"Контроль за экспортом продукции военного назначения" (Кудашкин В.В., "Законодательство", 1998, N 7)

Контроль за экспортом продукции военного назначения

Экспортный контроль сравнительно новый для России институт. В связи с либерализацией внешнеэкономической деятельности для защиты своих национальных интересов и соблюдения международных обязательств нашему государству стали необходимы механизмы контроля за экспортом отдельных видов товаров. Указом Президента РФ от 11 апреля 1992 г. N 388 в России была создана система экспортного контроля1. В настоящее время к ее объектам относятся:

а) товары и технологии двойного назначения2;

б) оборудование и материалы двойного назначения и соответствующие технологии, применяемые в ядерных целях3;

в) продукция военного назначения.

Понятие "система экспортного контроля внешнеторговой деятельности" в отношении продукции военного назначения в нормативных документах не раскрыто. Отсутствуют также теоретические исследования в этой области. Однако законы и нормативные правовые акты, регулирующие вопросы военно-технического сотрудничества, позволяют сделать вывод о существовании системы экспортного контроля внешнеторговой деятельности в отношении продукции военного назначения. К числу указанного типа документов относятся:

а) Федеральный закон от 13 октября 1995 г. N 157-ФЗ "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности";

б) Положение о порядке осуществления в Российской Федерации контроля внешнеторговой деятельности в отношении продукции военного назначения;

в) Положение о порядке предоставления организациям Российской Федерации права осуществления внешнеторговой деятельности в отношении продукции военного назначения;

г) Положение о Координационном межведомственном совете по военно-техническому сотрудничеству Российской Федерации с иностранными государствами4.

Cистема экспортного контроля представляет собой совокупность а) организационных структур и б) управляющих воздействий государства на внешнеторговую деятельность в отношении продукции военного назначения. Главная цель указанной системы защита национальных интересов и соблюдение международных обязательств.

Институциональная структура системы экспортного контроля внешнеторговой деятельности в отношении продукции военного назначения состоит из различных государственно-организационных звеньев, ответственных за принятие решений в соответствии с законодательно определенной компетенцией и осуществляющих контроль в рамках данных им полномочий.

Центральное место в системе экспортного контроля занимает Президент РФ, который определяет номенклатуру продукции военного назначения, разрешенную к передаче зарубежным заказчикам (список N 1), и государства, в которые не запрещена передача этой продукции (список N 2). Президент РФ также контролирует вопросы оказания технического содействия в создании специальных объектов на территории иностранных государств; оказания безвозмездной помощи; введения эмбарго на экспорт военной продукции в иностранные государства; принимает решение о создании и ликвидации государственных посредников, осуществляющих внешнеторговую деятельность в отношении продукции военного назначения.

К структурам рассматриваемого типа относится и Правительство РФ, которое принимает решения о поставке разрешенной к передаче за рубеж военной продукции в разрешенные государства (поставочные распоряжения). В результате спецэкспортеры наделяются субъективным правом заключать экспортные сделки в объеме полномочий, определенных в поставочном распоряжении. В ходе принятия решения об экспорте военной продукции Правительство РФ должно убедиться в правоспособности иностранного контрагента осуществлять внешнеторговую деятельность в отношении продукции военного назначения; оценить обещания иностранного государства использовать экспортируемую продукцию в заявленных целях и не допустить ее реэкспорта в третьи страны без разрешения Российской Федерации. К компетенции Правительства РФ также относится определение субъектов военно-экспортных отношений, т.е. наделение юридических лиц правом проводить внешнеторговые операции с продукцией военного назначения, лишение их этого права и контроль за внешнеторговой деятельностью указанных лиц в данной сфере. Кроме того, Правительство РФ контролирует размеры комиссионного вознаграждения государственных посредников, предельные цены на выполняемые ими работы (оказываемые услуги), штатное расписание и сметы расходов таких предприятий, а также определяет банки, в которых они могут открывать счета при осуществлении внешнеторговой деятельности.

Координационный межведомственный совет по военно-техническому сотрудничеству РФ с иностранными государствами (КМС) состоит из руководителей федеральных органов исполнительной власти, задействованных в осуществлении военно-экспортной политики государства. КМС готовит предложения, касающиеся контроля за деятельностью федеральных органов исполнительной власти в области военно-технического сотрудничества РФ с иностранными государствами; номенклатуры разрешенной к экспорту военной продукции; определения стран, в которые разрешается экспорт вооружения и военной техники. Также он принимает решения о предоставлении российским организациям права на внешнеторговую деятельность в отношении продукции военного назначения и лишении их этого права, впоследствии данные решения утверждаются Президентом РФ или Правительством РФ.

