Постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 15 декабря 2014 г. N Ф03-5363/14 по делу N А04-2951/2014

г. Хабаровск

15 декабря 2014 г.

Дело N А04-2951/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 10 декабря 2014 года.

Полный текст постановления изготовлен 15 декабря 2014 года.

Арбитражный суд Дальневосточного округа в составе:

Председательствующего судьи: Котиковой Г.В.

Судей: Кургузовой Л.К., Филимоновой Е.П.

при участии:

от индивидуального предпринимателя Иванова Игоря Анатольевича - Калинина О.В., представитель по доверенности от 22.04.2014 N 1;

от главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Амурской области - Сушков М.И., представитель по доверенности от 14.01.2014 б/н;

рассмотрев в судебном заседании кассационную жалобу главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Амурской области решение от 23.07.2014, постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 01.10.2014 по делу N А04-2951/2014 Арбитражного суда Амурской области

дело рассматривали: в суде первой инстанции судья Аныш Д.С., в суде апелляционной инстанции судьи Вертопрахова Е.В., Сапрыкина Е.И., Швец Е.А.

по заявлению индивидуального предпринимателя Иванова Игоря Анатольевича

к главному управлению Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Амурской области

о признании недействительным предписания

Индивидуальный предприниматель Иванов Игорь Анатольевич (ОГРНИП 304280102600080, ИНН 280128428413, далее - заявитель, предприниматель) обратился в Арбитражный суд Амурской области с заявлением о признании недействительным предписания Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Амурской области (ОГРН 1042800035541, ИНН 2801100184, место нахождения: 675000, Амурская область, г. Благовещенск, ул. Пионерская, 47, далее - управление МЧС, орган пожарного надзора) от 07.03.2014 N 4/1/1.

Решением суда от 23.07.2014, оставленным без изменения постановлением Шестого арбитражного апелляционного суда от 01.10.2014, заявленные требования удовлетворены, оспариваемое предписание признано недействительным как не соответствующее Федеральному закону от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" (далее - Закон о пожарной безопасности).

Не согласившись с принятыми по делу судебными актами, управление МЧС подало кассационную жалобу, в которой указывает на неправильное применение судами норм материального права и предлагает отменить решение суда первой и постановление суда апелляционной инстанций. Заявитель жалобы полагает, что выводы судов не соответствуют фактическим обстоятельствам и представленным в дело доказательствам, которые не были исследованы и оценены в полном объеме в совокупности и взаимосвязи. Орган пожарного надзора в кассационной жалобе ссылается на то, что оспариваемое предписание выдано по результатам внеплановой проверки, проведенной в целях контроля исполнения ранее выданного предписания, соответствует установленной форме предписания Федерального государственного пожарного надзора (приложение 6 к приказу МЧС России от 01.10.2007 N 517 "Об утверждении административного регламента_", действующей до настоящего времени). Как указывает заявитель жалобы, выбор способа устранения нарушений требований пожарной безопасности, в целях снижения административных барьеров (нагрузки), предоставляется собственнику объекта защиты, что не учли суды при рассмотрении настоящего дела. По мнению управления МЧС, поддержанному его представителем в судебном заседании, способ устранения нарушения требований пожарной безопасности не является единственным, как ошибочно полагают суды, обратное следует из статьи 6 Федерального закона от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" (далее - Закон N 123-ФЗ), пункта 4.11 свода правил СП 4.13130.2009 "Системы пожарной защиты. Ограничение распространения пожара на объектах защиты. Требования к объемно-планировочным и конструктивным решениям". В обоснование заявленных доводов представитель управления МЧС ссылался также на заключение комплексной пожарно-технической судебной экспертизы, назначенной Благовещенским городским судом Амурской области по гражданскому делу о признании незаконным разрешения на строительство.

Предпринимателем представлен отзыв, в котором он против отмены обжалуемых судебных актов возражает, считает их законными и обоснованными, указывает на то, что управление, выдавая оспариваемое предписание, руководствовалось сводом правил СП 4.13130.2009, который на момент проверки не являлся действующим и был заменен на СП 4.13130.2013. Кроме того, заявитель ссылается на пункт 1.1 СП 4.13130.2009, согласно которому свод правил является нормативным документом по пожарной безопасности в области стандартизации добровольного применения.

Ходатайство предпринимателя о переносе судебного заседания в связи с невозможностью явки 03.12.2014 рассмотрено судом кассационной инстанции и удовлетворено, в судебном заседании объявлен перерыв в соответствии со статьей 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) до 10.12.2014. После объявленного перерыва в судебное заседание явилась представитель предпринимателя, которая поддержала доводы, содержащиеся в отзыве.

Проверив в порядке и пределах статей 284, 286 АПК РФ применение судами норм материального и процессуального права, суд кассационной инстанции считает необходимым принятые по делу судебные акты отменить и направить дело на новое рассмотрение.

