Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 16 октября 2009 г. N А44-463/2009 Судебные акты отменены, а дело направлено на новое рассмотрение, поскольку экспертное заключение, выполненное с нарушением порядка проведения экспертиз, составленное без фактического проведения исследований, не может считаться надлежащим основанием для отказа в выдаче разрешения на проектирование и строительство логистического центра

Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа
от 16 октября 2009 г. N А44-463/2009

Резолютивная часть постановления объявлена 14 октября 2009 года.

Полный текст постановления изготовлен 16 октября 2009 года.

Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Грачевой И.Л., судей Кадулина А.В., Коняевой Е.В.,

при участии от общества с ограниченной ответственностью "Леорус" Зацепина В.Ю. (доверенность от 19.09.2008), от Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Новгородской области Грибанова А.И. (доверенность от 26.11.2008), от федерального государственного учреждения здравоохранения "Центр гигиены и эпидемиологии в Новгородской области" Ильиной О.И. (доверенность от 01.09.2009),

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Леорус" на решение Арбитражного суда Новгородской области от 06.05.2009 (судья Ларина И.Г.) и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 15.07.2009 (судьи Тарасова О.А., Пестерева О.Ю., Ралько О.Б.) по делу N А44-463/2009,

установил:

Общество с ограниченной ответственностью "Леорус" (далее - ООО "Леорус") обратилось в Арбитражный суд Новгородской области с заявлением о признании недействительным распоряжения администрации Великого Новгорода (далее - Администрация) от 11.11.2008 N 5189рм "Об отказе ООО "Леорус" в разрешении на проектирование и строительство логистического центра по ул. Рабочей, д. 17 в 234 квартале города" и об обязании Администрации устранить допущенные нарушения прав и интересов заявителя.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Управление Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Новгородской области (далее - Управление Роспотребнадзора) и федеральное государственное учреждение здравоохранения "Центр гигиены и эпидемиологии в Новгородской области" (далее - Учреждение).

Решением от 06.05.2009, оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции от 15.07.2009, в удовлетворении заявленных требований отказано.

В кассационной жалобе ООО "Леорус" просит отменить решение и постановление и вынести новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований, ссылаясь на нарушение судами норм материального и процессуального права, а также несоответствие их выводов фактическим обстоятельствам и имеющимся в материалах дела доказательствам. Податель жалобы указывает на следующее: экспертное заключение Учреждения от 20.10.2008 N 01-К/388-08 не соответствует требованиям статьи 8 Федерального закона от 31.05.2001 N 73-ФЗ "О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации", а также положениям Порядка организации и проведения санитарно-эпидемиологических экспертиз, обследований, исследований, испытаний и токсикологических, гигиенических и иных видов оценок, утвержденного приказом Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека от 19.07.2007 N 224 (далее - Порядок проведения экспертиз); вступившим в законную силу решением Арбитражного суда Новгородской области от 04.03.2009 по делу N А44-3978/2008 установлено, что в Управлении Роспотребнадзора отсутствуют документы, свидетельствующие об определении в установленном законодательством порядке размера санитарно-защитной зоны для предприятия, расположенного на соседнем земельном участке; акты исполнительных органов государственной власти, органов местного самоуправления или решение суда, ограничивающие, согласно статье 56 Земельного кодекса Российской Федерации, права ООО "Леорус" на спорный земельный участок, отсутствуют; довод ООО "Леорус" о возможности в силу статьи 209 Гражданского кодекса Российской Федерации по своему усмотрению распоряжаться земельным участком, принадлежащим ему на праве собственности, совершать в отношении данного имущества любые действия, подтверждается выводами Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа, изложенными в постановлении от 15.07.2008 по делу N А44-3069/2007; в заключении специалиста общества с ограниченной ответственностью "Новгородская лаборатория судебной экспертизы" от 31.08.2009 N 181/16 установлено, что размещение логистического центра на земельном участке заявителя не противоречит действующим нормам и правилам, наличие индивидуальных жилых домов на расстоянии 50 метров от предприятия, принадлежащего открытому акционерному обществу "Амкор Ренч Новгород" (далее - ОАО "Амкор Ренч Новгород"), свидетельствует об отсутствии по периметру земельного участка данного предприятия санитарно-защитной зоны шириной 100 метров.

