Постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 15 декабря 2016 г. N Ф03-5840/16 по делу N А04-3105/2016

Требование: о признании должника банкротом, о признании недействительным акта органа власти, о признании недействительным государственного контракта

Вывод суда: решение суда апелляционной истанции отменено, решение суда первой инстанции отменено

г. Хабаровск

15 декабря 2016 г.

А04-3105/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 14 декабря 2016 года.

Полный текст постановления изготовлен 15 декабря 2016 года.

Арбитражный суд Дальневосточного округа в составе:

Председательствующего судьи: И.М. Луговой

Судей: Т.Г. Брагиной, И.В. Ширяева

при участии:

от заявителя: ООО "Гидростройпроект" - представитель не явился;

от УФАС России по Амурской области - Осинцев К.И., представитель по доверенности от 13.01.2016 N 06-57;

от ГКУ "Управление автомобильных дорог Амурской области "Амурупрадор" - представитель не явился;

от Войцеховской Елены Викторовны - представитель не явился;

рассмотрев в судебном заседании кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Гидростройпроект"

на решение от 04.07.2016, постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 15.09.2016

по делу N А04-3105/2016 Арбитражного суда Амурской области

дело рассматривали: в суде первой инстанции судья Белоусова Ю.К., в апелляционном суде судьи: Швец Е.А., Вертопрахова Е.В., Пескова Т.Д.

по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Гидростройпроект" (ОГРН 1122724008714, ИНН 2724167819, место нахождения: 680014, г. Хабаровск, ул. Костромская, 27)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Амурской области (ОГРН 1022800528233, ИНН 2801031325, место нахождения: 675000, Амурская область, г. Благовещенск, ул. Амурская, 150)

третьи лица: Государственное казённое учреждение "Управление автомобильных дорог Амурской области "Амурупрадор", Войцеховская Елена Викторовна

о признании недействительными решений

общество с ограниченной ответственностью "Гидростройпроект" (далее - заявитель, ООО "Гидростройпроект", общество) обратилось в Арбитражный суд Амурской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Амурской области (далее - УФАС по Амурской области, антимонопольный орган, управление) о признании недействительными: решения от 16.02.2016 (в полном объеме изготовлено 17.02.2016) по делу N РНП-28-07/2016 и решения от 16.02.2016 (в полном объеме изготовлено 17.02.2016) по делу N РНП-28-08/2016 и об обязании антимонопольного органа исключить сведения об ООО "Гидростройпроект" из Реестра недобросовестных поставщиков, включая сведения об учредителе юридического лица.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований на предмет спора, привлечены: Государственное казенное учреждение "Управление автомобильных дорог Амурской области "Амурупрадор" (далее - учреждение и заказчик) и Войцеховская Елена Викторовна (учредитель).

Судебные акты мотивированы наличием доказательств, подтверждающих нарушение обществом, как исполнителем контрактов, своих обязательств, соблюдением заказчиком порядка принятия решения об одностороннем отказе от исполнения контракта и законностью оспариваемых ненормативных актов антимонопольного органа, как принятых в пределах полномочий и с соблюдением установленной процедуры.

Не согласившись с судебными актами, общество обратилось в Арбитражный суд Дальневосточного округа с кассационной жалобой.

Доводы жалобы сводятся к несогласию с выводами судов соблюдении антимонопольным органом процедуры принятия оспариваемых решений, поскольку доказательств надлежащего извещения общества о месте и времени рассмотрения материалов проверки не имеется; настаивает на незаконности решений в виду вынесения повторных решений по результатам проведения повторной проверки в отношении тех же торгов, того же участника и по тем же основаниям и о том же предмете.

Управление отзыв не представило; представитель в судебном заседании суда округа полагал доводы жалобы несостоятельными, судебные акты законными и обоснованными.

Третьи лица отзывы не представили, явку представителей не обеспечили.

Суд округа, изучив материалы дела, заслушав представителя, обсудив доводы кассационной жалобы, приходит к выводу о необходимости отмены судебных актов в связи с неправильным применением судами норм материального права к установленным по делу обстоятельствам.