Министерство внешнеэкономических связей РФ (МВЭС) принимает официальные заявки, касающиеся экспорта военной продукции, от иностранных государств и управомоченных иностранных организаций; проводит всестороннюю экспертизу поступивших документов и представляет в Правительство РФ заключение о возможности экспорта военной продукции; выдает лицензии на осуществление экспортно-импортных операций, в результате чего экспортеры наделяются субъективным правом на реализацию контрактных обязательств в рамках экспортно-импортной операции с продукцией военного назначения; контролирует уровень внешнеторговых цен на основные виды продукции военного назначения5, изменения состава учредителей субъектов внешнеторговой деятельности, их юридический статус, кадровые изменения; следит за выполнением экспортной части государственного оборонного заказа.

Минобороны контролирует объем сведений военно-технического характера, с которыми субъекты внешнеторговой деятельности могут знакомить иностранных заказчиков, проверяет идентификацию заявленной к экспорту продукции как продукции военного назначения.

Наблюдательная комиссия по обеспечению непосредственного контроля за деятельностью и финансовым состоянием государственных посредников состоит из заместителей федеральных органов исполнительной власти6.

Положение об этой комиссии в настоящее время проходит согласование в федеральных органах исполнительной власти. Концептуальный подход состоит в том, что наблюдательная комиссия должна осуществлять свои функции без вмешательства в оперативно-хозяйственную деятельность государственных посредников. К основным целям ее создания относятся:

а) осуществление непосредственного государственного контроля за внешнеторговой, финансово-хозяйственной и иной деятельностью предприятия;

б) рассмотрение заключений о финансовом состоянии предприятий и подготовка предложений для рассмотрения на КМС;

в) подготовка предложений по проблемам межведомственного характера, возникающим в процессе внешнеторговой деятельности предприятий;

г) выявление нарушений законодательства РФ, иных нормативных правовых актов, международных обязательств РФ, уставов предприятий в ходе внешнеторговой деятельности и подготовка предложений по устранению этих нарушений;

д) рассмотрение предложений по недопущению недобросовестной конкуренции между государственными посредниками;

е) выработка предложений по предельным ценам на работы (услуги), выполняемые (оказываемые) предприятиями, их штатному расписанию, смете расходов и определению банков, в которых государственные посредники открывают счета.

С помощью наблюдательной комиссии государство планирует обеспечить обратную связь с субъектами экономических отношений военно-технического сотрудничества, чтобы точнее оценивать эффективность управляющих воздействий по государственно-управленческой вертикали и их адекватность потребностям в регулирующем государственном воздействии на эти отношения.

Актуальным остается вопрос государственного контроля за внешнеторговой деятельностью предприятий-разработчиков и изготовителей, получивших право на внешнеторговую деятельность в отношении продукции военного назначения. Если в отношении государственных посредников такой контроль будет осуществлять упомянутая наблюдательная комиссия, то в отношении предприятий-экспортеров в соответствии с Указом Президента РФ от 20 августа 1997 г. N 907 он возложен на Правительство РФ. Но управленческая структура, которая осуществляла бы эту функцию, отнесенную к компетенции государства, пока не создана. Она должна представлять собой структурное подразделение Правительства РФ или федерального органа исполнительной власти, который в соответствии с Законом о внешнеторговой деятельности будет координировать и регулировать внешнеторговую деятельность. Возможно также создание межведомственного органа, на который бы была возложена задача обеспечения непосредственного контроля за внешнеторговой деятельностью предприятий-экспортеров, из представителей федеральных органов исполнительной власти.

Вторым элементом системы экспортного контроля внешнеторговой деятельности в отношении продукции военного назначения является совокупность государственно-управляющих воздействий на экономические отношения военно-технического сотрудничества, призванных обеспечить реализацию интересов национальной безопасности и суверенитета. Указанная система мер направлена на создание режима подконтрольности государству абсолютно всех сторон внешнеторговой деятельности субъектов в отношении продукции военного назначения. Система экспортного контроля включает в себя следующие требования:

а) объектом внешнеторговой деятельности может быть только военная продукция, разрешенная к передаче иностранным заказчикам указом или специальным решением Президента РФ (список N 1);

б) военная продукция может быть передана только в государство, которое включено в список N 2, утвержденный указом Президента РФ, или в которое такая поставка разрешена специальным решением Президента РФ;

в) субъектами внешнеторговой деятельности в отношении продукции военного назначения могут быть только российские юридические лица, получившие это право в установленном порядке в соответствии с решением Президента РФ и Правительства РФ7.

