Основные нормативные акты, определяющие северные льготы
Правовые нормы, регулирующие условия труда в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях (далее - северные районы), имеют целью компенсировать разницу в затратах труда и стоимости жизни по сравнению с европейской частью России.
Законодательство о льготах, гарантиях и компенсациях (далее - северные льготы) для лиц, работающих в северных районах, совершенствовалось в основном в советский период развития страны.
Первой попыткой кодификации и упорядочения северных льгот, предоставляемых лицам, работающим и проживающим в северных районах, был Указ Президиума Верховного Совета СССР от 10 февраля 1960 г. "Об упорядочении льгот для лиц, работающих в районах Крайнего Севера и в местностях, приравненных к районам Крайнего Севера". Указ содержал те правовые установки, которые в последующем были положены законодательными органами Союза ССР в основу системы гарантий и компенсаций. Это, прежде всего, территориальный принцип действия данных норм права, определенный круг субъектов, по отношению к которым он применяется. Но самое главное - Указ четко обозначил позицию законодателя, закрепив трудовой характер отношений в данной подотрасли права.
Следующим нормативным документом, сыгравшим большую роль в привлечении и закреплении трудовых резервов в северных районах, стал Указ Президиума Верховного Совета СССР от 26 сентября 1967 г. "О расширении льгот для лиц, работающих в районах Крайнего Севера и в местностях, приравненных к районам Крайнего Севера".
Порядок применения названных указов регламентировался соответствующими постановлениями Правительства СССР.
22 октября 1990 г. Совет Министров РСФСР принял постановление "Об упорядочении компенсаций гражданам, проживающим в районах Севера". Ровно через месяц, 22 ноября 1990 г., приказом Министерства труда Российской Федерации N 2 была утверждена Инструкция о порядке предоставления социальных гарантий и компенсаций лицам, работающим в районах Крайнего Севера и в местностях, приравненных к районам Крайнего Севера (далее - Инструкция). Данные нормативные акты, на наш взгляд, являются самой удачной попыткой кодификации законодательства о северных льготах. Правовые конструкции, использованные в них, применяются в настоящей статье для обоснования некоторых выводов о применимости коллизионных норм.
В настоящее время порядок и условия предоставления северных льгот регулируются Законом Российской Федерации "О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях" от 19 февраля 1993 г. N 4520-1 (далее - Закон) и ранее изданными нормативными актами Союза ССР и РСФСР в части, не противоречащей указанному Закону.
После принятия Закона федеральными органами государственной власти различных уровней и органами субъектов федерации принимались документы, конкретизирующие или уточняющие положения Закона, Инструкции и названных указов.
Общая характеристика Закона
Согласно п.2 вводного Постановления Верховного Совета Российской Федерации от 19 февраля 1993 г. N 4521-1, с момента вступления в силу Закона действующие законодательные акты, как было отмечено, применяются в части, не противоречащей данному Закону. Таким образом, вместо того чтобы упорядочить многочисленные нормы и правила, законодатель предложил работникам, работодателям и государственным служащим самим разобраться, какие нормы законодательства о северных льготах подлежат применению, а какие - нет. Комитету РФ по социально-экономическому развитию Севера было поручено издать инструкцию по применению Закона, но до настоящего времени она не создана.
Представляется, что разработать подобный документ не составило бы особого труда. Для примера сошлемся на раздел 1 "Общие положения" Инструкции от 22 ноября 1990 г., утвержденной Министерством труда РФ, в котором подробно изложен порядок применения Указов Президиума Верховного Совета СССР, ранее регулировавших предоставление северных льгот.
Позиция законодателя создала многочисленные проблемы при применении самого Закона, поскольку некоторые самые существенные для субъектов правоприменения нормы были приведены в Законе как общие нормы, а аналогичные, но более подробные, содержатся в Инструкции, действовавшей в рамках КЗоТ РСФСР.
Как было сказано, Закон установил общие нормы, которые во многих случаях конкретизируются подзаконными нормативными актами. Рассмотрение условий и порядка предоставления северных льгот целесообразно начать с постатейного анализа положений данного Закона, указывая при этом, как они соотносятся с другими правовыми нормами.