Как видно из материалов дела и установлено судами, 06.02.2014 между ГКУ "Амурупрадор" и ООО "Гидростройпроект" по результатам проведения аукционов в электронной форме N 0123200000313003942 и N 0123200000313003943 на электронной площадке ООО "РТС-тендер", в феврале 2014 года заключены государственные контракты:

- на выполнение работ по разработке проектной и рабочей документации на реконструкцию мостового перехода на 98 км автомобильной дороги "Зея-Поляковский" на сумму 2 903 076, 20 руб.;

- на выполнение работ по разработке проектной и рабочей документации на реконструкцию мостового перехода на 121 км автомобильной дороги "Зея-Поляковский" на сумму 2 970 609, 56 руб.

Сведения о контрактах внесены в реестр контрактов, с присвоением номеров 03232000001 14 000032 и 03232000001 14 000033, соответственно. Срок исполнения контрактов 06.08.2014.

24.02.2015 определением Арбитражного суда Амурской области утверждено мировое соглашение сторон, установлен новый срок исполнения обязательств по контрактам - 01.06.2015.

Однако в установленный срок обязательства по контрактам исполнены не были в связи с чем, ГКУ "Амурупрадор" приняло решения 17.07.2015 об одностороннем отказе от исполнения государственных контрактов с ООО "Гидростройпроект".

20.07.2015 решение размещено на официальном сайте Российской Федерации www.zakupki.gov.ru. и в этот же день направлено по адресу электронной почты ООО "Гидростройпроект" - gsp2012@list.ru.

Также 22.07.2015 решение направлено по почте заказным письмом с уведомлением о вручении (почтовый идентификатор 67500488554439, получено адресатом 05.08.2015) и ценным письмом с описью (почтовый идентификатор 67500488555030; получено адресатом 04.08.2015 по адресу ООО "Гидростройпроект", указанному в контракте.

13.08.2015, из сведений, содержащихся на официальном сайте почты России в разделе отслеживания почтовой корреспонденции, ГКУ "Амурупрадор" узнало о получении подрядчиком направленного почтовым отправлением решения.

24.08.2015 на официальном сайте www.zakupki.gov.ru., в соответствующем разделе, для контрактов с реестровыми номерами 03232000001 14 000032 и 03232000001 14 000033, размещены решения заказчика от 17.07.2015 об одностороннем отказе от исполнения контрактов.

Контракты переведены в статус "исполнение прекращено".

27.08.2015 учреждение направило в УФАС по Амурской области информацию для включения в реестр недобросовестных поставщиков сведений об ООО "Гидростройпроект" по факту расторжения контрактов в связи с существенными нарушениями его условий.

По результатам рассмотрения представленных материалов, комиссия антимонопольного органа, руководствуясь статьей 104 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N44-ФЗ, Закон о контрактной системе), Постановлением Правительства Российской Федерации от 25.11.2013 N 1062 "О порядке ведения реестра недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей)" (далее - Постановление N 1062), Приказом Федеральной антимонопольной службы от 27.08.2007 N 267 "О ведении реестра недобросовестных поставщиков, включении и исключении сведений из реестра недобросовестных поставщиков, проведении проверок фактов уклонения участника размещения заказа от заключения государственного и муниципального контракта, осуществлении внеплановых проверок при рассмотрении сведений о недобросовестных поставщика" (далее - Приказ N 267), приняла решения по делам NРНП-28-37/2015 и NРНП-28-38/2015, согласно которым сведения об ООО "Гидростройпроект" в реестр недобросовестных поставщиков решено не включать.

04.02.2016 ГКУ "Амурупрадор" повторно направило в антимонопольный орган информацию об обществе для включения его в реестр недобросовестных поставщиков.

Для рассмотрения повторного обращения заказчика антимонопольным органом вновь сформирована Комиссия и возбуждены дела N РНП-28-07/2016 и N РНП-28-08/2016, по итогам рассмотрения которых, 16.02.2016 антимонопольный орган принял решения о включении сведений об ООО "Гидростройпроект", включая сведения об учредителе юридического лица - Войцеховской Елене Викторовне, в реестр недобросовестных поставщиков.