Как установили суды и следует из материалов дела, на основании распоряжения отдела государственного контроля (надзора) от 10.02.2014 N 4 проведена внеплановая выездная проверка с целью контроля исполнения ранее выданного предпринимателю Иванову И.А. предписания от 30.05.2013 N 212/1/95. В ходе указанной проверки установлено и зафиксировано в акте от 07.03.2014 N 4 нарушение требований пункта 4.3 свода правил СП 4.13130.2009 "Системы противопожарной защиты. Ограничение распространения пожара на объектах защиты. Требования к объемно-планировочным и конструктивным решениям", которое не было устранено и выразилось в следующем: расстояние от здания строящегося магазина второй степени огнестойкости (ул.Мухина/Красноармейская, 68/144) до гаража пятой степени огнестойкости, расположенное с южной стороны на соседнем земельном участке (ул.Мухина, 66) составляет 3,2 метра вместо требуемых 10 метров; расстояние от здания строящегося магазина второй степени огнестойкости (ул.Мухина/Красноармейская, 68/144) до индивидуального жилого дома пятой степени огнестойкости, расположенного с западной стороны на земельном участке (ул.Красноармейская, 146) составляет 7,8 метра вместо требуемых 10 метров.

По результатам проведенной 07.03.2014 внеплановой выездной проверки управлением МЧС предпринимателю Иванову И.А. выдано предписание от 07.03.2014 N 4/1/1 об устранении выявленного нарушения, срок исполнения которого определен до 01.09.2014, что явилось основанием для обращения последнего в арбитражный суд с заявлением о признании указанного предписания недействительным.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции исходил из того, что статья 69 Федерального закона "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" в действующей редакции не ставит противопожарные расстояния между объектами защиты в зависимость от степени огнестойкости и класса их конструктивной пожарной опасности, таблица 11 приложения к данному Закону, устанавливающая нормированные противопожарные расстояния между зданиями, сооружениями и строениями в зависимости от степени огнестойкости и класса конструктивной пожарной опасности, утратила силу, соответственно, не подлежат применению к возникшим спорным правоотношениям положения пункта 4.3 Таблицы 1 свода правил СП 4.13130.2009, нарушение которых вменено заявителю. С учетом указанного, судом сделан вывод об отсутствии факта нарушения предпринимателем требований пожарной безопасности, которые перечислены в оспариваемом предписании.

Кроме того, суд признал, что управление МЧС, отразив в предписании нарушение обязательных требований пожарной безопасности, выразившихся в ненадлежащем расстоянии между объектами, и потребовав их устранения, не указало, какие конкретно действия должен совершить предприниматель. При этом суд пришел к выводу о том, что предписание, обязывающее владельца объекта недвижимости устранить вмененное ему нарушение требований пожарной безопасности, не может быть исполнено иным образом, кроме как путем сноса объекта капитального строительства либо прекращения предпринимательской деятельности, в связи с чем, признал данное предписание вынесенным с превышением органом пожарного надзора своих полномочий и, вне зависимости от наличия или отсутствия факта вмененного предпринимателю нарушения правил пожарной безопасности, незаконным.

Апелляционный суд, рассматривающий дело по правилам главы 34 АПК РФ повторно, выводы суда первой инстанции подтвердил.

Между тем, суды не учли следующее.

В соответствии с положениями статьи 34 Закона о пожарной безопасности граждане имеют право на защиту их жизни, здоровья и имущества в случае пожара, а также обязаны соблюдать требования пожарной безопасности.

Как следует из статьи 5 Федерального закона "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" каждый объект защиты должен иметь систему обеспечения пожарной безопасности, целью создания которой является предотвращение пожара, обеспечение безопасности людей и защита имущества при пожаре.

Система обеспечения пожарной безопасности объекта защиты включает в себя систему предотвращения пожара, систему противопожарной защиты, комплекс организационно-технических мероприятий по обеспечению пожарной безопасности (пункт 3 указанной статьи) и в обязательном порядке должна содержать комплекс мероприятий, исключающих возможность превышения значений допустимого пожарного риска, установленного названным Федеральным законом, и направленных на предотвращение опасности причинения вреда третьим лицам в результате пожара (пункт 4 статьи 5 Закона N 123-ФЗ).

Согласно пункту 36 статьи 2 Федерального закона "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" (в ред. от 10.07.2012), противопожарный разрыв (противопожарное расстояние) - это нормированное расстояние между зданиями, строениями и (или) сооружениями, устанавливаемое для предотвращения распространения пожара.

Противопожарные расстояния между жилыми, общественными и административными зданиями, в зависимости от степени огнестойкости и класса их конструктивной пожарной опасности в силу пункта 1 статьи 69 этого Закона, в редакции, действовавшей до 12.07.2012, были предусмотрены в таблице 11 приложения к названному Федеральному закону, которая, как верно отметили суды, утратила силу с принятием Федерального закона от 10.07.2012 N 117-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности".

