Обзор судебной практики Нижегородского областного суда "Особенности применения законодательства, связанного с выселением граждан из жилых помещений, занимаемых по договорам социального найма, в связи со сносом ветхого фонда"

Согласно ст. ст. 85, 86, 87 ЖК РФ граждане могут быть выселены из жилых помещений с предоставлением других благоустроенных жилых помещений по договорам социального найма, в частности, если жилое помещение признано непригодным для проживания или в связи со сносом дома. Требования, которым должно соответствовать предоставляемое жилое помещение, закреплены в ст. 89 ЖК РФ: предоставляемое по таким основаниям другое жилое помещение по договору социального найма должно быть равнозначным ранее занимаемому по общей площади и по количеству комнат.

С вступлением в силу с 1 марта 2005 года Жилищного Кодекса РФ положения части 1 статьи 89 с завидным постоянством подвергаются критике на всех уровнях.

Сегодня нам известна цель законодателя в изложении данной нормы, ставшей для многих семей причиной неприятных переживаний в вопросе, на первый взгляд, радостном - переселении из ветхого жилья в благоустроенное жилое помещение.

В постатейном комментарии к Жилищному кодексу Российской Федерации, подготовленному с использованием правовых актов по состоянию на 15 апреля 2010 года под редакцией П.В. Крашенинникова в комментариях к ст. 89 ЖК РФ авторы указали: "При определении размера конкретного жилого помещения, предоставляемого выселяемым гражданам в качестве благоустроенного, следует исходить из следующего. Жилищный кодекс РФ ориентирует правоприменителя на то, что размер предоставляемого жилья должен быть равным по размеру жилому помещению, из которого граждане выселяются. Это обусловлено тем, что в данном случае имеет место не предоставление жилого помещения в порядке очередности исходя из времени постановки на учет, а замена жилого помещения.

В случае сноса дома или проведения капитального ремонта, в результате которого жилое помещение не сохранится в первоначальном виде, орган государственной власти, орган местного самоуправления или наймодатель предоставляют взамен занимаемого жилого помещения другое, равное по площади. Граждане, которым предоставлено другое жилое помещение, сохраняют право состоять на учете в качестве нуждающихся в предоставлении жилого помещения, если не отпали основания для их состояния на учете".

В соответствии с Федеральным законом от 17 декабря 2009 г. N 316-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" часть 1 ст. 89 ЖК РФ стала предусматривать, что при переселении граждан из аварийного жилищного фонда предоставляемое жилое помещение должно находиться не в черте населенного пункта, а в границах населенного пункта. В случаях, предусмотренных федеральным законом, такое предоставляемое жилое помещение с согласия в письменной форме граждан может находиться в границах другого населенного пункта субъекта Российской Федерации, на территории которого расположено ранее занимаемое жилое помещение. Данные изменения распространены на правоотношения, возникшие с 1 января 2009 года.

Федеральным Законом от 30 ноября 2010 года N 328-ФЗ Жилищный кодекс РФ дополнен статьей 87.1, регулирующей порядок предоставления жилого помещения по договору социального найма в связи с передачей жилого помещения религиозной организации.

Одновременно в часть 1 статьи 89 внесены дополнения, согласно которым в случаях, предусмотренных федеральным законом, гражданам, которые состоят на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях или имеют право состоять на данном учете, жилые помещении предоставляются по нормам предоставления.

Уместно напомнить, что в соответствии с ч. 2 ст. 49 ЖК РФ жилые помещения муниципального жилищного фонда по договорам социального найма предоставляются малоимущим гражданам, признанным по установленным Кодексом основаниям нуждающимися в жилых помещениях. Таким образом, для тех граждан, которые встали либо встают на учет после 1 марта 2005 года одним из оснований постановки является имущественное положение.

Основания признания граждан нуждающимися в жилых помещениях содержатся в ст. 51 ЖК РФ.