В отзывах на кассационную жалобу Учреждение и Управление Роспотребнадзора просят оставить принятые по делу решение и постановление без изменения, считая их законными и обоснованными.

В судебном заседании представитель ООО "Леорус" поддержал доводы жалобы, а представители Учреждения и Управления Роспотребнадзора - доводы, приведенные в отзывах на нее.

Администрация извещена надлежащим образом о времени и месте судебного заседания, однако своего представителя в суд не направила, что в соответствии со статьей 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не может служить препятствием для рассмотрения жалобы в его отсутствие.

Законность обжалуемого судебного акта проверена в кассационном порядке.

Как следует из материалов дела, ООО "Леорус" является собственником земельного участка площадью 20 876 кв.м с кадастровым номером 53:23:8523402:0014, расположенного по адресу: Великий Новгород, ул. Рабочая, д. 17, производственная зона П.-П.1, квартал 234, и объектов недвижимости (фруктохранилище, автовесовая, проходная, аккумуляторно-зарядная станция), расположенных на этом участке. Данные объекты, ранее находившиеся в государственной собственности, ООО "Леорус" приобрело по договору купли-продажи от 15.12.2000 N 1605 как победитель торгов по продаже высвобождаемого военного имущества.

С целью проектирования и строительства на данном земельном участке логистического центра со сносом существующих на нем зданий (фруктохранилище, автовесовая, проходная, аккумуляторно-зарядная станция) ООО "Леорус" 21.07.2008 обратилось в муниципальное учреждение "Муниципальная служба по работе с недвижимостью по Великому Новгороду" с заявлением N 1075, в котором просило направить в адрес Администрации его заявление о подготовке и выдаче технических условий на подключение к инженерным сетям и разрешительных документов на проектирование и строительство указанного объекта.

По запросу Комитета архитектуры и градостроительства Великого Новгорода от 15.10.2008 N 654 Учреждение выдало экспертное заключение от 20.10.2008 N 01-К/388-08, в котором указало на невозможность согласовать строительство логистического центра ввиду следующего: земельный участок ООО "Леорус" находится в санитарно-защитной зоне промышленного предприятия, принадлежащего ОАО "Амкор Ренч Новгород"; поскольку в комплекс сооружений предполагаемого логистического центра входят склады для пищевых продуктов и сырья, их размещение на таком земельном участке противоречит пункту 5.2 санитарно-эпидемиологических правил и нормативов 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов", утвержденных постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 25.09.2007 N 74 (далее - СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03).

Распоряжением от 11.11.2008 N 5189рм Администрация отказала ООО "Леорус" в выдаче разрешения на проектирование и строительство логистического центра по причинам, указанным в экспертном заключении Учреждения от 20.10.2008 N 01-К/388-08.

ООО "Леорус", считая, что распоряжение Администрации принято с нарушением статей 40, 56 Земельного кодекса Российской Федерации, а также его прав и законных интересов в сфере предпринимательской деятельности как собственника земельного участка, обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Суды первой и апелляционной инстанций отказали в удовлетворении заявленных требований, посчитав, что Администрация правомерно не выдала ООО "Леорус" разрешение на проектирование и строительство логистического центра. Суды согласились с доводами Администрации и Учреждения о том, что земельный участок, принадлежащий ООО "Леорус", находится в санитарно-защитной зоне предприятия ОАО "Амкор Ренч Новгород" IV класса опасности, в которой строительство таких объектов, как склад для пищевых продуктов и сырья не допускается. Суды посчитали несостоятельной ссылку ООО "Леорус" на отсутствие обременения в отношении принадлежащего ему участка, поскольку порядок установления ограничений прав на землю в виде санитарно-защитных зон и их государственной регистрации, предусмотренный статьей 56 Земельного кодекса Российской Федерации, до настоящего времени не разработан.

Кассационная инстанция считает, что обжалуемые судебные акты подлежат отмене как принятые с неправильным применением норм материального права и по неполно исследованным обстоятельствам, имеющим существенное значение для правильного рассмотрения спора.

Согласно части 1 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации разрешение на строительство - это документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт.