Не согласившись с решениями антимонопольного органа, общество обратилось с заявлением в арбитражный суд, который отказывая в признании решений незаконными, исходил правомерности действий заказчика и антимонопольного органа, в том числе указав, что повторное принятие управлением решений противоположенных по существу, процессуальным нарушением не является, так как ранее в размещении информации о недобросовестном поставщике было отказано не сути заявленных требований, а ввиду недостатка ряда документов, тем более, что Постановлением N 1072 запрета антимонопольному органу при таких обстоятельствах принимать иные решения, в том числе по иным сформированным делам и в ином комиссионном составе, не установлено.

Выводы суда первой инстанции поддержаны апелляционным судом.

Суд округа считает позицию судов ошибочной, основанной на неверном применении и толковании положений действующего законодательства.

Общий правовой подход для разрешения споров данной категории по основанию расторжения контракта в связи с принятием заказчиком решения об одностороннем расторжении контракта в связи с нарушением его условий, заключается в необходимости исследования судами вопроса о наличии доказательств, подтверждающих обстоятельства, мотивы и причины, по которым антимонопольный орган пришел к выводу о виновности хозяйствующего субъекта во вменяемом нарушении.

Вместе с этим судам следует учитывать, что при рассмотрении дел в порядке главы 24 АПК РФ (в случае заявления требований о незаконности ненормативного правового акта, действия, бездействия уполномоченных органов и должностных лиц), помимо установления обстоятельств возможного (реального) нарушения прав и интересов заявителя, в первую очередь, обязательной проверке подлежат полномочия органа, принявшего оспариваемый ненормативный правовой акт и соблюдение порядка его принятия.

По доводам кассационной жалобы следует, что общество, не оспаривая факт нарушения условий исполнения контрактов, полагает процедуру принятия антимонопольным органом в отношении него решения о включении в реестр недобросовестных поставщиков не соблюденной.

Данный довод суд кассационной инстанции признает обоснованным, а выводы судов в данной части ошибочными и существенно повлиявшими на принятие законных судебных актов.

Частью 6 статьи 104 Закона N 44-З предусмотрена обязанность заказчика в случае расторжения контракта по решению суда или в случае одностороннего отказа заказчика от исполнения контракта в течение трех рабочих дней с даты расторжения контракта направлять в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление контроля в сфере закупок, информацию, предусмотренную частью 3 настоящей статьи, а также копию решения суда о расторжении контракта или в письменной форме обоснование причин одностороннего отказа заказчика от исполнения контракта.

Согласно части 7 данной статьи в течение десяти рабочих дней с даты поступления документов и информации, указанных в частях 4 - 6 настоящей статьи, федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление контроля в сфере закупок, осуществляет проверку содержащихся в указанных документах и информации фактов. В случае подтверждения достоверности этих фактов федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление контроля в сфере закупок, включает информацию, предусмотренную частью 3 настоящей статьи, в реестр недобросовестных поставщиков в течение трех рабочих дней с даты подтверждения этих фактов.

Аналогичный порядок действий заказчика и уполномоченного органа закреплен в пунктах 8 и 11 Порядка включения исполнителей государственных и муниципальных контрактов в реестр недобросовестных поставщиков, утвержденного Постановлением N 1062.

В соответствии с абзацем 1 пункта 12 Постановления N 1062 рассмотрение вопроса о включении информации об участниках закупок, уклонившихся от заключения контрактов, а также о поставщиках (подрядчиках, исполнителях), с которыми контракты расторгнуты в случае одностороннего отказа заказчика от исполнения контракта в связи с существенным нарушением ими условий контрактов, осуществляется с участием представителей заказчика и лица, информация о котором направлена заказчиком для включения в реестр. В случае неявки указанных лиц или их представителей рассмотрение указанного вопроса осуществляется в их отсутствие в пределах срока, предусмотренного пунктом 11 настоящих Правил. В рассмотрении вправе принять участие иные заинтересованные лица.