Статья 69 Закона в редакции Федерального закона от 10.07.2012 N 117-ФЗ предусматривает условия, при соблюдении которых возможно уменьшение приведенных в приложениях к указанному Закону расстояний. Данная норма фактически допускает уменьшение противопожарных расстояний от зданий, сооружений до граничащих с ними объектов защиты (за исключением жилых, общественных зданий, детских и спортивных площадок) при применении противопожарных преград, предусмотренных статьей 37 названного Закона.

При этом в соответствии с общими правилами, установленными частью 1 статьи 69 Закона N 123-ФЗ, противопожарные расстояния между зданиями, сооружениями должны обеспечивать нераспространение пожара на соседние здания, сооружения. Указанное требование Закона суды оставили без внимания.

Данное требование нашло отражение в своде правил СП 4.13130.2013 "Системы противопожарной защиты. Ограничение распространения пожара на объектах защиты. Требования к объемно-планировочным и конструктивным решениям", утвержденном Приказом МЧС России от 24.04.2013 N 288 (в редакции от 18.07.2013), принятом уже после внесения изменений в статью 69 Закона N 123-ФЗ, взамен ранее действовавшего свода правил СП 4.13130.2009.

Свод правил СП 4.13130.2013, как следует из его содержания, обеспечивает соблюдение требований к объемно-планировочным и конструктивным решениям по ограничению распространения пожара в зданиях и сооружениях, установленных Федеральным законом "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности". Названный свод правил применяется при проектировании и строительстве вновь строящихся и реконструируемых зданий и сооружений в части принятия объемно-планировочных и конструктивных решений, обеспечивающих ограничение распространения пожара.

В пункте 4.1 указанного свода правил приведены требования к объектам защиты различных классов функциональной пожарной опасности, представляющим собой отдельно стоящие здания и сооружения, а также требования к частям зданий, группам помещений и отдельным помещениям, входящим в состав объектов защиты.

Противопожарные расстояния между жилыми и общественными зданиями, а также между жилыми, общественными зданиями и вспомогательными зданиями и сооружениями производственного, складского и технического назначения (за исключением отдельно оговоренных в разделе 6 названного свода правил объектов нефтегазовой индустрии, автостоянок грузовых автомобилей, специализированных складов, расходных складов горючего для энергообъектов и т.п.) в зависимости от степени огнестойкости и класса их конструктивной пожарной опасности принимаются в соответствии с таблицей 1 (пункт 4.3 свода правил СП 4.13130.2013). Аналогичные положения, касающиеся минимальных расстояний при степени огнестойкости и классе конструктивной пожарной опасности жилых и общественных зданий, содержал ранее действовавший свод правил СП 13130.2009, пунктом 4.3 которого руководствовался орган пожарного надзора.

Анализ указанных положений Закона о пожарной безопасности, Федерального закона ""Технический регламент о требованиях пожарной безопасности", названного выше свода правил, свидетельствует о наличии у предпринимателя обязанности при проектировании и строительстве здания магазина соблюдать требования о противопожарных расстояниях между зданиями, сооружениями, которые должны обеспечивать нераспространение пожара на соседние здания, сооружения. Вывод судов об обратном, основан на ошибочном толковании данных правовых норм.

В тоже время, суды правомерно указали на положения пункта 4.11 свода правил СП 4.13130.2013, согласно которому противопожарные расстояния между жилыми и общественными зданиями, сооружениями I, II и III степеней огнестойкости не нормируются (при условии обеспечения требуемых проездов и подъездов для пожарной техники), если стена более высокого или широкого объекта защиты, обращенная к соседнему объекту защиты, является противопожарной 1-го типа.

Однако, суды выводы управления МЧС о нарушении заявителем положений статьи 69 Закона N 123-ФЗ не проверили, не исследовали доказательства того, что при несоблюдении расстояния противопожарного разрыва, предусмотренного пунктом 4.3 свода правил, предпринимателем пожарная безопасность обеспечена другими способами, указанные обстоятельства не устанавливали, между тем, их выяснение имеет существенное значение для рассмотрения настоящего дела.

Доводы предпринимателя о том, что свод правил СП 4.13130.2009, которым руководствовался орган пожарного надзора, является нормативным документом по пожарной безопасности в области стандартизации добровольного применения и, кроме того, утратил силу на момент выдачи оспариваемого предписания, в связи с чем последнее не подлежит исполнению, нельзя признать обоснованными.

