"Правовое регулирование мер по предотвращению банкротства кредитных организаций и особенности процедур их банкротства: современное состояние и ближайшие перспективы развития" (Гузнов А.Г., "Законодательство", 1998, N 3)

"Правовое регулирование мер по предотвращению банкротства
кредитных организаций и особенности процедур их банкротства:
современное состояние и ближайшие перспективы развития"

1. Есть ли необходимость в разработке специального Закона о банкротстве банков?

Банковская система играет важнейшую роль в современных экономических отношениях.

Банки могут осуществлять многочисленные виды сделок. Каковы же общественно-значимые функции данного вида кредитных организаций?

Во-первых, банки позволяют эффективно сберегать и, следовательно, аккумулировать денежные средства, накопление которых является основным условием расширенного воспроизводства и развития потребления.

Во-вторых, банки предоставляют субъектам экономических отношений недостающую ликвидность (в виде кредитов, банковских гарантий и т.д.), что является основным стимулятором устойчивого развития современной экономики. Предоставление кредитов в то же время означает принципиальную возможность "создавать деньги", что неизбежно влияет на денежную систему государства.

Наконец, в-третьих, через кредитные организации проходит основная масса платежей - как индивидуальных, так и крупных переводов, что позволяет контрагентам поддерживать экономические связи даже находясь на большом расстоянии друг от друга. Банк - это организация, которая осуществляет профессиональное управление денежными средствами1.

Таким образом, можно рассматривать кредитные организации с юридической точки зрения как институты, которые имеют двойную правовую природу: с одной стороны, кредитные организации - один из видов коммерческих и, следовательно, частно-правовых организаций. С другой стороны, их деятельность имеет публичное значение. В силу публичного характера кредитных организаций Федеральный закон "О банках и банковской деятельности" (ст.2) (далее - Закон о банках) рассматривает их в определенном единстве - в виде банковской системы. Именно поэтому создана специальная система надзора за деятельностью кредитных организаций, их функционирование подчиняется правилам более строгим, чем те, на основе которых строится деятельность других коммерческих организаций. По указанным и некоторым другим причинам была признана необходимой разработка специального федерального закона, регулирующего проблемы несостоятельности (банкротства) кредитных организаций.

2. Существующие процедуры банкротства банков: их особенности и коллизии

Действующее законодательство Российской Федерации (в частности, Закон РФ "О несостоятельности (банкротстве) предприятий" (далее - Закон о банкротстве) выделяет кредитные организации из числа юридических лиц, которые могут быть подвергнуты процедуре банкротства. В соответствии со ст.11 указанного Закона РФ дело о банкротстве кредитной организации может быть возбуждено в суде только после отзыва лицензии на осуществление банковских операций. Арбитражный суд при рассмотрении заявления кредитора о возбуждении дела о несостоятельности в соответствии со ст.10 Закона о банкротстве может: а) признать должника несостоятельным (банкротом) и открыть конкурсное производство; б) отклонить заявление в тех случаях, когда в ходе судебного разбирательства выявлена фактическая состоятельность должника и требования кредиторов могут быть удовлетворены; в) при наличии ходатайства о проведении реорганизационных процедур и оснований для их проведения вынести определение о приостановлении производства по делу о несостоятельности (банкротстве) предприятия и назначении внешнего управления имуществом должника или проведении санации. Основанием назначения внешнего управления или проведения санации является наличие реальной возможности восстановить платежеспособность должника (п.2. ст.12; п.2. ст.13 Закона о банкротстве). Как показала практика, совместить предварительный отзыв лицензии - основное условие возбуждения дела о банкротстве кредитной организации - и проведение реорганизационных процедур в отношении кредитных организаций весьма трудно. Это прежде всего связано с юридическими последствиями издания акта об отзыве лицензии на осуществление банковских операций кредитной организацией.

В ст.75 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" (далее - Закон о Банке России) указано, что Банк России имеет право отозвать лицензию на осуществление банковских операций в порядке, предусмотренном федеральными законами, в случае невыполнения в установленный Банком России срок предписаний об устранении нарушений, а также в случае, если эти нарушения или совершаемые кредитной организацией операции создали реальную угрозу интересам кредиторов (вкладчиков). Сейчас существует определенное противоречие между Законом о Банке России и Законом о банках в определении оснований и порядка отзыва лицензии. Статья 75 Закона о Банке России предполагает проведение определенной процедуры, предшествующей отзыву лицензии. Первый этап этой процедуры - выявление в деятельности кредитной организации нарушений федеральных законов, нормативных актов Банка России либо его предписаний; второй этап - наложение штрафа до 1 % от минимального уставного капитала, введение ограничения на осуществление отдельных видов банковских операций либо направление предписания об устранении нарушений; третий этап - выявление нарушений предписаний об устранении ранее выявленных нарушений либо нарушений введенного ограничения на осуществление банковских операций; четвертый этап - наложение взыскания, предусмотренного ч.2 ст.75 Закона о Банке России, в том числе - отзыв у кредитной организации лицензии. Статья 20 Закона о банках указывает, что лицензия может быть отозвана без соблюдения данной процедуры при наличии одного из шести оснований отзыва лицензии. Как показывает практика рассмотрения дел о признании приказов Банка России об отзыве лицензии недействительными, эта коллизия между двумя нормативными правовыми актами нередко толкуется в пользу процедуры, установленной Законом о Банке России. Но исходя из общих принципов действия закона во времени, нормативный правовой акт, который вступил в силу позднее, обладает большей юридической силой при решении правовых коллизий, чем ранее вступивший в действие. Следовательно, приоритет и в этом случае должен отдаваться нормам Закона о банках, в соответствии с которым не требуется соблюдения особой процедуры отзыва у кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций (за исключением случая, предусмотренного в п.5 ч.1 ст.20 Закона о Банке России, предусматривающей неоднократность применения мер ответственности к кредитной организации в течение 1 года до момента отзыва лицензии). В какой-то степени разрешить эту коллизию призвано одно из положений проекта федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" и Федеральный закон "О банках и банковской деятельности"", который рассматривается в Государственной Думе. В соответствии с данным проектом, в частности, предполагается, что отзыв лицензии в качестве меры ответственности, применяемой к кредитным организациям, будет сформулирован в отдельной части ст. 75 и, как следствие, процедура применения данной санкции будет описана только Законом о банках. Банк России, по данным на 1 января 1998 г., отозвал лицензии у 852 из 2549 зарегистрированных кредитных организаций, и процесс отзыва лицензии, вероятно, сохранит свои основные тенденции в 1998 г. В большинстве случаев отзыв лицензии возможен по двум основаниям: а) при нарушении федеральных законов, регулирующих банковскую деятельность, и нормативных актов Банка России, вследствие чего к кредитной организации неоднократно применяли меры банковского надзора (п.5 ч.1 ст.20 Закона о банках), и б) при неудовлетворительном финансовом положении кредитной организации, неисполнении ею своих обязательств перед вкладчиками и кредиторами, что является основанием для подачи заявления о возбуждении в арбитражном суде производства по делу о несостоятельности (банкротстве) кредитной организации (п.6 ч.1 ст.20 Закона о банках). В настоящее время редки случаи отзыва лицензии по иным основаниям; лишь у нескольких банков лицензия была отозвана вследствие установления фактов недостоверности отчетных данных либо по причине осуществления, в том числе однократного, банковских операций, не предусмотренных лицензией Банка России. Таким образом, одна из основных причин, в силу которой отзывается лицензия, - признаки банкротства кредитной организации.

