"Административное судопроизводство в России: перспективы развития" (Тихомиров Ю., "Российская юстиция", 1998, N 8)

Административное судопроизводство в России: перспективы развития

В сфере государственного управления, регулирования и контроля находятся так или иначе все граждане и юридические лица. В своей жизнедеятельности они постоянно соприкасаются с решениями и действиями служащих и должностных лиц, администрации и органов исполнительной власти. Полномочия последних весьма значительны, и необходим прочный контроль за тем, как осуществляются эти полномочия. Речь идет о контроле со стороны представительных, вышестоящих в порядке подчиненности, судебных органов.

Наибольшее значение, как показывает мировая практика, имеет здесь судебный контроль. Но в нашей стране его рамки всегда были ограниченными. Однако в последние годы ситуация меняется. В ст.118 Конституции РФ впервые установлено, что судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Эта же формула воспроизведена в п.3 ст.1 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. "О судебной системе Российской Федерации". А ст.26 названного Закона предусматривает возможность учреждения специализированных федеральных судов по рассмотрению гражданских и административных дел, статус которых устанавливается федеральным конституционным законом.

Казалось бы, модель судов в административной сфере определена. В действительности же все обстоит гораздо сложнее. Пока нет ясности в самой концепции административного правосудия, в соотношении его с конституционным понятием "административное судопроизводство" и традиционно используемым понятием "административная юстиция". К тому же и законодательное регулирование в данной сфере пока развивается в основном без строгой дифференциации. Обратимся к практике.

Судам общей юрисдикции согласно действующему Закону о судоустройстве и иным законам подсудны гражданские, уголовные и административные дела. К числу последних относятся дела о признании недействительными актов госорганов и органов местного самоуправления, об оспаривании решений избирательных комиссий, о правомерности референдумов. Таких споров много рассматривается в Мособлсуде. Есть споры в связи с регистрацией автотранспортных средств, проведением землеустроительной экспертизы и т.д. (см., например: Комментарий судебной практики. Вып.4. М., 1998).

Объем судебного контроля в сфере государственного управления был кардинальным образом расширен в связи с принятием 27 апреля 1993 г. Закона РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан". В Закон были внесены 14 декабря 1995 г. изменения и дополнения, его основные положения включены в ГПК РСФСР.

Что в нем главное? Широкий круг обжалуемых действий и решений, как коллегиальных, так и единоличных, в том числе представление официальной информации, ставшей основанием для совершения действий или принятия решений, в результате которых нарушены права и свободы гражданина, созданы препятствия для их осуществления, на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность или он привлечен незаконно к ответственности. Обжалуется и бездействие. Жалоба рассматривается по правилам гражданского судопроизводства с учетом особенностей, установленных законом. Гражданин доказывает лишь факт нарушения своих прав, а принявший оспариваемое решение орган должен доказать документально законность обжалуемых действий или решений.

В ГПК РСФСР (ст.ст.231 - 244) выделено производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений. Это, в частности, жалобы на неправильности в списках избирателей, на действия государственных органов, общественных организаций и должностных лиц, нарушающие права и свободы граждан, дела о взыскании недоимки по налогам, государственному обязательному страхованию и т.д.

Арбитражные суды заняты рассмотрением дел по экономическим спорам. В ст.22 Арбитражного процессуального кодекса РФ к их подведомственности отнесены также споры, которые возникают как из гражданских, так и из административных и иных отношений. К числу последних относятся признание недействительными ненормативных актов государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов, не соответствующих законам и иным нормативным правовым актам и нарушающих права и законные интересы организаций и лиц. Небезынтересно отметить, что в "Вестнике Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации" систематически публикуются постановления его Президиума о признании недействительными актов госорганов и иных органов, помещаются обзоры судебной практики по рассмотрению споров, возникающих из административных правонарушений. Кстати, ст.13 ГК включает в компетенцию судов общей юрисдикции признание недействительными таких актов. Нет ли здесь дублирования?

К арбитражной подсудности относится также признание не подлежащим исполнению исполнительного или иного документа, по которому взыскание производится в бесспорном порядке, а также обжалование отказа в государственной регистрации, взыскание с организаций и граждан штрафов, возврат бюджетных средств, списанных контрольными органами с нарушением закона. Таких дел становится все больше.