Субъекты правоотношений по Закону
Прежде всего отметим, что принципиально расширен круг лиц, которым предоставляются гарантии и компенсации. В соответствии со ст.1 действие Закона распространяется на лиц, работающих по найму постоянно или временно на предприятиях, в учреждениях, организациях, расположенных в северных районах, независимо от форм собственности, а также на лиц, проживающих в таких местностях. Инструкция и все ранее изданные нормативные акты никогда не называли субъектами действия законодательства о северных льготах лиц, работающих постоянно или временно по найму. Законодательство о северных льготах, действовавшее до 1991 г., всегда связывало предоставление северных льгот с заключением срочного трудового договора, что вполне отвечало интересам работодателей, точнее, интересам государственной политики. В дальнейшем круг субъектов был расширен, но только частично - в соответствии с Инструкцией (п.2 раздела 1) независимо от наличия срочного трудового договора работникам стали предоставляться льготы по выплате надбавок, дополнительному отпуску, оплате проезда к месту проведения отпуска и обратно, оплаты разницы между размером пособия по социальному страхованию и фактическим заработком.
Рассматриваемая же статья Закона явно без учета социальных последствий создала предпосылки для закрепления трудовых резервов в северных районах и дала каждому работнику возможность быть независимым от желания работодателя иметь или не иметь с ним трудовые отношения. Таким образом, принципиальное положение, на котором раннее основывалась система северных льгот (предоставление компенсаций материального характера за труд в экстремальных природно-климатических условиях Севера) было изменено. Теперь суть этой системы можно было сформулировать так: предоставление компенсаций материального характера за проживание в северных районах и предоставление компенсаций за труд в экстремальных условиях.
Кроме того, абз.2 ст.1 Закона дополнил перечень лиц, которым предоставляются северные льготы. В него вошли неработающие пенсионеры, уволенные в запас военнослужащие, студенты высших и средних специальных учебных заведений, учащиеся профессионально-технических училищ и общеобразовательных школ, а также члены семей, прибывшие в северные районы вместе с кормильцем. Последняя категория лиц названа законодателем так, как она определяется в законодательстве о социальных гарантиях и компенсациях, но не в трудовом законодательстве. К сожалению, норма ст.1 о предоставлении северных льгот членам семьи, прибывшим в северные районы вместе с кормильцем, является декларативной, поскольку ни последующие статьи Закона, ни подзаконные нормативные акты не устанавливают такого права.
Статья 33 Закона
Статья 33, безусловно, самая неудачная с точки зрения формы декларации прав субъектов северных льгот, поэтому требует отдельного рассмотрения.
Статьей установлено следующее: "Лица, работающие в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, имеют право на оплачиваемый один раз в два года за счет предприятий, учреждений, организаций проезд к месту использования отпуска на территории Российской Федерации и обратно любым видом транспорта, в том числе личным (кроме такси), а также на оплату стоимости провоза багажа до 30 килограммов. Предприятия, учреждения, организации также оплачивают стоимость проезда и провоза багажа членам семей своих работников независимо от времени использования ими отпуска".
По поводу применения данной статьи у работников и членов их семей, у сотрудников отделов кадров и бухгалтерий предприятий, у юрисконсультов возникает ряд вопросов. Например, можно ли передать право проезда одного члена семьи другому; может ли быть произведена оплата проезда в отпуск и обратно работнику, ушедшему в отпуск с последующим увольнением, если он возвратился из отпуска после его окончания; засчитывается ли период отпуска по уходу за ребенком до 3 лет в стаж, дающий право на предоставление льготы по оплате проезда в отпуск и обратно; имеет ли право на оплату проезда ребенок работника, обучающийся в ВУЗе по месту жительства работника; производится ли оплата проезда члена семьи работника, если сам член семьи тоже работает; применяется ли ранее действующее законодательство по вопросам, не урегулированным Законом; сколько должен проработать на предприятии работник, чтобы у него возникло право на оплату проезда - 11 месяцев, 1 год или 2 года; имеет ли значение для предоставления льготы по оплате проезда тот факт, что семья находится на иждивении работника; сколько килограммов багажа имеет право провезти работник за счет предприятия сверх бесплатной нормы, установленной авиакомпанией и т.д. и т.п.