Основным правовым следствием отзыва лицензии на осуществление банковских операций является юридическая невозможность совершения банковских операций, т.е. прежде всего - привлечения средств во вклады, ведения счетов, расчетно-кассового обслуживания третьих лиц, предоставления кредитов и банковских гарантий и т.д. Относительно недавно - 25 апреля 1997 года - Положение Банка России "Об отзыве лицензии на осуществление банковских операций у банков и иных кредитных организаций в Российской Федерации" от 2 апреля 1996 г. N 264 (с изменениями и дополнениями), регулирующее порядок отзыва лицензий и переход от состояния действующей к состоянию ликвидируемой кредитной организации, было дополнено новым пунктом 2.1. Там были следующим образом сформулированы правовые последствия отзыва лицензии: "После издания приказа Банка России об отзыве у кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций она не вправе совершать операции, предусмотренные данной лицензией". В то же время до момента создания ликвидационной комиссии кредитная организация имеет возможность получать дебиторскую задолженность третьих лиц, доходы от ранее совершенных банковских операций, а также осуществлять частичное расходование денежных средств в целях поддержания жизнеспособности кредитной организации в указанный период. Фактическим следствием отзыва лицензии является запрет на осуществление банковских операций через расчетную систему Банка России, а также запрет третьим кредитным организациям осуществлять операции по корреспондентским счетам под страхом применения мер воздействия, предусмотренных Законом о Банке России и его нормативными актами. Вместе с тем опыт показывает, что кредитные организации в этот период часто переводят имущество третьим лицам посредством совершения гражданско-правовых сделок, которые не подлежат обязательному лицензированию и, следовательно, не могут быть запрещены в связи с отзывом лицензии. Поэтому Положением Банка России N 264 было установлено ограничение на совершение подобных сделок: до создания ликвидационной комиссии сделки по отчуждению своего имущества кредитная организация может совершать только с разрешения Банка России. Отметим также, что ранее упомянутый проект федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" и Федеральный закон "О банках и банковской деятельности"" также формулирует ряд правовых последствий отзыва лицензий, в числе которых запрет на осуществление сделок (кроме сделок, направленных на обеспечение жизнеспособности кредитной организации, которые осуществляются под специальным контролем). Таким образом, после отзыва лицензии практически нет возможности проводить реорганизационные процедуры в отношении кредитной организации, так как в данный период запрещено осуществлять активные банковские операции. А именно они являются основным инструментом в банковской работе.

Единственным способом решения этой коллизии мог бы стать частичный отказ Банка России от принципа запрета банковских операций на период внешнего управления. Такого рода решение (по сути дела - в порядке эксперимента) было принято в отношении "Тверьуниверсалбанка", у которого 21 июля 1996 г. отозвана лицензия на осуществление банковских операций. В связи с тем, что Арбитражный суд Тверской области своим определением от 15 октября 1996 г. назначил внешнее управление имуществом АКБ "Тверьуниверсалбанк" сроком на 12 месяцев (позднее оно было продлено до 18 месяцев), действие приказа об отзыве лицензии было приостановлено. При этом указанный банк получил разрешение осуществлять банковские операции и иные сделки за исключением следующих: открытия и ведения счетов новых клиентов - юридических и физических лиц; открытия и ведения счетов банков - корреспондентов; открытия и ведения счетов "Ностро" в банках-корреспондентах (кроме Внешторгбанка России); привлечения денежных средств новых физических и юридических лиц; выдачи кредитов (включая межбанковские кредиты); выпуска и покупки ценных бумаг (кроме государственных ценных бумаг); выдачи банковских гарантий, поручительств и других обязательств за третьих лиц; доверительного управления денежными средствами и иным имуществом по договору с физическими и юридическими лицами; приобретения долей (акций) других юридических лиц; открытия филиалов и представительств в России и за границей; привлечения во вклады и размещение драгоценных металлов, осуществления операций с драгоценными металлами. Были введены также ограничения на расчеты физических лиц банковскими картами. Иные расчеты (в рублях) могли проводиться только через учреждения Банка России; счета в банках-корреспондентах должны закрыться; средства с субкорсчетов филиалов должны направляться на единый корсчет банка. Положительным следствием назначения внешнего управления было введение моратория на удовлетворение требований кредиторов. В результате введенного моратория кредиторы получали возмещение не по принципу "кто смел, тот и съел", а пропорционально своим требованиям в рамках очередности, установленной ст.64 Гражданского кодекса РФ. Благодаря введению внешнего управления кредиторы банка смогли удовлетворить свои требования в большем объеме, чем если бы банк был подвергнут процедуре ликвидации. Таким образом, с точки зрения кредиторов, применение процедуры внешнего управления банком после отзыва лицензии, несомненно, должно иметь положительный результат.

