных гарантий пенсионного обеспечения каждого гражданина и единых принципов исчисления трудовых пенсий в соответствии с российским законодательством.

Основным классификационным признаком при формировании категорий плательщиков является специфика доходов, учитываемых при назначении пенсии и, соответственно, при начислении страховых взносов.

Помимо названных необходимо выделить еще одну категорию плательщиков - творческих работников, поскольку источник формирования их страховых взносов отличается от соответствующих источников наемных работников и индивидуальных предпринимателей.

Осуществление предложенной дифференциации тарифа полностью соответствует Программе пенсионной реформы и создает реальную базу для формирования профессиональных и региональных пенсионных систем, а, кроме того, обеспечивает пропорциональность тарифной нагрузки на основные категории плательщиков. Дальнейшая дифференциация по отраслевым и региональным признакам представляется нецелесообразной, так как она приведет к распаду распределительной системы, выделению доноров в самодостаточные пенсионные системы и невозможности финансировать выплату пенсий в дотационных территориях.

Для стабилизации положения в пенсионной системе необходимо реализовать ряд мер, направленных на укрепление финансовой дисциплины, справедливое определение тарифа страховых взносов, уменьшение количества нестраховых выплат в расходной части бюджета ПФР и т.п.

Одной из важнейших мер стабилизации пенсионной системы является ликвидация большого числа льгот, предоставляемых плательщикам страховых взносов и сокращающих доходную часть бюджета ПФР. В частности, в настоящее время самыми крупными льготами являются:

а) более низкий тариф страховых взносов для работодателей организаций, занятых в производстве сельскохозяйственной продукции, - 20,6%. Учитывая, что страховых взносов данной категории плательщиков недостаточно для финансирования выплаты пенсий пенсионерам, ранее работавшим в сельском хозяйстве, предоставление столь существенной льготы является неправомерным;

б) освобождение от уплаты страховых взносов общественных организаций инвалидов и пенсионеров. Льгота предоставляется в ущерб принципам социального страхования, однако она установлена законодательством, и ПФР должен ее предоставлять. Главным источником доходов ПФР (более 90%) являются страховые поступления от наемных работников и работодателей. Страховых взносов, поступающих в настоящее время в ПФР, достаточно для финансирования выплаты трудовых пенсий (на 1999 г. бюджетом ПФР предусмотрено 180 млрд руб. обязательств при поступлении страховых взносов в том же объеме). Основной же причиной задолженности является то, что ПФР вынужден брать на себя дополнительные обязательства, связанные с недофинансированием пенсий из федерального бюджета. Так, в 1999 г. обязательства федерального бюджета составят 17 млрд руб., при этом в соответствии с проектом Федерального закона "О федеральном бюджете на 1999 год" предусматривается выделение только 13,9 млрд руб. В 1998 г. при потребности 16,5 млрд руб. выделено около 12 млрд руб. Поскольку тариф страховых поступлений учитывает только потребность на выплату трудовых пенсий, очевидно, что, полученных средств недостаточно для финансирования всех пенсий.

Таким образом, одним из способов улучшения финансового положения ПФР является своевременное и в полном объеме финансирование федеральным бюджетом собственных обязательств по пенсиям.

Еще одной немаловажной проблемой является выплата пенсий таким категориям, как летчики, угольщики, авиадиспетчеры и т.п. Все пенсионеры данных категорий имеют право на более ранний (по сравнению с общеустановленным возрастом) выход на пенсию. В то же время они уплачивают страховые взносы на общих основаниях и в том же объеме, что и остальные наемные работники. Так возникает несоответствие размера уплаченных страховых взносов размеру и сроку получения пенсии данными категориями. Для решения этой проблемы самими плательщиками было предложено ввести для них более высокий тариф в фиксированном объеме, достаточном для обеспечения выплаты пенсий только для этой категории работников. Предложение об увеличении тарифа само по себе является правильным, однако закрепление величины страхового взноса на определенном фиксированном уровне лишает ПФР возможности перераспределения страховых взносов между различными категориями получателей пенсий и тем самым нарушает принцип солидарности, являющийся одним из основополагающих принципов распределительной пенсионной системы.

В результате предоставления льгот или введения фиксированного тарифа отдельным категориям плательщиков и продолжающегося роста задолженности возникнет необходимость в повышении тарифа страховых взносов до 33% для тех, кто уже сейчас платит достаточно много - наемных работников всех остальных отраслей и сфер деятельности.