Законом, предусматривающим такие случаи, является Федеральный Закон от 21 июля 2007 года N 185-ФЗ "О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства". Сам этот закон также дополнен положением о том, что жилое помещение, предоставляемое гражданам при переселении их в соответствии с указанным Федеральным законом из аварийного жилищного фонда, может находиться по месту их жительства в границах соответствующего населенного пункта или с согласия в письменной форме этих граждан в границах другого населенного пункта субъекта Российской Федерации, на территории которого расположено ранее занимаемое жилое помещение. При этом отказы, в том числе неоднократные отказы, граждан от предоставляемого им жилого помещения в границах другого населенного пункта не могут являться основанием для отказа в предоставлении им других жилых помещений в целях переселения из аварийного жилищного фонда в границах населенного пункта по месту их жительства или в границах другого населенного пункта субъекта Российской Федерации, на территории которого расположено ранее занимаемое жилое помещение. (ч. 3 ст. 16).

Часть четвертая ст. 16 данного Закона (введена Федеральным законом от 17.12.2009 N 316-ФЗ) предусматривает порядок финансирования расходов на оплату стоимости превышения общей площади ранее занимаемого гражданином жилого помещения, но не больше определяемой в соответствии с жилищным законодательством нормы предоставления площади жилого помещения на одного человека, за счет средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации и (или) местного бюджета.

Явились ли новыми для города Нижнего Новгорода и Нижегородской области изменения Российского законодательства в части возможности обеспечения выселяемых из ветхого фонда граждан жилыми помещениями исходя из нормы предоставления? Нет. Для нашего региона изменения, коснувшиеся содержания части 1 ст. 89 ЖК РФ дополнением о предоставлении жилья по норме предоставления, не стали новым правилом, и уже имели бы под собой экономическое обоснование.

Закон Нижегородской области от 7 сентября 2007 г. N 123-З "О жилищной политике в Нижегородской области" предусматривает в качестве одной из целей жилищной политики Нижегородской области улучшение жилищных условий жителей Нижегородской области, проживающих в жилых помещениях, не соответствующих требованиям, которым должно отвечать жилое помещение.

Расселение многоквартирных домов и жилых помещений, признанных в установленном действующим законодательством порядке непригодными для проживания, относится к приоритетным направлениям участия Нижегородской области в обеспечении граждан жильем.

При расселении непригодных для проживания помещений в коммунальных квартирах и общежитиях применяются во внеочередном порядке все формы содействия в улучшении жилищных условий, предусмотренные данным Законом.

В силу ст. 3 Закона, органы исполнительной власти Нижегородской области в соответствии со своими полномочиями обеспечивают выселение граждан из признанных в установленном порядке непригодными для проживания жилых помещений и аварийными и подлежащими сносу или реконструкции многоквартирных домов жилищного фонда Нижегородской области, с учетом предоставления им жилья в соответствии с нормой предоставления площади жилого помещения. Параметры нормы предоставления содержатся в ст. 12 Закона и составляют:

1) не менее 33 кв. метров - для одиноко проживающих граждан;

2) не менее 42 кв. метров - на семью из 2 человек;

3) не менее 18 кв. метров - на каждого члена семьи при численности семьи 3 и более человек.

В такой редакции часть 2 ст. 12 Закона действует с момента его принятия.

Постановлением Городской Думы города Нижнего Новгорода от 31 января 2007 г. N 4 утверждена муниципальная адресная программа сноса и реконструкции ветхого и сноса аварийного жилищного фонда в городе Нижнем Новгороде, разработанная, в том числе, в соответствии и в развитие постановления Правительства Нижегородской области от 25.04.2006 г. N 144 "Об утверждении Областной целевой программы реализации приоритетного национального проекта "Доступное и комфортное жилье - гражданам России" в Нижегородской области на 2006 - 2010 годы", Федерального закона от 21.07.2007 г. N 185-ФЗ "О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства". Муниципальной программой в ее редакции на сегодняшний день предусмотрено предоставление гражданам других благоустроенных жилых помещений по договорам социального найма в связи с выселением в порядке, установленном статьями 86 и 89 Жилищного кодекса Российской Федерации.