По сути, в этой модели банкротства банка был в каком-то смысле реализован институт американского права - так называемый "банк-мост" ("bridge-bank") организация, специально создаваемая Федеральной корпорацией страхования вкладов (FDIC). К ней переходят все активы и пассивы банка, у которого отозвана лицензия, для последующей продажи в целом либо (что признается худшим вариантом) по частям.

Однако правовая сторона решения о приостановлении действия приказа об отзыве лицензии вызывает определенные сомнения. Целью введения внешнего управления является восстановление платежеспособности должника2. Однако применение этой меры к кредитной организации неминуемо становится переходным этапом на пути к ее ликвидации. Даже если кредитная организация сможет в период внешнего управления рассчитаться в той или иной пропорции со своими должниками, вероятность того, что эта кредитная организация будет отвечать всем установленным требованиям (прежде всего обязательным нормативам), невелика3.

Также существует вопрос о соответствии процедуры, предложенной в случае с "Тверьуниверсалбанком", общим принципам банковского надзора. В прежней редакции Закона о банках решение об отзыве лицензии приравнивалось к решению о ликвидации банка и фактически с момента принятия означало невозможность в правовом смысле этого слова возвращения к исходному положению. Закон о Банке России (ст.75), нормативные акты Банка России рассматривают отзыв лицензии как самую тяжелую меру ответственности, которая должна, как правило, применяться, только если уже использованы иные меры воздействия (см., например, абз.1 п.2. Положения Банка России N 264). Аналогичным образом сформулирован и п.5 ч.1 ст.20 Закона о банках. Таким образом, приостановление Банком России своего приказа об отзыве лицензии может означать, что меры воздействия до момента отзыва лицензии не применялись на должном уровне.

3. Основные направления работы по предотвращению банкротства банков

Итак, основная работа с потенциально либо реально неплатежеспособными банками должна осуществляться на этапе, предшествующем отзыву лицензии на осуществление банковских операций. В самом широком смысле, речь должна идти об эффективности всей системы банковского надзора, о способности надзорного органа - Банка России - на ранней стадии выявлять и предупреждать тенденцию к неплатежеспособности.

В рамках данной статьи нет необходимости подробно характеризовать правовые основы банковского надзора в Российской Федерации, однако некоторые элементы надзора необходимо выделить. Надзорные полномочия Банка России можно сгруппировать следующим образом:

а) предварительный надзор - регистрация кредитных организаций и лицензирование банковской деятельности;

б) текущий надзор - анализ финансового состояния кредитных организаций;

в) организация работы с неустойчивыми кредитными организациями;

г) последующий надзор - организация работы с кредитными организациями после отзыва у них лицензии на осуществление банковских операций.

В рамках каждого направления надзора, наряду со специфическими, решаются основные задачи всей надзорной работы, а именно, как гласит ст. 55 Закона о Банке России, задачи "поддержания стабильности банковской системы, защиты интересов вкладчиков и кредиторов".

В связи с рассматриваемой в статье темой важнейшее значение имеет третье направление (работа с неустойчивыми кредитными организациями). В соответствии с письмом Банка России "О критериях определения финансового состояния банков" от 28 мая 1997 г. N 457 все банки с точки зрения финансового состояния подразделяются на две категории с выделением в рамках каждой категории двух классификационных групп.

В первую категорию (финансово стабильных банков) входят: 1) банки без признаков финансовых затруднений и 2) банки, имеющие отдельные недостатки в деятельности. Ко второй категории (проблемных банков) относятся: 3) банки, испытывающие серьезные финансовые трудности и 4) банки, находящиеся в критическом финансовом положении.

Особое значение придается работе с кредитными организациями третьей и четвертой групп проблемности. Эти группы характеризуются различными признаками. Так, к третьей группе относятся банки, имеющие как минимум один из следующих признаков: наличие на анализируемую отчетную дату неоплаченных платежных и других расчетных документов клиентов и банка в связи с отсутствием средств на корреспондентском счете банка от 4 до 30 дней подряд; снижение абсолютной величины собственных средств (капитала) банка на 10% и более против их максимального значения за последние 12 месяцев функционирования банка, но не ниже уровня фактически оплаченного уставного капитала; выявление серьезных недостатков в бухгалтерском учете и отчетности (значительное завышение либо занижение финансового результата, завышение величины капитала, заведомо неправильная классификация кредитов и т.д.); непредставление на текущую отчетную дату (представление с задержкой на 5 рабочих дней и более) требуемых форм отчетности, если аналогичные нарушения не допускались в течение последних 5 месяцев, предшествующих анализируемой дате.

К четвертой группе относятся банки, имеющие как минимум один из следующих признаков: наличие на анализируемую отчетную дату неоплаченных платежных и других расчетных документов клиентов и банка в связи с отсутствием средств на корреспондентском счете свыше 30 дней подряд; снижение абсолютной величины собственных средств (капитала) банка до уровня ниже размера фактически оплаченного уставного капитала; повторное выявление серьезных недостатков в бухгалтерском учете и отчетности (значительное завышение либо занижение финансового результата, завышение величины капитала, заведомо неправильная классификация кредитов и т.д.); непредставление (представление с задержкой на 5 рабочих дней и более) требуемых форм отчетности на две отчетные даты, включая анализируемую за последние шесть месяцев. Иными словами, если к третьей группе относятся те банки, в которых финансовые трудности приобретают устойчивый характер, создавая опасность для кредиторов и банковской системы в целом, то в банках четвертой группы финансовые трудности приобрели острый и (или) затяжной характер.

Характерно, что в качестве основы при оценке ситуации в банке используется совокупность критериев внешнего свойства (связанных, во-первых, с задержкой платежей клиентов, а во-вторых, с представлением банками финансовой отчетности4) и внутреннего свойства (связанных с оценкой величины собственных средств (капитала)). Обратим внимание на то обстоятельство, что в банковской сфере величина собственных средств (или чистые активы для иных видов коммерческих организаций5) - ориентир для расчета практически всех остальных обязательных нормативов, характеризующих деятельность кредитной организации, и прежде всего - норматива достаточности капитала, который признается важным элементом надежности и стабильности международной банковской системы6.