В статье 40 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что собственник земельного участка вправе возводить жилые, производственные, культурно-бытовые и иные здания, строения, сооружения в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешенным использованием с соблюдением требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов. Статьей 42 того же Кодекса установлена обязанность собственников земельных участков соблюдать при использовании земельных участков требования градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов.

По смыслу статьи 56 Земельного кодекса Российской Федерации ограничения прав на землю, в том числе особые условия использования земельных участков и режим хозяйственной деятельности в охранных, санитарно-защитных зонах, устанавливаются актами исполнительных органов государственной власти, актами органов местного самоуправления или решением суда.

Требование о соблюдении санитарных правил при проектировании, строительстве, реконструкции, техническом перевооружении, расширении, консервации и ликвидации промышленных, транспортных объектов, зданий и сооружений культурно-бытового назначения, жилых домов, объектов инженерной инфраструктуры и благоустройства и иных объектов установлено пунктом 2 статьи 12 Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (далее - Закон N 52-ФЗ).

Пунктом 2.1 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 предусмотрено, что в целях обеспечения безопасности населения вокруг объектов и производств, являющихся источниками воздействия на среду обитания и здоровье человека, устанавливается специальная территория с особым режимом использования - санитарно-защитная зона. Для таких объектов разрабатывается проект обоснования размера санитарно-защитной зоны по правилам раздела III СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03.

В соответствии с пунктом 5.2 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 в санитарно-защитной зоне и на территории объектов других отраслей промышленности не допускается размещение объектов по производству лекарственных веществ, лекарственных средств и (или) лекарственных форм, складов сырья и продуктов для фармацевтических предприятий, объектов пищевых отраслей промышленности, оптовых складов продовольственного сырья и пищевых продуктов, комплексов водопроводных сооружений для подготовки и хранения питьевой воды, которые могут повлиять на качество продукции.

Кассационная инстанция считает, что Администрация в нарушение требований статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не представила надлежащих доказательств того, что в отношении предприятия ОАО "Амкор Ренч Новгород", расположенного на соседнем с ООО "Леорус" земельном участке, установлена 100-метровая санитарно-защитная зона и что объекты, которые намерен построить заявитель на своем земельном участке, попадают в эту зону.

Экспертное заключение Учреждения от 20.10.2008 N 01-К/388-08 не может считаться достоверным доказательством установления санитарно-защитной зоны в отношении названного предприятия и наличия в связи с этим ограничений прав ООО "Леорус" на использование его земельного участка.

Как видно из указанного заключения (л.д. 12-13) и подтверждено представителем Учреждения в судебном заседании кассационной инстанции, вывод о наличии названной санитарно-защитной зоны сделан Учреждением на основании справки Управления Роспотребнадзора от 06.04.2009 N 1283 о том, что предприятие ОАО "Амкор Ренч Новгород" с 2005 года состоит на учете поднадзорных объектов как предприятие, отнесённое к предприятиям IV класса опасности, для которых в силу пункта 3.7 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 в зависимости от ряда перечисленных в данном пункте факторов размер санитарно-защитной зоны устанавливается ориентировочно 100 метров.

Согласно имеющемуся в деле отзыву Управления Роспотребнадзора (л.д. 21) и пояснениям его представителя в суде кассационной инстанции учет указанного предприятия ОАО "Амкор Ренч Новгород" в качестве объекта IV класса опасности произведен на основании представленного этим обществом в 1999 году проекта рабочей документации и архитектурно-планировочного задания, которым была предусмотрена санитарно-защитная зона 100 м.

Между тем пунктом 4.1 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 предусмотрено, что установление санитарно-защитных зон для промышленных объектов и производств производится при наличии проектов обоснования санитарно-защитных зон с расчетами загрязнения атмосферного воздуха, физического воздействия на атмосферный воздух, с учетом натурных исследований и измерений атмосферного воздуха, уровней физического воздействия на атмосферный воздух, выполненных в соответствии с программой наблюдений, представляемой в состав проекта.