Но при этом следует учитывать положения раздела 6 муниципальной Программы, редакции которого действовали в период признания дома аварийным, и предусматривали иные способы переселения граждан в благоустроенные жилые помещения.

Постановлением Правительства Нижегородской области от 06.10.2008 г. N 439 "Об утверждении областной целевой программы "Об оказании финансовой поддержки на улучшение жилищных условий муниципальным образованиям Нижегородской области, участвующим в региональных адресных программах по переселению граждан из аварийного жилищного фонда в Нижегородской области" на 2009 - 2010 годы", принятым в рамках реализации Программы, предусмотрено, что размер дополнительной площади жилого помещения рассчитывается для граждан, проживающих в многоквартирных домах по договорам социального найма и занимающих жилые помещения ниже социальной нормы предоставления жилого помещения в рамках Программы, и составляет разницу между площадью жилого помещения по социальной норме предоставления и занимаемой площадью жилого помещения в аварийных многоквартирных домах.

Данным постановлением социальная норма предоставления жилого помещения в рамках Программы установлена в размере:

на одного человека - 33 кв. метра;

на двоих человек - 42 кв. метра;

на трех и более человек - по 18 кв. метров на 1 человека.

Предоставление жилых помещений гражданам, проживающим в многоквартирных домах по договорам социального найма, может осуществляться по норме ниже социальной нормы предоставления жилого помещения в рамках Программы, но не менее нормы предоставления общей площади жилого помещения, установленной на территории муниципальных образований, участвующих в реализации Программы.

Город Нижний Новгород как муниципальное образование участвует в реализации данной Программы.

Таким образом, еще до внесения на Федеральном уровне дополнений в Жилищный кодекс об обеспечении выселяемых в связи со сносом ветхого фонда граждан жилыми помещениями по норме предоставления субъект Российской Федерации - Нижегородская область и муниципальное образование город Нижний Новгород приняли для себя обязательство обеспечивать граждан, чьи дома включены в соответствующие региональные и муниципальные адресные программы, благоустроенными жилыми помещениями не ниже нормы предоставления, установленной каждым муниципальным образованием.

Статьей 72 Конституции РФ жилищное законодательство отнесено к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ, что позволяет судам при рассмотрении конкретных дел применять как нормы Жилищного кодекса РФ, так и нормы законодательства, принимаемого в Нижегородской области.

При этом в силу ст. 196 ГПК РФ суд ограничен в праве самостоятельно избирать способ защиты нарушенных интересов гражданина, поэтому размер площади жилого помещения, который должен быть указан в решении, исчисляется исходя из тех требований, которые заявлены истцом по делу: либо согласно установленной в городе Нижнем Новгороде нормы предоставления - 13 кв. м общей площади жилого помещения либо в зависимости от количественного состава семьи согласно норме, установленной Законом Нижегородской области N 123-З "О жилищной политике в Нижегородской области" и приведенными выше постановлениями Правительства области. На выводы суда по данному вопросу влияет также то, в какую из программ включен сносимый дом.

На рассмотрении судов Нижегородской области находились те спорные ситуации, которые не были добровольно разрешены между органом местного самоуправления и гражданами. Происходило это в связи с тем, что граждане были не согласны с предложенными им вариантами переселения либо спорный вопрос напрямую не урегулирован законом.

Довольно часто споры возникали по поводу состава семьи, проживающей по договору социального найма в освобождаемом ввиду ветхости жилом помещении. Если граждане перестали быть членами одной семьи (расторгли брак, не ведут общего бюджета), то в силу ч. 4 ст. 69 ЖК РФ они самостоятельно отвечают по обязательствам, вытекающим из договора соцнайма. Обстоятельства прекращения семейных отношений должны устанавливаться в суде, и они могут быть подтверждены, например, свидетельством о расторжении брака, отдельным финансовым лицевым счетом на оплату за жилье и коммунальные услуги, другими доказательствами. В соответствии со сложившейся судебной практикой, при прекращении семейных отношений граждане считаются проживающими в коммунальной квартире, поэтому при выселении им не может быть предоставлено одно жилое помещение.