Для работы с банками данных групп проблемности используют различные методы надзора, которые установлены Законом о банках. Наиболее часто Банк России применяет такие меры, как наложение взыскания в виде штрафа7; направление требования о проведении мероприятий по финансовому оздоровлению (в том числе требования о представлении плана санации); введение ограничения, а также запрета на осуществление отдельных банковских операций; направление требования о замене руководителя кредитной организации; направление требования о реорганизации кредитной организации; назначение временной администрации по управлению кредитной организацией. Особо выделим из перечисленных мер три: требование о проведении мероприятий по финансовому оздоровлению; назначение временной администрации; требование о проведении реорганизации кредитной организации. Именно они составляют основу досудебных процедур в проекте федерального закона "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций" (далее - проект закона о банкротстве банков).

4. Основные особенности регулирования процедур банкротства банков

Еще раз напомним о причинах, в силу которых была признана необходимой разработка специального закона о банкротстве банков, устанавливающего особенности регулирования процедур банкротства кредитных организаций по сравнению с процедурами банкротства иных видов субъектов правоотношений8.

Во-первых, это специфика правовой природы кредитных организаций. Поскольку деятельность кредитных организаций имеет публичные черты, в процессе банкротства таких организаций происходит не столкновение частно-правовых интересов отдельных кредиторов - как взаимное, так и с интересами должника, а борьба частно-правовых интересов отдельных кредиторов с публично-правовым интересом, который реализуется в деятельности кредитной организации. Конфликт публично-правового и частно-правового интересов находит свое разрешение в деятельности Банка России как надзорного органа, управомоченного законом осуществлять банковский надзор и регулирование, в том числе выполнять функции, направленные на предотвращение банкротства кредитных организаций. В частности, ст.1 проекта закона о банкротстве банков предусмотрено, что отношения, связанные с осуществлением мер по предупреждению несостоятельности (банкротства) кредитных организаций, не урегулированные указанным законопроектом, регулируются иными федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными актами Банка России, а отношения, связанные с банкротством кредитных организаций, регулируются Законом о банкротстве банков, общим Законом о банкротстве, а также нормативными актами Банка России, если это прямо предусмотрено Законом о банкротстве банков.

Во-вторых, основные процедуры, направленные на финансовое оздоровление9, в соответствии с общим Законом о банкротстве осуществляются после возбуждения дела о банкротстве в суде. Для банкротства кредитных организаций появление дела в суде после отзыва лицензии на осуществление банковских операций означает, что последующие события будут развиваться по одному из следующих трех сценариев: либо эта кредитная организация будет признана банкротом и ликвидирована в порядке конкурсного производства, либо арбитражный суд не признает ее банкротом и она будет ликвидироваться в обычном порядке добровольной или принудительной (по инициативе третьего лица, уполномоченного законом) ликвидации, либо кредитная организация не будет признана банкротом, и суд признает недействительным акт Банка России об отзыве лицензии10. Связано это также и с тем, что кредитная организация юридическое лицо, деятельность которого основана на доверии клиентов, и малейшая утечка информации о том, что в банке осуществляются меры по финансовому оздоровлению, может вызвать мгновенный массовый отток средств клиентов и погубить даже устойчивый банк.

Наконец, в-третьих, меры по предупреждению банкротства кредитных организаций и аналогичные меры, применяемые к иным субъектам правоотношений, по своему характеру существенно отличаются друг от друга.

Кроме названных концептуальных отличий в организации процедур, связанных с банкротством кредитных организаций, проект закона о банкротстве банков содержит и ряд иных существенных особенностей. Во-первых, это касается определения банкротства. Общий Закон о банкротстве под несостоятельностью понимает признанную арбитражным судом неспособность в полном объеме удовлетворить требования кредиторов по денежным обязательствам и (или) исполнить обязательства по уплате обязательных платежей в бюджет. При этом должник признается неспособным удовлетворить требования кредиторов и (или) исполнить обязанности по уплате обязательных платежей, если соответствующие обязанности не исполнены в течение трех месяцев с момента наступления даты их исполнения (ст.2; ст.3 общего Закона о банкротстве). Что касается полного объема неисполненных обязательств в качестве признака банкротства, то использование этого выражения значительно снижает возможность инициировать процедуры банкротства. Ведь если должник уже в малой доле исполнил обязательства (даже с учетом порядка исполнения, предусмотренного ст.319 ГК РФ), то возбуждение процедур банкротства - даже при наличии всех иных условий возбуждения дела - невозможно. Поэтому в проект закона о банкротстве банков (ст.2) слова "в полном объеме" не вошли. Кроме того, срок, по истечении которого кредитная организация может быть признана банкротом, был уменьшен по сравнению с общим Законом о банкротстве с трех до одного месяца. Несомненно, что и такой срок достаточно велик: если кредитная организация задерживает платежи своих клиентов более чем на один день, то это весьма характерный признак ее неудовлетворительного финансового положения или ее неудовлетворительной внутренней организации, дающей возможность применять меры воздействия. Однако необходимо учитывать и состояние российской экономической системы, а также системы правосудия. Ко всему прочему, срок длиной в один месяц связан в проекте закона о банкротстве банков с рядом иных сроков, по истечении которых применяются те или иные меры по предупреждению банкротства кредитной организации.

Во-вторых, изменен состав лиц, обладающих правом направлять заявление о банкротстве кредитной организации в суд.

В-третьих, проект закона о банкротстве банков предусмотрел определенные механизмы защиты кредиторами своих прав, в частности, через обращение в Банк России с заявлением об отзыве лицензии.

Наконец, в четвертых, из процедур в деле о банкротстве кредитных организаций исключены внешнее управление и мировое соглашение (п.2. ст.5 проекта закона о банкротстве банков), так как признано, что данные процедуры не способны привести к желаемому результату, т.е. не только удовлетворить требования кредиторов (отсрочить их исполнение и т.д.), но и восстановить у кредитной организации лицензию на осуществление банковских операций.

5. Меры по предупреждению банкротства кредитных организаций

Проект Закона о банкротстве банков (п.1 ст.3) предусматривает три основные меры по предупреждению их банкротства: финансовое оздоровление; назначение временной администрации; реорганизацию кредитной организации. Формально проект Закона о банкротстве банков не вносит ничего принципиально нового по сравнению с теми механизмами банковского регулирования, которые ныне содержатся в банковском законодательстве, в частности, в Законе о Банке России. Однако преимущество проекта закона о банкротстве банков в том и состоит, что, не внося в достаточно сложный и тонкий механизм регулирования банковской сферы ничего принципиально нового, он существенно уточняет основания и процедуру применения этих мер, причем на уровне федерального закона, а не подзаконного акта Банка России.