В силу абзаца 2 названного пункта Постановления N 1062 по результатам рассмотрения представленных информации и документов и проведения проверки фактов, указанных в пункте 11 настоящих Правил, выносится решение. В случае подтверждения достоверности указанных фактов уполномоченный орган выносит решение о включении информации о недобросовестном поставщике (подрядчике, исполнителе) в реестр. В ином случае уполномоченный орган выносит решение об отказе во включении информации о поставщике (подрядчике, исполнителе) в реестр. Копии вынесенного уполномоченным органом решения направляются заказчику, лицу, информация о котором направлена заказчиком для включения в реестр, и иным заинтересованным лицам.

Анализ положений Закона о контрактной системе и Постановления N 1062, показывает что, по смыслу положений данных нормативных актов включению в реестр подлежат сведения об исполнителе, вина которого установлена в ходе рассмотрения дела по представленным заказчиком и этим лицом информации и документов. То есть, добросовестность либо недобросовестность исполнителя должна быть установлена в ходе проводимой антимонопольным органом проверки.

Включение хозяйствующего субъекта в реестр недобросовестных поставщиков представляет собой один из видов юридической ответственности, поскольку такое включение является санкцией за недобросовестное поведение поставщика в регулируемой сфере правоотношений и влечет за собой негативные последствия в виде лишения возможности хозяйствующего субъекта в течение двух лет участвовать в государственных (муниципальных) торгах. Как мера публичной ответственности такое включение хозяйствующего субъекта в реестр недобросовестных поставщиков должно отвечать принципам справедливости, соразмерности, пропорциональности государственного принуждения характеру совершенного правонарушения.

Соблюдение указанных принципов публичной ответственности обеспечивается, прежде всего, правомерным поведением самого уполномоченного органа в процедуре исследования обстоятельств и принятия решения по вопросу о наличии/отсутствии оснований для размещения сведений о хозяйствующем субъекте в реестре недобросовестных поставщиков.

При этом в силу прямого действия положений Закона N 44-ФЗ, Постановления N 1062 и Приказа ФАС России N 267 результат проверки соблюдения заказчиком и исполнителем законодательства Российской Федерации о размещении заказов оформляется единым решением, которым антимонопольный орган либо признает необходимость включения нарушителя в реестр недобросовестных поставщиком либо отказывает в таком признании в виду отсутствия для этого законных оснований.

В рассматриваемом случае, суды установили, что по результатам рассмотрения информации от заказчика, принявшего в порядке, установленном статьей 95 Закона N 44-ФЗ решение об одностороннем расторжении контракта, УФАС по Амурской области принял решения, которыми сведения об ООО "Гидростройпроект" в реестр недобросовестных поставщиков решил не включать, поскольку пришел к выводу, что заказчиком процедура, установленная пунктом 12 Постановления N 1062 не соблюдена.

После повторного обращения заказчика, созыва новой комиссии и рассмотрения тех же обстоятельств, вызвавших обращение заказчика в УФАС по Амурской области, антимонопольным органом приняты решения о включении общества, нарушившего условия контракта в реестр недобросовестных поставщиков.

Суды посчитали возможными подобные действия антимонопольного органа.

Однако не учли, что нормативные документы, регулирующие порядок действий заказчика и антимонопольного органа в процедуре контроля за соблюдением Закона о контрактной системе, не предусматривают возможности проведения повторной проверки одних обстоятельств и принятия двух решений, а также возможности пересмотра решений по новым или вновь открывшимся обстоятельствам.

Пункт 10 Правил ведения реестра недобросовестных поставщиков, утвержденных Постановлением N 1062 устанавливает, что уполномоченный орган проверяет наличие информации и документов, представленных заказчиком в соответствии с пунктом 9 настоящих Правил.

В силу абзаца 2 данного пункта в случае представления не всей информации и документов уполномоченный орган возвращает их заказчику в течение 3 рабочих дней с даты их поступления с указанием причин возврата и необходимости направления таких информации и документов в составе, предусмотренном пунктами 6 - 8 настоящих Правил, при этом информация о недобросовестном поставщике (подрядчике, исполнителе) в реестр не включается.