На экспортно-оружейный рынок разрешен выход субъектам двух типов: предприятиям-разработчикам и изготовителям вооружения и военной техники, получившим такое право в порядке, установленном Президентом РФ (далее предприятия-экспортеры), и государственным посредникам - федеральным государственным унитарным предприятиям, основанным на праве хозяйственного ведения, которые образованы в соответствии с указами Президента РФ.

Особенностью внешнеторговой деятельности в отношении продукции военного назначения является то, что она может осуществляться только в рамках специально установленной правоспособности на этот вид деятельности, определяемой государством в нормативных правовых актах и актах индивидуального правоприменения - специальных распоряжениях Правительства РФ.

Общим основанием специальной правоспособности всех субъектов правоотношений в этой сфере являются правовые нормы Положения о порядке предоставления организациям Российской Федерации права осуществления внешнеторговой деятельности в отношении продукции военного назначения, утвержденного Указом Президента РФ от 20 августа 1997 г. N 907. В названном документе определены права и обязанности всех субъектов этих правоотношений.

Особенное основание специальной правоспособности государственных посредников составляют:

а) нормы Гражданского кодекса РФ, определяющие порядок использования закрепленного на праве хозяйственного ведения федерального имущества и отчисления части прибыли от пользования им, а также общий порядок наделения предприятия специальной правоспособностью и другие вопросы;

б) указы Президента РФ о создании предприятий - государственных посредников8;

в) уставы этих предприятий9, утвержденные Правительством РФ.

Уставы государственных посредников являются нормативными правовыми актами. Они содержат правила, отличающиеся от общих норм, регламентирующих правовое положение юридических лиц в целом и предприятий-экспортеров в частности, но не противоречат законам и указам Президента РФ, регулирующим эту сферу правоотношений.

Особенным основанием специальной правоспособности предприятий-экспортеров служат распоряжения Правительства РФ о предоставлении им права осуществления внешнеторговой деятельности в отношении военной продукции, конкретно названной в таком распоряжении. Предприятие может экспортировать только указанную военную продукцию.

Необходимо подчеркнуть, что объемы правомочий государственных посредников и предприятий-экспортеров не совпадают. Предмет внешнеторговой деятельности первых значительно шире. Государственным посредникам разрешается экспортировать любую военную продукцию, включенную в список N 1 или разрешенную к вывозу специальным решением Президента РФ, в то время как предприятиям-экспортерам разрешено осуществлять экспортные операции в отношении военной продукции, являющейся предметом их производственной деятельности, т.е. той, которую они производят.

Субъекты внешнеторговой деятельности могут вступать в переговоры с иностранными заказчиками только совместно с военными атташе при посольстве РФ, они могут знакомить заказчиков со сведениями военно-технического характера, лишь предварительно согласовав их с Минобороны России. Если зарубежным заказчиком является иностранная организация, она должна иметь разрешение уполномоченного органа государства, в котором зарегистрирована, на внешнеторговую деятельность в отношении продукции военного назначения.

Основанием для принятия Правительством РФ решения об экспорте военной продукции являются официальное обращение иностранного государства или управомоченной иностранной организации и обязательства уполномоченного органа иностранного государства использовать экспортируемую продукцию военного назначения в заявленных целях и не допускать ее реэкспорта или передачу третьим странам без согласия Российской Федерации.

Основанием для заключения внешнеторговой сделки в отношении продукции военного назначения является решение Правительства РФ, согласно которому субъект внешнеторговой деятельности наделяется субъективным правом заключить данную сделку в объеме прав, предоставленных этим распоряжением.

Осуществление внешнеторговой операции в отношении продукции военного назначения возможно после получения лицензии МВЭС России, в соответствии с которой субъект внешнеторговой деятельности наделяется правом на реализацию внешнеторговой сделки10.