Выбор указанных мер по предотвращению банкротства зависит, во-первых, от состояния самой кредитной организации (или оснований для осуществления мер по предотвращению банкротства), во-вторых, от оценки перспектив применения тех или иных мер со стороны Банка России. Может сложиться впечатление, что проект закона о банкротстве банков описывает определенную технологическую процедуру, в соответствии с которой применение более "жестких" мер по отношению к кредитной организации возможно только, если ранее применены более "мягкие". Однако если состояние кредитной организации таково, что применение какихлибо процедур только создаст условия для злоупотреблений со стороны ее руководителей, то Банк России может сразу назначить временную администрацию или принять меры, предусмотренные Законом о Банке России, в том числе - отозвать лицензию.

Проект Закона о банкротстве банков различает основания для осуществления мер по предупреждению банкротства кредитной организации. Так, в ст.4 перечислены основания, вследствие появления которых руководитель кредитной организации может направить ее учредителям (участникам) ходатайство об осуществлении мер по финансовому оздоровлению или реорганизации, а Банк России - требование к кредитной организации об осуществлении мер по финансовому оздоровлению. В число указанных оснований включены случаи, когда кредитная организация:

1) неоднократно на протяжении последних 6 месяцев не удовлетворяла требования отдельных кредиторов по денежным обязательствам и (или) не исполняла обязанность по уплате обязательных платежей в срок до 3 дней с момента наступления даты их исполнения в связи с отсутствием или недостаточностью средств на корреспондентских счетах кредитной организации;

2) не удовлетворяет требования отдельных кредиторов по денежным обязательствам и (или) не исполняет обязанность по уплате обязательных платежей в течение более 3 дней с момента наступления даты их исполнения в связи с отсутствием или недостаточностью средств на корреспондентских счетах кредитной организации;

3) допускает абсолютное снижение собственных средств (капитала) по сравнению с максимальной величиной, достигнутой за последние 12 месяцев, более чем на 20 % при нарушении одного из обязательных нормативов, установленных Банком России;

4) нарушает норматив достаточности капитала, установленный Банком России;

5) нарушает норматив текущей ликвидности, установленный Банком России, в течение последнего месяца более чем на 10 %.

Среди перечисленных оснований два первых отражают неплатежеспособность кредитной организации и относятся к ее взаимоотношениям с ее клиентами. Обратим внимание на то, что речь идет о неисполнении денежных обязательств при условии отсутствия денежных средств на корреспондентских счетах кредитной организации. Иными словами, речь идет не о любых случаях неисполнения кредитной организацией своих обязательств, а только о непосредственно связанных с осуществлением кредитной организацией своих банковских операций. Само по себе отсутствие средств на корреспондентском счету кредитной организации, естественно, не означает, что ее финансовое состояние имеет устойчивую тенденцию к банкротству. Однако если такие случаи повторяются неоднократно в течение 6 месяцев на срок до 3 дней или однократно в течение более 3 дней, то по меньшей мере необходимо ставить вопрос о недостаточно эффективном управлении кредитной организацией и проводить дополнительный анализ ее деятельности.

Остальные основания относятся к оценке финансового состояния кредитной организации.

В этом также проявляется отличие процедур, связанных с банкротством кредитных организаций, от общих процедур банкротства. Если в общем Законе о банкротстве речь идет только о неплатежеспособности, то в процедурах, связанных с банкротством кредитных организаций, широко применяется в качестве критериев оценка их финансового состояния. Это связано с тем, что в банковской сфере, в отличие от большинства иных, по крайней мере, нефинансовых сфер, оценка финансового состояния каждой кредитной организации - повседневная практика, а не исключительное мероприятие. Так, третье основание отражает тот факт, что в кредитной организации сложилась устойчивая динамика к убыточности, но используется оно только в случае, когда нарушены какие-либо из обязательных нормативов, установленных Законом о Банке России и Инструкцией Банка России "О регулировании деятельности кредитных организаций" N 1.

Четвертое основание связано с нарушением норматива достаточности капитала, представляющего собой соотношение собственных средств и суммарных активов, взвешенных с учетом риска. Очевидно, что капитал играет несколько важных функций в деятельности любой коммерческой организации, и особенно - кредитной. Это и деньги для развития кредитной организации, и фактор доверия клиентов к банку, и средства на "черный день", и т.д. Однако ценность капитала будет стремительно падать, если основная масса вложений будет сделана в высокорисковые и низколиквидные активы. Как следствие, кредитная организация будет иметь меньше потенциальных возможностей исполнить свои обязательства перед кредиторами, особенно если произойдет значительное или даже массовое изъятие средств. Поэтому в целях оценки качества капитала и был применен подход, который учитывает рисковость сделанных вложений.

Общей тенденцией является приближение к минимальному уровню норматива, установленному на международном уровне для банков и составляющему 8 %. Наконец, пятое основание непосредственно связано с оценкой того, насколько за счет своих активов, взвешенных с учетом риска, кредитная организация может исполнить свои обязательства перед кредиторами, оцениваемые с учетом долгосрочности вложения. В частности, примененный показатель текущей ликвидности представляет собой соотношение ликвидных активов и обязательств банка по счетам до востребования и со сроком погашения до 30 дней. В настоящее время, с баланса на 1 февраля 1998 г., указанный норматив составляет для банков 50 %.

6. Меры по финансовому оздоровлению кредитных организаций

Особо важное значение в проекте закона о банкротстве банков придается процедуре осуществления мер по финансовому оздоровлению кредитных организаций. Основной акцент сделан на то, что данные меры должны осуществляться прежде всего органами управления кредитной организации и ее учредителями (участниками). В соответствии со ст.11 проекта закона о банкротстве банков руководитель кредитной организации при обнаружении в ее деятельности оснований для применения мер по финансовому оздоровлению должен в течение 10 дней обратиться в совет кредитной организации либо непосредственно к собранию учредителей (участников) с ходатайством об осуществлении мер по финансовому оздоровлению или реорганизации при условии, что причины возникновения указанных обстоятельств не могут быть устранены силами исполнительных органов кредитной организации. Указанные органы должны принять решение по указанному ходатайству в течение 10 дней с момента его направления. Если учредители (участники) отказались принять участие в осуществлении мер по ее финансовому оздоровлению или реорганизации или не приняли соответствующего решения в 10-дневный срок, то руководитель кредитной организации обязан обратиться в Банк России с ходатайством об осуществлении мер по предупреждению банкротства кредитной организации.