Примечательно, что в составе Высшего Арбитражного Суда РФ действует судебная коллегия по рассмотрению споров, возникающих из административных правонарушений. Такие же коллегии есть в федеральных арбитражных судах округов. Причем важно иметь в виду, что в ряде законов содержится правило о досудебном урегулировании споров. Акты госорганов подлежат обжалованию в вышестоящий орган в административном порядке. Таково требование ст.4 АПК. Альтернативный порядок установлен упоминавшимся Законом от 27 апреля 1993 г. (с изменениями и дополнениями), согласно которому гражданин вправе обратиться с жалобой либо непосредственно в суд, либо к вышестоящему в порядке подчиненности госоргану, органу местного самоуправления, учреждению, должностному лицу. В последнем случае он может обратиться в суд в случае отказа (ст.4).

Наиболее распространенное представление об административной юрисдикции дают составы административных правонарушений и порядок их рассмотрения согласно Кодексу РСФСР об административных правонарушениях. Его многолетнее применение с множеством поправок и добротным комментарием (см.: Комментарий к Кодексу РСФСР об административных правонарушениях. М., 1997) избавляют от необходимости подробно его характеризовать. Подчеркну лишь наличие гл.14 об административных правонарушениях, посягающих на установленный порядок управления, и глав об административных правонарушениях в других сферах. Множественность органов, уполномоченных рассматривать такие дела (административные и иные комиссии, главы администраций, специализированные органы, суды), придает этим процедурам смешанный характер. Это, скорее всего, административно-судебные процедуры.

Поучителен опыт иностранных государств, где действуют разные правовые акты о судебном контроле за административными органами. В Англии этим заняты обычные суды. В Польше действует Высший административный суд, состоящий из 192 судей, а в регионах функционируют 10 филиалов. В Австрии есть Административный суд. В Германии и Франции административные суды создаются парламентами и действуют как в масштабе страны, так и в землях и департаментах. В Республике Беларусь в штаты общих судов введены должности судей по административным делам и исполнительному производству. В Албании судебный контроль предусмотрен Кодексом гражданской процедуры (1991 г.), в Хорватии с 1991 года действует Акт об административных спорах, в Эстонии - Закон об административной процедуре, в Литве эту сферу регулируют с помощью Кодекса гражданской процедуры, в Польше есть Кодекс административной процедуры, в Румынии - Закон 1990 года об административных процедурах, в Македонии - Закон об основной административной процедуре (1987 г.) и Закон об административных спорах (1977 г.). Резюмируя, отмечу: судебный контроль осуществляется либо специальным административным судом, либо специализированными судьями (специальными секциями) в общих судах.

Обеспечение в нашей стране полноценной системы осуществления административного судопроизводства не может быть сведено к разовым мерам. Это крупная реформа, в пределах которой нужно разработать общую концепцию, определить объем административной юрисдикции, разработать и принять комплекс законов, ввести новые процедуры, сформировать систему административных судов, подготовить специальные судейские кадры.

Исходя из сказанного, попытаюсь определить возможный объем и характер административного судопроизводства. Следует прежде всего установить природу соответствующих дел. Это - административные дела, возникающие в сфере государственного управления и регулирования, споры, возникающие из административных правоотношений, дела по защите прав и свобод граждан в сфере управления.

Все эти дела можно разделить на четыре категории. Во-первых, обжалование гражданами актов и действий должностных лиц, государственных органов, органов местного самоуправления, общественных организаций, нарушающих их права преимущественно публичного характера. Речь идет об отказе предоставить публичную информацию, определенные документы, провести регистрацию юридических действий, об ограничениях и нарушениях в процессе выборов, о препятствиях к занятию должности на государственной службе, к участию в обсуждении проектов актов, о невыполнении служебных функций и т.д. Сюда же примыкают составы административных правонарушений, совершаемых должностными лицами, предусмотренные КоАП.

Правонарушения граждан по составам, содержащимся в КоАП, могут быть отнесены к этой же группе.