Судебная практика формируется в том числе с учетом позиций Конституционного Суда РФ и Верховного Суда РФ, сформулированных в судебных актах.

Так, в Определении от 16 ноября 2006 г. N 503-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Хухаревой Ольги Николаевны на нарушение ее конституционных прав частью 1 статьи 89 Жилищного кодекса Российской Федерации" Конституционный Суд РФ указывал, что согласно части 1 статьи 89 ЖК Российской Федерации предоставляемое гражданам в связи с выселением по основаниям, которые предусмотрены статьями 86 - 88 данного Кодекса, другое жилое помещение по договору социального найма должно быть благоустроенным применительно к условиям соответствующего населенного пункта, равнозначным по общей площади ранее занимаемому жилому помещению, отвечать установленным требованиям и находиться в черте данного населенного пункта. Кроме того, следует учитывать, что статья 89 ЖК Российской Федерации не исключает возможность ее применения во взаимосвязи со статьей 57 того же Кодекса при наличии к тому оснований.

Более развернутые разъяснения Конституционного Суда РФ изложены в Определении от 1 декабря 2009 года N 1548-О-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Дерягиной Аллы Викторовны на нарушение ее конституционных прав частью 1 статьи 89 Жилищного кодекса Российской Федерации". Конституционный Суд РФ подчеркнул, что малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами (статья 40).

Реализуя эту конституционную обязанность, федеральный законодатель в Жилищном кодексе Российской Федерации, вступившем в силу 1 марта 2005 года, предусмотрел, как это было предусмотрено и в Жилищном кодексе РСФСР, институт социального найма жилых помещений, суть которого состоит в предоставлении во владение и пользование для проживания жилых помещений из государственных и муниципальных фондов малоимущим гражданам, нуждающимся в жилье.

Для предоставления жилого помещения по договору социального найма, в частности, из муниципального жилищного фонда, по смыслу части 1 статьи 49 Жилищного кодекса Российской Федерации, необходимо наличие таких юридических фактов, как признание гражданина малоимущим и нуждающимся в жилом помещении. Принятие граждан на учет нуждающихся в жилых помещениях является обязательным условием для предоставления жилого помещения по договору социального найма с учетом установленной органом местного самоуправления нормы предоставления (часть 5 статьи 57 Жилищного кодекса Российской Федерации).

Для случаев признания жилого помещения в установленном порядке непригодным для проживания и не подлежащим ремонту и реконструкции законодатель предусмотрел возможность предоставления гражданам жилых помещений по договорам социального найма во внеочередном порядке (пункт 1 части 2 статьи 57 Жилищного кодекса Российской Федерации) - при условии соблюдения общих требований жилищного законодательства применительно к предоставлению жилых помещений по договорам социального найма и подтверждения объективной нуждаемости в жилом помещении (часть 2 статьи 49, часть 1 статьи 52 Жилищного кодекса Российской Федерации).

Такое законодательное регулирование, как отметил Конституционный Суд Российской Федерации в Определении от 5 марта 2009 года N 376-О-П, согласуется со статьей 40 (часть 3) Конституции Российской Федерации, которая обязывает государство обеспечить дополнительные гарантии жилищных прав путем предоставления жилища бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами не любым, а только малоимущим и иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище. Решение вопроса о выборе нормы, подлежащей применению судом, рассматривающим дело, и тем самым - о законности и обоснованности вынесенного судебного решения, как требующее установления и исследования фактических обстоятельств, в том числе того, были ли данные лица ранее признаны нуждающимися в жилых помещениях на общих основаниях, предусмотренных Жилищным кодексом Российской Федерации, а также надлежащей квалификации возникших отношений, не входит в полномочия Конституционного Суда Российской Федерации, равно как и выяснение того, была ли сохранена имеющаяся обеспеченность конкретных лиц жильем при их выселении по основаниям, перечисленным в статьях 86 - 88 Жилищного кодекса Российской Федерации, с точки зрения соответствия предлагаемых жилищных условий установленным требованиям.