Обращаем внимание читателей на п.4 ст.11 проекта закона о банкротстве банков, который устанавливает необходимость обращения руководителя кредитной организации в Банк России, если ее учредители (участники) отказались принять участие в осуществлении мер по предупреждению банкротства. К сожалению, на практике часто приходится иметь дело со случаями, когда учредители (участники) кредитной организации - из-за финансовых причин либо вследствие недобросовестности - самоустраняются от ведения дел в кредитной организации. Для Банка России это важнейший показатель того, насколько кредитная организация даже высокой группы проблемности может быть оздоровлена11. В варианте проекта закона о банкротстве банков, принятого в первом чтении, даже содержалось правило о субсидиарной ответственности учредителей (участников) кредитной организации по ее обязательствам в случае банкротства как за действия, направленные на доведение ее до банкротства (ст.56 ГК РФ), так и за бездействие, следствием которого стало банкротство. Однако при подготовке законопроекта ко второму чтению это положение было исключено, так как было признано, что оно не только не вполне соответствует ГК РФ, но и таит угрозу для капитализации банковской системы. В конечном итоге установлено, что учредители (участники) кредитной организации в случае признания ее банкротом понесут ответственность своими средствами, помещенными в качестве вкладов в уставной капитал кредитной организации. Одновременно суд может возложить субсидиарную ответственность по обязательствам кредитной организации на тех учредителей (участников), которые имеют возможность определять ее решения, в случае выявления их виновных действий, вследствие которых организация была признана банкротом (ст.50 проекта закона о банкротстве банков). К таковым суд, в частности, может отнести отказ от участия в осуществлении мер по предупреждению банкротства при наличии ходатайства руководителя кредитной организации и в случае реальной возможности такие действия предпринять.

Побудить кредитную организацию осуществить меры по предупреждению банкротства может также Банк России. В соответствии со ст. 12 проекта закона о банкротстве банков Банк России вправе направить в кредитную организацию требование об осуществлении мер по ее финансовому оздоровлению при наличии оснований, перечисленных ранее. При этом Закон оговаривает, что должно содержать данное предписание Банка России (указание причин, послуживших основанием для его направления; рекомендации по характеру и срокам осуществления мер по финансовому оздоровлению кредитной организации и т.д.). При получении требования Банка России об осуществлении мер по финансовому оздоровлению руководитель кредитной организации обязан в течение 5 дней с момента его получения обратиться в совет кредитной организации либо к собранию ее учредителей (участников) с ходатайством об осуществлении мер по финансовому оздоровлению или реорганизации кредитной организации.

Последующая процедура связана с взаимодействием руководителей кредитной организации и учредителей (участников) и описана ранее. Однако характерно ограничение, которое вводится после направления Банком России этого требования: с этого момента и до момента получения соответствующего разрешения Банка России кредитная организация не вправе принимать решение о распределении прибыли между ее участниками (учредителями), выплате (объявлении) дивидендов, а также распределять прибыль между ее учредителями (участниками) и выплачивать им дивиденды. В настоящее время эта мера используется Банком России, но в качестве рекомендуемой меры в отношении банков 3 и 4 групп проблемности. После принятия проекта закона о банкротстве банков она приобретет обязательный характер.

Очевидно, что при осуществлении указанных процедур важная роль отводится руководителю кредитной организации. Несомненно, деятельность руководителя любой организации, особенно в кризисный период, трудно оценить с точки зрения законодательства: понятие эффективности руководства включает в себя и знания, и опыт, и добросовестность, и даже удачу - т.е. внеправовые факторы. Однако руководитель кредитной организации должен по меньшей мере продемонстрировать, что он стремится избежать ее банкротства. Если же он не предпримет тех шагов, которые для него обязательны в соответствии со ст.14 проекта закона о банкротстве банков, то правовым последствием этого бездействия может стать привлечение его к ответственности. Общим Законом о банкротстве предусмотрено (ст.9), что руководитель должника может быть привлечен к субсидиарной ответственности по обязательствам должника перед кредиторами, если он не направил в случаях, установленных законом, заявление в арбитражный суд о признании должника банкротом, а также может быть лишен права занимать руководящие должности на срок и в порядке, установленном федеральным законом. Так как на этапе проведения мер по предупреждению банкротства кредитной организации арбитражный суд еще не задействован, то, очевидно, нет оснований для установления субсидиарной ответственности руководителя. Однако принцип дисквалификации может и должен быть использован, а для этого необходимо соответствующим образом дополнить административное законодательство.

Заметим, что перечень самих мер по финансовому оздоровлению, которые прежде всего предусматриваются в качестве мер по предупреждению банкротства, не является исчерпывающим. Кроме названных это могут быть любые меры, направленные на устранение причин, вызвавших ходатайство руководителя или требования Банка России. Проект закона о банкротстве банков в то же время выделяет несколько мер: оказание финансовой помощи; изменение структуры активов и пассивов; изменение организационной структуры кредитной организации.

Рассмотрим новые институты. Так, в ст. 8 предусмотрено оказание финансовой помощи учредителям (участникам) кредитной организации со стороны третьих лиц. Название статьи может ввести в заблуждение и создать представление о том, что речь идет об институте дарения (напомним, что в соответствии со ст.575 ГК РФ в отношениях между коммерческими организациями это запрещено законом, если сумма объекта дарения превышает 5 минимальных размеров оплаты труда). На самом деле каждая из перечисленных форм финансовой помощи имеет возмездный характер. В целом перечень форм носит рекомендательный характер, большинство из них известны существующей правоприменительной практике. Однако в отношении размещения средств третьего лица на депозите делается специальная оговорка: на срок не менее 6 месяцев и по ставке, не превышающей ставки рефинансирования Банка России. Это ограничение связано с многочисленными случаями представления в Банк России планов санации, в которых фигурировали сведения о средствах, размещенных третьими лицами в кредитных организациях в рамках мероприятий по финансовому оздоровлению и фактически изымаемых на следующий день после представления необходимой отчетности.