В данном случае суды пришли к заключению о законности решений управления от 16.02.2016, указав, что основанием для отказа в принятии решения о внесении общества в реестр явились лишь недостатки документов, которые должны были свидетельствовать о соблюдении заказчиком порядка принятия решения об одностороннем расторжении контракта.

Однако суды не учли, что в таком случае в силу пункта 10 Правил, установленных Постановлением N 1062, антимонопольный орган должен был возвратить документы заказчику и решение по существу вопроса (о включении/не включении исполнителя в реестр недобросовестных поставщиков) не принимать.

Поскольку антимонопольный орган принял решения о не включении общества в реестр, следовательно, он посчитал имеющуюся у него информацию достаточной для разрешения данного вопроса.

При таких обстоятельствах, законных оснований для принятия новых решений, учитывая, что сведений о признании их недействительными материалы дела не содержат, у УФАС по Амурской области не было.

В связи с чем, выводы судов об обратном несостоятельны, поскольку не основаны на положениях действующего законодательства, нарушают права общества.

Существенное нарушение установленной законодателем процедуры принятия ненормативного акта влечет его незаконность.

Таким образом, и поскольку обстоятельства спора установлены судами, но неверно применены нормы материального права, в силу предоставленных полномочий суд кассационной инстанции требования заявителя о признании недействительными: решения от 16.02.2016 (в полном объеме изготовлено 17.02.2016) по делу N РНП-28-07/2016 и решения от 16.02.2016 (в полном объеме изготовлено 17.02.2016) по делу N РНП-28-08/2016 признает подлежащими удовлетворению.

В целях восстановления нарушенных незаконными решениями прав общества, суд округа при установленных обстоятельствах и, учитывая, что непосредственное введение реестра, в том числе включение (исключение) в реестр информации о недобросовестных поставщиках (подрядчиках, исполнителях), осуществляется Федеральной антимонопольной службой на основании её приказа, полагает возможным обязать УФАС по Амурской области принять меры к исключению сведений в отношении ООО "Гидростройпроект" из реестра недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей).

Судебные расходы, понесенные обществом при рассмотрении дела в судах, подлежат возмещению ему за счет антимонопольного органа.

Излишне уплаченная обществом по платежному поручению от 25.10.2016 N 811 государственная пошлина в размере 1 500 руб. подлежит возврату из федерального бюджета на основании подпункта 1 пункта 1 статьи 333.40 НК РФ.

Руководствуясь статьями 104, 110, 286-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Дальневосточного округа

ПОСТАНОВИЛ:

кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Гидростройпроект" удовлетворить.

Решение от 04.07.2016, постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 15.09.2016 по делу N А04-3105/2016 Арбитражного суда Амурской области отменить.

Признать решение от 16.02.2016 (в полном объеме изготовлено 17.02.2016) по делу N РНП-28-07/2016 и решение от 16.02.2016 (в полном объеме изготовлено 17.02.2016) по делу N РНП-28-08/2016 Управления Федеральной антимонопольной службы по Амурской области недействительными.

Обязать Управление Федеральной антимонопольной службы по Амурской области принять меры к исключению сведений в отношении общества с ограниченной ответственностью "Гидростройпроект" из реестра недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей).

Взыскать с Управления Федеральной антимонопольной службы по Амурской области в пользу общества с ограниченной ответственностью "Гидростройпроект" судебные расходы по уплате государственной пошлины за рассмотрение дела в арбитражных судах первой, апелляционной и кассационной инстанций в размере 9 000 руб.

Арбитражному суду Амурской области выдать исполнительный лист.

Возвратить обществу с ограниченной ответственностью "Гидростройпроект" из федерального бюджета государственную пошлину за рассмотрение кассационной жалобы в размере 1 500 руб., излишне уплаченную по платежному поручению N 811 от 25.10.2016.

Выдать справку на возврат государственной пошлины.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий судья

И.М. Луговая

Судьи

Т.Г. Брагина И.В. Ширяев