Согласно пункту 4.3 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 для промышленных объектов и производств IV класса опасности размеры санитарно-защитных зон могут быть установлены на основании решения и санитарно-эпидемиологического заключения Главного государственного санитарного врача субъекта Российской Федерации и его заместителя на основании действующих санитарно-эпидемиологических нормативов; результатов экспертиз проекта санитарно-защитной зоны с расчетами рассеивания загрязнения атмосферного воздуха и физических воздействий на атмосферный воздух; систематических натурных исследований и измерений загрязнения атмосферного воздуха, уровней физического воздействия на атмосферный воздух.

Однако в материалы дела не представлены ни результаты экспертизы проекта санитарно-защитной зоны предприятия ОАО "Амкор Ренч Новгород", основанного на натурных исследованиях и измерениях загрязнения атмосферного воздуха, ни соответствующего решения и санитарно-эпидемиологического заключения Главного государственного санитарного врача Новгородской области об установлении санитарно-защитной зоны указанного предприятия.

Более того, вступившим в законную силу решением Арбитражного суда Новгородской области от 04.03.2009 по делу N А44-3978/2008 с участием ООО "Леорус", Управления Роспотребнадзора и Учреждения установлено, что решения об определении санитарно-защитной зоны ОАО "Амкор Ренч Новгород" не принималось, санитарно-эпидемиологическое заключение и иные документы, устанавливающие размер санитарно-защитной зоны, в Управлении Роспотребнадзора отсутствуют.

В соответствии со статьей 42 Закона N 52-ФЗ санитарно-эпидемиологические экспертизы, расследования, обследования, исследования, испытания, а также иные виды оценок проводятся экспертами с использованием утвержденных методов, методик выполнения измерений и типов средств измерений.

Согласно Порядку проведения экспертиз экспертное заключение - это документ, выдаваемый федеральными государственными учреждениями здравоохранения - центрами гигиены и эпидемиологии, подтверждающий проведение санитарно-эпидемиологической экспертизы, обследования, исследования, испытания и токсикологических, гигиенических и иных видов оценок в соответствии с техническими регламентами, государственными санитарно-эпидемиологическими правилами и нормативами, с использованием методов и методик, утвержденных в установленном порядке, и содержащий обоснованные заключения о соответствии (несоответствии) предмета санитарно-эпидемиологической экспертизы государственным санитарно-эпидемиологическим правилам и нормативам, техническим регламентам.

Пунктом 9 названного Порядка предусмотрено, что санитарно-эпидемиологическая экспертиза включает проведение экспертизы представленных документов; проведение лабораторных и инструментальных исследований и испытаний; обследование объекта (при санитарно-эпидемиологической экспертизе объектов).

При таком положении экспертное заключение Учреждения от 20.10.2008 N 01-К/388-08, выполненное с нарушением Порядка проведения экспертиз, составленное без фактического проведения исследований, не может считаться надлежащим основанием для отказа в выдаче ООО "Леорус" разрешения на проектирование и строительство логистического центра.

Обстоятельства, связанные с установлением санитарно-защитной зоны предприятия ОАО "Амкор Ренч Новгород" в порядке, предусмотренном СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03, и с установлением в связи с этим ограничения прав ООО "Леорус" на принадлежащий ему земельный участок, судами не исследовались.

В связи с изложенным решение от 06.05.2009 и постановление от 15.07.2009 подлежат отмене, а дело - передаче на новое рассмотрение в арбитражный суд первой инстанции.

При новом рассмотрении суду надлежит учесть изложенное, установить, определена ли в отношении предприятия ОАО "Амкор Ренч Новгород" стометровая санитарно-защитная зона по правилам, предусмотренным СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03, имеются ли ограничения в использовании земельного участка ООО "Леорус", препятствующие выдаче ему разрешения на строительство логистического центра со складами для пищевых продуктов и сырья; на основании установленных обстоятельств разрешить спор и распределить судебные расходы по кассационной жалобе.

Руководствуясь статьями 286, 287, 288, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

решение Арбитражного суда Новгородской области от 06.05.2009 и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 15.07.2009 по делу N А44-463/2009 отменить.

Дело передать на новое рассмотрение в Арбитражный суд Новгородской области.

Председательствующий

И.Л. Грачева

Судьи

А.В. Кадулин

Е.В. Коняева