Обратим также внимание на п.2 ст.8 названного законопроекта, в соответствии с которым денежные средства на банковских счетах и во вкладах в кредитной организации могут быть использованы ее кредиторами для увеличения уставного капитала кредитной организации в порядке, установленном Банком России. Путем введения указанного положения делается попытка разрешить правовую коллизию, которая сложилась в силу запрета на увеличение уставного капитала за счет привлеченных средств, установленного ст.11 Закона о банках. Последствием этого ограничения стало, в частности, то, что денежные средства в оплату вклада в уставной капитал нельзя было вносить со счета, открытого в кредитной организации, участником которой мог бы стать владелец счета, так как он по отношению к кредитной организации выступал в качестве кредитора. Положение ст.8 проекта закона о банкротстве банков частично разрешает данную проблему, по крайней мере, в отношении кредитных организаций, которые требуют финансовой помощи.

7. Временная администрация по управлению кредитной организации

Проект Закона о банкротстве банков вносит существенные изменения в порядок назначения и функционирования временных администраций. В настоящее время временная администрация назначается Банком России в соответствии с п.5 ч.2 ст.75 Закона о Банке России, т.е. если ранее кредитной организации было направлено предписание о нарушении федеральных законов и нормативных актов Банка России, а также в случае, если эти нарушения создали угрозу для кредиторов кредитной организации. Деятельность временной администрации регулируется Временным положением о временной администрации по управлению коммерческими банками и другими кредитными учреждениями12, которое не учитывает многих изменений в законодательстве. К моменту написания данной статьи временные администрации были назначены в 27 кредитных организациях, и в целом ряде случаев это в буквальном смысле спасло указанные кредитные организации от отзыва лицензии и последующей ликвидации. Были защищены и имущественные права кредиторов. В то же время Банк России столкнулся с невозможностью организовать эффективную работу кредитной организации в период, когда функционирует временная администрация, а также с серьезными пробелами во взаимоотношениях с учредителями (участниками) кредитной организации и ее руководителями. Поэтому и возникла необходимость урегулирования деятельности временной администрации на уровне федерального закона.

В соответствии с проектом закона о банкротстве банков временная администрация является специальным органом управления кредитной организацией, назначаемым Банком России.

Изменены основания назначения временной администрации - и по сравнению с существующим положением, и с основаниями применения мер по финансовому оздоровлению. Так, Банк России вправе назначить временную администрацию, если кредитная организация:

1) не удовлетворяет требования кредиторов по денежным обязательствам и (или) не исполняет обязанность по уплате обязательных платежей в течение 7 дней и более с момента наступления даты их исполнения в связи с отсутствием или недостаточностью средств на корреспондентских счетах кредитной организации;

2) допускает снижение собственных средств (капитала) по сравнению с максимальной величиной, достигнутой за последние 12 месяцев, более чем на 30%, при одновременном нарушении одного из обязательных нормативов, установленных Банком России;

3) нарушает норматив текущей ликвидности, установленный Банком России, в течение последнего месяца более чем на 20%;

4) не исполняет требования Банка России о замене руководителя кредитной организации либо о проведении мер по финансовому оздоровлению или реорганизации кредитной организации в установленный срок;

5) в случаях, если в соответствии с Федеральным законом "О банках и банковской деятельности" имеются основания для отзыва у кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций.

Строго говоря, только три первые основания непосредственно относятся к проблеме банкротства и представляют собой видоизменение оснований осуществления мер по предупреждению банкротства. Однако четвертое и пятое основания также - чисто практически - оказываются связанными с возможностью отзыва у кредитной организации лицензии с последующим признанием ее банкротом.

Самой важной новеллой проекта закона о банкротстве банков является дифференциация способов взаимодействия временной администрации с органами управления кредитной организацией. Проект исходит из принципа ст.10 ГК РФ: при назначении временной администрации права учредителей (участников) кредитной организации могут быть ограничены только в том случае, когда осуществление этими лицами своих прав наносит ущерб интересам третьих лиц. Это правило, в частности, должно применяться, если учредители (участники) кредитной организации и ее руководители отстраняются от осуществления мер по предупреждению банкротства. В то же время на практике учредители (участники) кредитной организации и ее руководители активно стремятся участвовать в осуществлении данных мер. В этих случаях полностью отстранять органы управления кредитной организации от управления ею было бы нецелесообразно. Поэтому Закон о банкротстве банков предусматривает, что в период деятельности временной администрации полномочия исполнительных органов кредитной организации актом Банка России о назначении временной администрации могут быть либо ограничены, либо приостановлены.

При ограничении полномочий исполнительных органов кредитной организации временная администрация является фактически контролирующим и наблюдательным органом. Поэтому ее функции, предусматривающие вмешательство в дела кредитной организации, невелики. Напротив, при приостановлении полномочий исполнительных органов кредитной организации она принимает на себя те права и обязанности, которые предусмотрены для указанных органов федеральными законами и учредительными документами самой кредитной организации. В частности, в этом случае временная администрация: осуществляет полномочия исполнительных органов кредитной организации; разрабатывает мероприятия по финансовому оздоровлению кредитной организации, организует и контролирует их исполнение; принимает меры по обеспечению сохранности имущества и документации кредитной организации; устанавливает кредиторов кредитной организации и размер их требований; принимает меры к взысканию задолженности перед кредитной организацией и т.д. В этот период исполнительные органы кредитной организации не вправе принимать решения по вопросам, отнесенным к их компетенции федеральными законами и учредительными документами кредитной организации. Решения иных органов управления кредитной организации вступают в силу только после их согласования с временной администрацией. При этом противодействие со стороны органов управления, а также работников кредитной организации осуществлению функций временной администрации влечет за собой наступление ответственности, которая устанавливается федеральными законами. Соответствующие предложения обсуждаются в процессе рассмотрения проекта кодекса об административных правонарушениях.