В отличие от других случаев выселения граждан из ранее занимаемых жилых помещений, перечисленных в ст. ст. 85, 86, 87 ЖК РФ, новая редакция части 1 ст. 89 ЖК РФ предусматривает возможность обеспечения граждан при сносе ветхого фонда жилыми помещениями по норме предоставления.

Однако, как сказано в законе, они должны состоять на учете или иметь право быть поставленными на учет в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий.

Это во всех случаях, когда указанные граждане были поставлены на учет органами местного самоуправления в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий по правилам старого Жилищного кодекса РСФСР до 1 марта 2005 года и в соответствии со ст. 6 Закона "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" в целях последующего предоставления им жилых помещений по договорам социального найма, сохраняют право состоять на данном учете до получения ими жилых помещений по договорам социального найма.

Что касается граждан, которые не состояли на таком учете до указанной даты, то для их постановки Жилищный кодекс РФ (ст.ст. 49, 51) установил не только условие о нуждаемости в улучшении жилищных условий, в том числе в связи с проживанием в жилом помещении, не пригодном для проживания, но и условие отнесения их к малоимущим. Малоимущими гражданами являются граждане, если они признаны таковыми органом местного самоуправления в порядке, установленном законом соответствующего субъекта Российской Федерации, с учетом дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению.

Анализ положений Жилищного кодекса РФ, устанавливающих порядок предоставления жилых помещений по договорам социального найма при выселении в связи со сносом ветхого фонда, позволяет сделать вывод, что не все граждане, выселяемые по указанному основанию, вправе рассчитывать на обеспечение их благоустроенным жилым помещением не ниже нормы предоставления, а только те из них, кто подпадает под установленные ст. 49 и ч. 1 ст. 89 ЖК РФ требования. Следовательно, не состоящие на учете граждане, хотя и нуждающиеся в улучшении жилищных условий, но не признанные после 01 марта 2005 года малоимущими для целей предоставления жилья по договору социального найма, не могут рассчитывать на внеочередное улучшение жилищных условий исходя из нормы предоставления.

Однако, с учетом действующих в Нижегородской области норм жилищного законодательства, приведенного выше, а также ст. 40 Конституции РФ, суд вправе применить к спорным правоотношениям законодательство субъекта, которое при переселении граждан из ветхого фонда в благоустроенные жилые помещения в рамках региональных и муниципальных программ не установило ограничений в применении нормы предоставления в зависимости от имущественного положения граждан.

Следует остановиться подробно и на других аспектах проблемы.

Предоставляемое по указанному выше основанию другое жилое помещение по договору социального найма должно отвечать требованиям п. 2 ст. 89 ЖК РФ по количеству комнат.

Пунктом 2 ст. 89 ЖК РФ установлено, что, если гражданин занимал по договору социального найма квартиру или не менее чем две комнаты, он соответственно имеет право на получение квартиры или на получение жилого помещения, состоящего из того же числа комнат, в коммунальной квартире.

Даже если при выселении подлежит предоставлению равнозначное по площади жилое помещение, оно в любом случае будет благоустроенным в противовес сносимому аварийному жилью, иметь большую общую площадь, и располагаться во вновь построенном жилом доме. Это обусловлено нормами и нормативами, действующими в настоящее время в отношении жилой недвижимости и ее потребительских свойств и характеристик.

Как уже отмечалось, целью законодателя является равноценная компенсация и не ущемление жилищных прав граждан при выселении.

Однако, на наш взгляд, позиция судов общей юрисдикции, которую можно проиллюстрировать определениями Верховного Суда РФ по конкретным делам, более демократична и учитывает не только одну норму Жилищного кодекса, но и другие нормы, регулирующие данный вид правоотношений.