Государственные посредники могут брать комиссионные вознаграждения и устанавливать предельные цены на выполняемые (оказываемые) работы (услуги) в рамках, установленных Правительством РФ11. Они должны при осуществлении внешнеторговой деятельности открывать счета в банках, определенных Правительством РФ, а предприятия-экспортеры в банках, указанных ими при включении в Реестр российских организаций, имеющих право осуществления внешнеторговой деятельности в отношении продукции военного назначения.

МВЭС России осуществляет контроль за изменением состава учредителей субъектов внешнеторговой деятельности, их юридическим статусом и кадровыми изменениями.

Субъекты внешнеторговой деятельности должны представлять отчеты о своей внешнеторговой деятельности в отношении продукции военного назначения в МВЭС России в установленной им форме.

Действенность системы экспортного контроля внешнеторговой деятельности в отношении продукции военного назначения во многом будет зависеть от детальной правовой регламентации всех сторон этих общественных отношений, которая в настоящее время, по меткому определению С.С.Алексеева, все еще находится в "зоне неинтенсивного правового регулирования"12.

Кудашкин В.В.

------------------------------

1. Указ Президента РФ от 11 апреля 1992 г. N 388 "О мерах по созданию системы экспортного контроля в России"//Российская газета. 1992.16 апр.

2. Указ Президента РФ от 26 августа 1996 г. N 1268 "О контроле за экспортом из РФ товаров и технологий двойного применения" //СЗ РФ. 1996. N 36. Ст.4197.

3. Указ Президента РФ от 21 февраля 1996 г. N 288 "О контроле за экспортом из РФ оборудования и материалов двойного назначения и соответствующих технологий, применяемых в ядерных целях" // СЗ РФ. 1996. N 9. Ст. 802.

4. Все положения утверждены Указом Президента РФ от 20 августа 1997 г. N 907 "О мерах по усилению государственного контроля внешнеторговой деятельности в сфере военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами // СЗ РФ. 1997. N 34. Ст.3955.

5. См. Положение о МВЭС России, утвержденное постановлением Правительства РФ от 7 апреля 1997 г. N 402.

6. Постановление Правительства РФ от 31 декабря 1997 г. N 1658 "Вопросы федеральных государственных унитарных предприятий "Государственная компания "Росвооружение"" и "Промэкспорт"" // Российская газета. 1998.31 января.

7. См.: Указ Президента РФ от 30 марта 1998 г. N 327 "Об утверждении Положения о порядке представления в Координационный межведомственный совет по военно-техническому сотрудничеству РФ с иностранными государствами материалов, необходимых для подготовки к рассмотрению вопросов о предоставлении организациям РФ права осуществления внешнеторговой деятельности в отношении продукции военного назначения". Утвержден постановлением Правительства РФ от 21 февраля 1998 г. N 244 "Об утверждении Положения о реестре организаций РФ, имеющих право осуществления внешнеторговой деятельности в отношении продукции военного назначения".

8. Указ Президента РФ от 20 августа 1997 г. N 908 "О федеральном государственном унитарном предприятии "Государственная компания "Росвооружение"// СЗ РФ. 1997. N 34.Ст. 3957; Указ Президента РФ от 20 августа 1997 г. N 910 "О федеральном государственном унитарном предприятии "Промэкспорт"// СЗ РФ. 1997. N 907. Ст. 3956.

9. См.: Постановление Правительства РФ от 31 декабря 1997 г. N 1658 "Вопросы федеральных государственных унитарных предприятий "Государственная компания "Росвооружение"" и "Промэкспорт"" // Российская газета. 1998. 31 января.

10. Положение о порядке лицензирования в РФ экспорта и импорта продукции, работ и услуг военного назначения, утвержденного постановлением РФ от 4 сентября 1995 г. N 879 // СЗ РФ. 1995. N 37. Ст 3626; Инструкция о порядке оформления заявлений и выдаче лицензий на экспорт или импорт продукции, работ и услуг. военного назначения (утверждена приказом ГКВТП России от 9 октября 1995 г. N 52, зарегистрирована Минюстом России 16 ноября 1995 г. N 978).

11. См.: Постановление Правительства РФ от 14 марта 1998 г. N 318 "Об установлении предельных цен на работы (услуги), выполняемые (оказываемые) федеральными государственными унитарными предприятиями".

12. Алексеев С.С. Общие дозволения и общие запреты в советском праве. М., 1989. С.69.