Если полномочия исполнительных органов управления кредитной организации приостановлены, то временная администрация может обратиться в Банк России с ходатайством о введении моратория на удовлетворение требований кредиторов (ст.22, 26). До настоящего времени в правоприменительной практике существовал только судебный мораторий, в частности, предусмотренный ст.12 Закона РФ "О несостоятельности (банкротстве) предприятий". В то же время ст.202 ГК РФ предусматривает возможность введения административного моратория, приостанавливающего течение срока исковой давности, Правительством РФ на основании закона. Именно такой вид моратория, только на удовлетворение требований кредиторов, предусматривает ст.27 проекта закона о банкротстве банков. При этом действие моратория распространяется на денежные обязательства и обязательные платежи, возникшие до момента назначения временной администрации. Это условие необходимо, так как если бы мораторий распространялся в том числе и на обязательства, которые возникли после назначения временной администрации, то это значительно осложнило бы возможность временной администрации заключать новые договоры.

Существенным новшеством, которое вносит проект закона о банкротстве банков в регулирование деятельности временных администраций, является изменение идеологии формирования ее состава. В настоящее время состав временных администраций формируется, как правило, из числа служащих Банка России. Однако непосредственное участие служащих Банка России в деятельности по управлению кредитных организаций выходит за пределы полномочий Банка России в целом. Поэтому проект закона о банкротстве банков определил, что деятельность временных администраций должна строиться на коммерческой основе. Руководители временных администраций, которые несут основную ответственность за ее деятельность, назначаются из числа лиц, имеющих лицензию арбитражного управляющего, которая выдается в соответствии с общим Законом о банкротстве, а также аттестат конкурсного управляющего, выдаваемый Банком России. Система аттестации руководителей временных администраций позволит обеспечить надзор за их деятельностью и направлена на предотвращение случаев мошенничества. Вместе с тем переход на такую коммерческую основу деятельности временных администраций будет происходить постепенно и должен закончиться в 2000 г.

8. Особенности дела о несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций

Самым серьезным отличием рассмотрения дела о банкротстве кредитных организаций является состав субъектов, имеющих право подать заявление о банкротстве в суд, и порядок направления такого заявления. Кроме лиц, указанных в общем Законе о банкротстве (ст.6), право на направление заявления имеют Банк России, а также Федеральный фонд обязательного страхования вкладов граждан, который должен быть создан в соответствии со ст.38 Закона о банках. Все эти лица имеют право на подачу заявления в случае, если сумма задолженности кредитной организации превышает 1000 минимальных размеров оплаты труда (в общем Законе - 500), а срок задолженности - 1 месяц (в общем Законе - 3 месяца).

В связи с тем, что право на подачу заявления о банкротстве кредитной организации возникает после отзыва лицензии на осуществление банковских операций, проект закона о банкротстве банков дает право кредиторам кредитной организации до момента отзыва лицензии обратиться в Банк России с ходатайством об отзыве лицензии. Таким образом, обеспечивается право кредиторов на удовлетворение требований к должнику через задействование механизма банкротства. К этому ходатайству необходимо приложить документы, доказывающие наличие задолженности кредитной организации (решение суда и т.п.). Банк России обязан рассмотреть данное заявление в течение месяца и, в случае выявления достаточных обстоятельств, отзывает лицензию, предоставляя тем самым возможность кредиторам обращаться в суд с заявлением о банкротстве. Сам по себе механизм не бесспорен: защита прав одного или нескольких кредиторов может привести к тому, что будут ущемлены права и интересы большинства кредиторов. Однако аналогичный механизм предусмотрен в модельном законе о банкротстве, который принят Межпарламентской ассамблеей СНГ.

Обращаем внимание на то, что в деле о банкротстве кредитных организаций более строгому контролю подвергается деятельность конкурсных управляющих. Они так же, как и руководители временных администраций, должны получить аттестат Банка России. В процессе конкурсного производства они обязаны сдавать отчетность в соответствии с нормативными актами Банка России, в том числе промежуточный и окончательный ликвидационные балансы (что не предусмотрено для процедур конкурсного производства некредитных организаций), а также необходимые документы в соответствие с требованиями общего Закона о банкротстве.

Канд. юрид. наук,

заместитель начальника

управления Юридического

департамента Банка России

А.Г.Гузнов

--------------------------

1. Роуз Питер С. Банковский менеджмент / Пер. с англ. 2-го изд. М.: Дело, 1997. С.5.

2. См.: п.2.ст.12 Закона РФ "О несостоятельности (банкротстве) предприятий"; ст.74 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)".

3. Если после отмены внешнего управления рассматривать банк как заново обращающийся за получением лицензии на осуществление банковских операций, то его уставный капитал должен составлять в I квартале 1998 г. 26,4 млн.руб. Размер собственных средств (капитала) любого банка после 1 января 1999 г. должен составлять сумму, эквивалентную 5 млн ЭКЮ.

4. Указанный показатель, хотя и носит косвенный характер для оценки состояния банка, тем не менее достаточно красноречив: в большинстве случаев банки, начинающие испытывать финансовые трудности, задерживают представление отчетности либо представляют искаженные данные.

5. См.: письмо Банка России от 28 октября 1996 г. N 350.

6. См.: Доклад Базельского комитета о международной конвергенции измерения величины капитала и коэффициента достаточности капиталов банков 1988 г.

7. В соответствии с п. 17.8 Инструкции Банка России "О применении к кредитным организациям мер воздействия за нарушения пруденциальных норм деятельности" от 31 марта 1997 г. N 59, штрафы не применяются к кредитным организациям, имеющим отрицательный капитал.

8. См.: п.3. ст.1 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)", п.1 ст.1 проекта федерального закона "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций".

9. Кроме досудебной санации, определенной главой II Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)", нормы которой, впрочем, имеют поощрительный характер.

10. Третий вариант малореален: трудно себе представить, что банк, у которого лицензия отозвана за неудовлетворительное финансовое положение, не нарушил одновременно федеральные законы и нормативные акты Банка России и к нему не применялись неоднократно меры ответственности на протяжении года

11. См., напр.: п.15 Методических рекомендаций Банка России о порядке оценки мероприятий по финансовому оздоровлению (планов санации) кредитных организаций, утвержденных письмом Банка России от 8 сентября 1997 г. N 513.

12. Утверждено письмом Банка России от 31 августа 1994 г. N 104.