Представители Министерства Российской Федерации по делам национальностей и региональной политике (Миннац России) ответили в июле 1995 г. на аналогичные вопросы, поставленные АК "АЛРОСА" - одной из градообразующих организаций, расположенной в Республике Саха (Якутия). По мнению заместителя министра Миннаца России, к членам семьи работника, имеющим право на оплату проезда к месту использования отпуска и обратно, относятся жена (муж) и дети, находящиеся на иждивении, к числу которых относятся учащиеся дневных отделений образовательных учреждений начального, среднего и высшего профессионального образования.
Аналогичный запрос АК "АЛРОСА" был рассмотрен в апреле 1995 г. и Министерством труда Российской Федерации. Как объяснил начальник Управления оплаты и мотивации труда в производственных отраслях, члены семьи работника обязательно должны находится на его иждивении, чтобы получить данную льготу. Он подчеркнул, что оплата проезда родителей работника в ст.33 Закона не предусмотрена.
С таким мнением вряд ли можно согласиться по следующим причинам. Понятие "иждивение" употребляется в законодательстве, как правило, применительно к семейным отношениям либо отношениям по социальному страхованию. Употреблять это понятие в рассматриваемом контексте некорректно, учитывая, что основной нормативный акт, регулировавший порядок предоставления северных льгот до введения в действие Закона N 4520-1, - это Инструкция. В п.3 она предусматривает, что "к членам семьи работника относятся: жена (муж), дети и родители обоих супругов". Правда, здесь речь не идет о праве на оплату проезда в отпуск и обратно, однако понятие "член семьи", которое употребляется в соответствующем пункте Инструкции (абз.1 п.39), посвященном оплате проезда, теперь не может применяться, поскольку противоречит ст.33 Закона. Статья 33 не раскрывает понятие "член семьи", не ограничивает право работника требовать оплаты проезда "не иждивенцев" и не устанавливает максимальное число членов семьи. Поэтому при определении лиц, являющихся членами семьи, проезд которых оплачивается работнику, необходимо использовать нормы трудового законодательства. Единственной применимой нормой в данном случае является п.3 Инструкции.
Но если с вопросом о членах семьи, проезд которых оплачивается работнику, ситуация более-менее ясна, то относительно субъектов данного права ни правоприменительные органы, ни работники и работодатели до настоящего времени не разобрались.
Необходимо решить, кто является субъектом правоотношений по законодательству о северных льготах - только работник или члены его семьи тоже. Особую остроту данный вопрос приобретает, когда речь идет об оплате проезда в отпуск и обратно. Исходя из названия основного нормативного акта - Закона "О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях" и содержания его ст.1, можно сделать вывод о том, что действие данного документа распространяется не только на лиц "работающих", но и на "проживающих".
В тексте абз.2 ст.33 Закона приведена следующая формулировка: "Предприятия... также оплачивают стоимость проезда и провоза багажа членам семей своих работников...". Из-за некорректности формулировки остается неясным, имеют ли члены семей самостоятельное право требовать от предприятия, на котором работают другие члены их семьи, оплаты своего проезда в отпуск и обратно, и если нет, то обязано ли предприятие оплачивать работнику проезд того члена семьи, который имеет самостоятельное право на оплату проезда за счет своего предприятия?
Как правило, если проблема прямо не урегулирована законом, дать точный с юридической точки зрения ответ может только судебная практика применения конкретной нормы. Приведем два примера.
Решением Мирнинского городского суда от 15 июня 1995 г. был удовлетворен иск гражданки К. к предприятию Западные электрические сети (АК "Якутскэнерго") о взыскании расходов по оплате проезда к месту проведения отпуска и обратно ее мужа. При этом муж К. имел постоянное место работы на другом предприятии. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Республики Саха (Якутия) определением от 16 июля 1995 г. оставила решение Мирнинского городского суда без изменения.
Решением Мирнинского городского суда от 18 июня 1995 г. было отказано в удовлетворении иска гражданина П. к Мирнинскому ГОКу (АК "АЛРОСА") о взыскании расходов по оплате проезда к месту проведения отпуска и обратно его матери, имевшей постоянное место работы на другом предприятии. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Республики Саха (Якутия) определением от 23 июля 1995 г. оставила решение Мирнинского городского суда без изменения.