Решение ряда перечисленных проблем предусмотрено Программой пенсионной реформы в Российской Федерации, одобренной постановлением Правительства Российской Федерации от 20 мая 1998 г. N 463. В соответствии с Программой основными факторами, обеспечивающими стабилизацию финансового положения пенсионной системы в переходный период, являются:

а) реформирование механизмов досрочного выхода на пенсию путем их перевода в профессиональные пенсионные системы;

б) определение размера пенсионных выплат в зависимости от величины поступлений в Пенсионный фонд Российской Федерации;

в) учет прогнозируемой (ожидаемой) продолжительности жизни пенсионера при назначении пенсии и стимулирование более позднего выхода на пенсию через применение условно-накопительных и именных накопительных пенсионных счетов;

г) обеспечение разграничения обязательств по финансированию страховых пенсий и других пенсионных выплат между Пенсионным фондом Российской Федерации и другими источниками, включая федеральный бюджет и государственные социальные внебюджетные фонды;

д) законодательное закрепление перечня нестраховых периодов, подлежащих включению в страховой стаж по государственному пенсионному страхованию, а также определение принципов и размеров финансирования возникающих в связи с этим обязательств за счет средств федерального бюджета;

е) повышение собираемости страховых взносов в результате введения условно-накопительных и именных накопительных пенсионных счетов;

ж) частичное финансирование с 2005 г. вновь назначаемых трудовых пенсий на накопительной основе.

В долгосрочной перспективе тарифная политика в государственном пенсионном страховании должна быть ориентирована на постепенное снижение тарифа отчислений за работников, находящихся в нормальных технологических и природно-климатических условиях. Предполагается рассмотреть вопрос о введении для работающих в особых и вредных технологических и природно-климатических условиях дополнительного тарифа страховых пенсионных взносов. В рамках Программы пенсионной реформы будет более обоснованно и последовательно решена задача совершенствования тарифной политики в отношении индивидуальных предпринимателей, лиц свободных профессий и иных аналогичных категорий плательщиков, участие которых в финансировании пенсионной системы сегодня не адекватно размерам получаемых из этой системы выплат.

Таким образом, самые значительные проблемы действующей пенсионной системы предполагается решить в рамках Программы пенсионной реформы.

Вопросы не столь значимые или не требующие внесения каких-то кардинальных изменений в пенсионное законодательство могут решаться в рамках действующей системы путем внесения изменений и дополнений в законодательные и нормативные правовые акты.

Полагаем, что тариф страховых взносов необходимо дифференцировать следующим образом: все наемные работники уплачивают страховые взносы одинаковой величины вне зависимости от профессиональной или отраслевой принадлежности, остальные категории (индивидуальные предприниматели и творческие работники) уплачивают взносы в размере, необходимом для финансирования соответствующих категорий пенсионеров, каждый со своей доходной базы.

Необходимо освободить ПФР от выплаты пенсий и иных платежей, не обеспеченных страховыми взносами, и не допускать в дальнейшем задержек с финансированием выплат из федерального бюджета.

Однако без кардинального улучшения экономической ситуации в стране меры, предпринимаемые для стабилизации положения в пенсионной системе, не принесут желаемых результатов.

1 Федеральный закон от 1 апреля 1996 года N 27-ФЗ "Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе государственного пенсионного страхования.

2 Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24 февраля 1998 г. N 7-п "По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 1 и 5 Федерального закона от 5 февраля 1997 года "О тарифах страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Государственный фонд занятости населения Российской Федерации и в фонды обязательного медицинского страхования на 1997 год"".

3 Письмо Министерства финансов Российской Федерации от 4 сентября 1997 г. N 04-01-10.

4 Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24 февраля 1998 г. N 7-п.

5 Закон РФ от 27 декабря 1991 г. N 2118-1 "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" (с изм. и доп. от 16 июля и 22 декабря 1992 г., 21 мая 1993 г., 1 июля 1994 г., 21 июля 1997 г., 31 июля, 22 октября, 18 ноября, 29 декабря 1998 г.).

6 Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. N 2122-1.

7 Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 9 июля 1993 г. N 5357-1.

8 Федеральный закон от 21 декабря 1995 г. N 207-ФЗ "О тарифах страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Государственный фонд занятости населения Российской Федерации и в фонды обязательного медицинского страхования на 1996 год".

Доктор экономических наук

Соловьев А.К.