Определением Судебной Коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 19 апреля 2011 г. (N 8-ВПР11-4) отменены судебные акты судов первой и кассационной инстанции субъекта, и указано, что если родители и дети разного пола до выселения проживали в разных комнатах, то хотя вновь предоставляемой жилое помещение по общей площади и равно ранее занимаемому, но количество комнат стало меньше, это является нарушением жилищных прав граждан. При этом суд указал, что предоставление гражданам в связи с признанием занимаемого ими жилого помещения непригодным для проживания другого жилого помещения носит компенсационный характер, гарантирует им условия проживания, которые не должны быть ухудшены по сравнению с прежними.

В Определении Судебной Коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 21 июня 2011 г. N 67-В11-3 суд указал, что согласно разъяснениям, данным в пункте 37 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 2 июля 2009 г. N 14 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике применения Жилищного кодекса Российской Федерации", по делам о выселении граждан в другое благоустроенное жилое помещение по основаниям, предусмотренным статьями 86 - 88 Жилищного кодекса Российской Федерации, то есть в связи с невозможностью использования жилого помещения по назначению, суду следует проверить, в частности, не будут ли ухудшены жилищные условия граждан, выселяемых в предоставляемое жилое помещение. В частности, предоставление гражданам квартиры, в которой площадь кухни включена в жилую площадь, ухудшает их жилищные условия, и это противоречит требованиям ЖК РФ.

В развитие данного толкования норм жилищного права Верховный суд также мотивировал свою позицию ссылкой на Конституцию Российской Федерации, в силу статьи 18 которой реальное обеспечение прав и свобод граждан правосудием предполагает обязанность судов при применении положений статьи 89 Жилищного кодекса Российской Федерации, которая лишь в самом общем виде определяет критерии, которым должны отвечать вновь предоставляемые жилые помещения, исследовать и оценивать все потребительские свойства жилых помещений, предлагаемых для переселения граждан, и учитывать все обстоятельства, свидетельствующие о равнозначности или неравнозначности предоставляемого конкретным лицам определенного жилого помещения.

Согласно ч. 5 ст. 15 Жилищного кодекса Российской Федерации (часть 5) общая площадь жилого помещения состоит из суммы площадей всех частей такого помещения, включая площадь помещений вспомогательного использования, предназначенных для удовлетворения гражданами бытовых и иных нужд, связанных с их проживанием в жилом помещении, за исключением балконов, лоджий, веранд и террас.

Давая судебное толкование данной статье, Верховный Суд в Определении от 5 октября 2010 г. N 8-В10-11 указал, что именно размером жилой площади помещения определяются, в первую очередь, его потребительские свойства, поэтому предоставление гражданам в порядке статьи 89 ЖК Российской Федерации равнозначных по общей площади жилых помещений не предполагает предоставление квартиры, размер жилой площади которой менее ранее занимаемого.

Аналогичное мотивированное обоснование дано Верховным Судом РФ и в отношении соблюдения требований обособленности жилых помещений от вспомогательных помещений, чем определяются потребительские свойства жилья, в силу чего предоставление гражданам в порядке статьи 89 Жилищного кодекса Российской Федерации равнозначных по размеру общей площади жилых помещений не исключает обязанности органов местного самоуправления по предоставлению жилых помещений не только равнозначных по размеру жилой площади, но и не совмещенных со вспомогательными помещениями.

Иное означало бы нарушение права каждого на достаточный жизненный уровень, включающий достаточное жилище, признаваемое Международным пактом об экономических, социальных и культурных правах от 1966 г.

Таким образом, даже если семья не может быть обеспечена новым жильем по норме предоставления, судебная практика учитывает требования законодательства, что вновь предоставляемое жилое помещение по своим потребительским свойствам не может быть хуже ранее занимаемого, оно должно соответствовать ранее занимаемому, в том числе, по размеру как общей, так и жилой площади и количеству комнат.

Судья Нижегородского областного суда

М.Н. Кавелькина