Во-вторых, споры между гражданами, юридическими лицами и государственными органами, должностными лицами по поводу правовых актов последних. Это могут быть как упоминавшиеся выше ненормативные акты Правительства, министерств и ведомств, а также региональных органов исполнительной власти, так и нормативные акты, нарушающие права других органов, организаций и граждан. Например, согласно ст.23 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" акты Правительства РФ могут быть обжалованы в суд. Какой? В Конституционный Суд и Высший Арбитражный Суд согласно их юрисдикции и в административные суды.

В-третьих, тематические споры. Изучение практики показывает, насколько велик объем правонарушений бюджетного, налогового, санитарно-эпидемиологического, экологического, таможенного законодательства. И здесь административное судопроизводство могло бы существенным образом помочь устойчивости императивных норм.

В-четвертых, в сфере административного судопроизводства могут быть споры о компетенции в системе органов исполнительной власти. Случаев нарушений компетенции, вмешательства, подмены, воспрепятствования и использования полномочий очень много в отношениях между Президентом РФ, Правительством РФ и министерствами, ведомствами. В субъектах Федерации много скрытых и явных конфликтов между губернатором (главой администрации) и его департаментами, управлениями. Сохраняют остроту административные споры "по вертикали" между однородными федеральными и региональными органами. Сейчас они гасятся и разрешаются либо неформальными средствами, либо с помощью согласительных комиссий. Но этого явно мало.

Формирование столь большого объема административного судопроизводства - не самоцель. Оно позволит более строго специализировать судебные и иные системы и повысить качество их деятельности. Не исключено, что потребуется изменить объем арбитражно-процессуального судопроизводства, а в будущем изменить или даже отказаться от функций общего надзора прокуратуры.

Императивные отношения и властность находятся в "судейском фокусе". И все же, какие принципы судопроизводства по административным делам можно признать важнейшими? Это - полнота оценки акта с точки зрения закона; равенство перед законом; соответствие законно установленной цели; пропорциональность, т.е. баланс в дискреционной власти между эффектом решения, свободами и интересами граждан и целью, которой оно посвящено; объективность и беспристрастность; защита легитимного доверия и облеченного правами органа, должностного лица.

Другой важный элемент административного судопроизводства заключается в формировании специализированных судебных структур. Это будет постепенный процесс, в котором можно выделить несколько этапов. Первый - закрепление в проекте Федерального закона "О судах общей юрисдикции в Российской Федерации" специальной административной юрисдикции, осуществляемой общими судами. Второй - в опытном порядке в ряде судов крупных республик, областей и городов федерального значения можно вводить должности административных судей. Третий - целесообразно создавать административные коллегии в судах общей юрисдикции. Четвертый - желательно через 5 - 7 лет сформировать самостоятельную систему административных судов, возможно, по крупным территориальным округам, во главе с Высшим административным судом (палатой).

Опыт административных коллегий общих и арбитражных судов создает для этого необходимые предпосылки, и в них отпадет надобность. Тогда станут ненужными административные и иные комиссии, а также широкие полномочия административного усмотрения контрольно-надзорного характера, имеющиеся у многих должностных лиц.

Потребуется сформировать массив материальных и процессуальных административных норм. Законодательство в данной сфере, как известно, относится к совместному ведению Федерации и ее субъектов (ст.72 Конституции РФ). С учетом этого систему административного и административно-процессуального законодательства можно представить на федеральном уровне в следующем виде:

а) Основы административно-процессуального законодательства;

б) Основы административного судопроизводства (участники, процессуальные действия и т.п.) и в качестве их составной части возможен Кодекс административного судопроизводства;

в) Закон о порядке обращений граждан, рассмотрения их заявлений и жалоб в государственных органах;

г) Закон о предоставлении гражданам информации органами исполнительной власти;

д) Закон о порядке рассмотрения споров о компетенции в системе органов исполнительной власти;

е) обновленные нормы КоАП;

ж) Закон об административных судах.

Предложенная стратегия развития административного судопроизводства рассчитана на достижение трех целей - обеспечение легальности и прочной законодательной основы всей управленческой, административной деятельности, повышение ее эффективности, укрепление системы судебной защиты в нашей стране.

Первый заместитель директора

Института законодательства

и сравнительного правоведения

при Правительстве РФ,

доктор юридических наук,

профессор

Ю.Тихомиров