Как указано выше, требования о противопожарных расстояниях содержит статья 69 Закона N 123-ФЗ, сохранены в своде правил СП 4.13130.2013, принятом взамен утратившего силу свода правил СП 4.13130.2009, который действовал как на момент проектирования и строительства здания магазина предпринимателя Иванова И.А., так и при выдаче ему первоначального предписания от 30.05.2013 N 212/1/95, исполнение которого проверялось в ходе внеплановой проверки в марте 2014 года.

Кроме того, следует учитывать, что в соответствии со статьей 4 Закона N 123-ФЗ к нормативным документам по пожарной безопасности относятся национальные стандарты, своды правил, содержащие требования пожарной безопасности, а также иные документы, содержащие требования пожарной безопасности, применение которых на добровольной основе обеспечивает соблюдение требований названного Федерального закона.

Пожарная безопасность объекта защиты в силу положений статьи 6 этого же Закона считается обеспеченной при выполнении одного из следующих условий: в полном объеме выполнены требования пожарной безопасности, установленные техническими регламентами, принятыми в соответствии с Федеральным законом "О техническом регулировании", и пожарный риск не превышает допустимых значений, установленных Законом N 123-ФЗ; в полном объеме выполнены требования пожарной безопасности, установленные техническими регламентами, принятыми в соответствии с Федеральным законом "О техническом регулировании", и нормативными документами по пожарной безопасности, к числу которых статья 4 Федерального закона "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" относит своды правил.

Положения пункта 4 статьи 16.1 Федерального закона "О техническом регулировании" допускают несоблюдение сводов правил, которые применяются на добровольной основе, только в том случае, если выполнение требований технического регламента подтверждено другим способом.

Таким образом, управление МЧС вправе требовать обеспечения пожарной безопасности объектов и, соответственно, соблюдения в этих целях положений названного выше свода правил или выполнения требований статьи 69 Закона N 123-ФЗ о противопожарных расстояниях между зданиями, сооружениями, обеспечивающих нераспространение пожара на соседние здания и сооружения, иным способом.

Полномочия должностных лиц органов государственного пожарного надзора на проведение проверок и выдачу предписаний определены в статье 6 Закона о пожарной безопасности, пунктами 8, 9, 10 Положения о федеральном государственном пожарном надзоре, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 12.04.2012 N 290, пунктом 8 Административного регламента Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий исполнения государственной функции по надзору за выполнением требований пожарной безопасности, утвержденного приказом МЧС России от 28.06.2012 N 375 (далее - Административный регламент).

В силу пунктов 8, 25, 26, 52, 59 Административного регламента выдача предписания об устранении нарушений требований пожарной безопасности является заключительным этапом выполнения административных процедур при исполнении органами государственного пожарного надзора государственной функции по проведению проверок в области соблюдения правил противопожарной безопасности.

Суды, признавая оспариваемое предписание недействительным, пришли также к выводу о том, что оно выдано органом пожарного надзора с превышением полномочий, поскольку предполагает его исполнение только путем сноса строения или прекращения предпринимательской деятельности.

Между тем, указанный вывод сделан судами без проверки всех заявленных управлением МЧС доводов, в том числе о соответствии данного предписания утвержденной Административным регламентом форме, а также о возможности обеспечения в спорном случае пожарной безопасности иными способами, о которых орган пожарного надзора заявлял в отзыве, в апелляционной жалобе.

В нарушение требований статей 170, 271 АПК РФ суды не привели мотивы, по которым они отклонили указанные доводы органа пожарного надзора, а также оставили без внимания заявление последнего о назначении в рамках рассматриваемого Благовещенским городским судом Амурской области дела N 2-92 14 по иску к Иванову И.А. собственника соседнего здания Левчука В.В. комплексной пожарно-технической судебной экспертизы, результаты которой могут иметь значение для настоящего дела.

Учитывая изложенное, суд кассационной инстанции находит выводы судов о несоответствии оспариваемого предписания Закону о пожарной безопасности преждевременными, не основанными в нарушение положений статьи 71 АПК РФ на полном и всестороннем исследовании и оценке всех доказательств в материалах дела.

Поскольку суды не установили все имеющие значение для настоящего дела обстоятельства, не проверили в полном объеме доводы лиц, участвующих в деле, что в силу положений статьи 286 АПК РФ не может быть устранено при рассмотрении дела в суде кассационной инстанции, принятые по данному делу решение суда первой инстанции и постановление апелляционного суда следует отменить и направить дело на новое рассмотрение в Арбитражный суд Амурской области, при котором необходимо устранить отмеченные нарушения и, с учетом установленного, рассмотреть возникшие спорные правоотношения.

Руководствуясь статьями 284, 286-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Дальневосточного округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение от 23.07.2014, постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 01.10.2014 по делу N А04-2951/2014 Арбитражного суда Амурской области отменить, дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Амурской области.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий судья

Г.В. Котикова

Судьи

Л.К. Кургузова Е.П. Филимонова