Таким образом, по двум делам, имеющим одинаковую фабулу, аналогичные исковые требования и мотивацию доводов сторон, кассационная инстанция приняла противоположные по смыслу решения. Это еще раз подтверждает, что текст закона не всегда является посылкой, из которой можно делать правильные выводы.
Корпоративная правоприменительная практика
Крупные организации с большим количеством работающих, расположенные в северных районах, как правило, имеют собственную корпоративную практику применения законодательства. Даже принимаются внутренние нормативные акты, регулирующие порядок и условия предоставления северных льгот. Достаточно подробно урегулированы вопросы применения ст.33 Закона в АК "АЛРОСА", имеющей в штатной численности почти 35 тыс. человек. В коллективный трудовой договор (тарифное соглашение) на 1998 г. между АК "АЛРОСА" и профсоюзом работников алмазодобывающей промышленности "Профалмаз" был включен раздел о порядке применения норм Закона, регулирующих порядок оплаты проезда работников и членов их семей к месту проведения отпуска и обратно. При его разработке стороны руководствовались соответствующими нормами Конституции РФ, КЗоТ РФ, указанными Законом и Инструкцией, а в части, улучшающей положение работников, - разъяснениями Минтруда и Миннаца Российской Федерации, Министерства юстиции Республики Саха (Якутия). Основным принципом построения данного раздела тарифного соглашения было использование бесспорных нормативных установок в качестве посылок, необходимых для правильного понимания условий предоставления северных льгот, а не поиск норм, имеющих большую юридическую силу. Такой подход в значительной мере уже оправдал себя.
Круг субъектов отношений был определен следующим образом:
"По смыслу трудового законодательства к членам семьи, проезд которых оплачивается работнику, относятся:
1) дети работника, в том числе обучающиеся в общеобразовательных учреждениях, средних специальных образовательных учреждениях, на дневных отделениях высших учебных заведений до достижения ими возраста 24 года;
2) супруг, родители работника:
не имеющие своего права на оплату проезда за счет АК "АЛРОСА", других работодателей либо за счет бюджетных средств;
не являющиеся инвалидами, проживающими и получившими инвалидность в период работы в северных районах;
3) нетрудоспособные супруг, родители, дети работника, являющиеся инвалидами, не имеющими своего права на оплату проезда за счет АК "АЛРОСА", других работодателей, либо за счет бюджетных средств.
Супругом работника не является совместно проживающее с ним лицо, брак с которым не зарегистрирован в установленном порядке".
Следует пояснить, что возраст ребенка (24 года) для получения льготы был установлен исходя из обычного возраста, достигаемого к окончанию средней школы (18 лет), и максимального срока обучения в высшем образовательном учреждении (6 лет) при отсутствии академических отпусков и иных перерывов. В точном соответствии со ст. 34 Закона ("Компенсация расходов на оплату стоимости проезда пенсионерам по старости и по инвалидности к месту отдыха и обратно") из субъектов отношений исключены две категории лиц, расходы по оплате проезда которых возмещаются из государственного бюджета. Определенные социально-политические обстоятельства послужили основанием для выделения в особую категорию таких членов семей, как нетрудоспособные инвалиды, хотя Закон не содержит прямого указания о том, что этим лицам оплата проезда также должна производиться за счет средств предприятий, на которых работают их ближайшие родственники. Конечно, чтобы соблюсти юридическую чистоту при определении родственных связей, в тарифном соглашении сделана оговорка о том, что факт родственных отношений должен быть подтвержден документально.
Самое большое внимание при разработке указанного внутреннего нормативного документа было уделено вопросу о том, кто имеет право на оплату проезда - только работник или также члены его семьи. В обоснование того, что данное право принадлежит только работнику, были положены следующие нормативные установления.
В соответствии с п.2 ст.19 Конституции РФ, государство "гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств". Корреспондируется с данным положением п.3 ст.17 Конституции РФ, гласящий: "Осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц". Следовательно, независимо от каких-либо обстоятельств, в том числе семейного положения, права, которые предоставляются конкретному кругу лиц (например, работающим в северных районах), равны. Кроме того, в ст.2 КЗоТ РФ установлено, что "каждый работник имеет право на рав
