Постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 31 июля 2015 г. N Ф03-2463/15 по делу N А59-5152/2014

г. Хабаровск

31 июля 2015 г.

А59-5152/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 29 июля 2015 года.

Полный текст постановления изготовлен 31 июля 2015 года.

Арбитражный суд Дальневосточного округа в составе:

Председательствующего судьи: Котиковой Г.В.

Судей: Луговой И.М., Мильчиной И.А.

при участии: от Федерального государственного унитарного предприятия "Охрана" Министерства внутренних дел Российской Федерации - представитель не явился;

от управления Федеральной антимонопольной службы по Сахалинской области - представитель не явился;

от Сахалинского отряда вневедомственной охраны Федерального государственного предприятия "Вневедомственная охрана железнодорожного транспорта Российской Федерации" в лице филиала на Дальневосточной железной дороге - Ахмедов Д.Ш., представитель по доверенности от 05.02.2015 б/н; межрайонной инспекции Федеральной налоговой службы N 5 по Сахалинской области, закрытого акционерное общество "Сбербанк-АСТ" - представители не явились;

рассмотрев в судебном заседании кассационную жалобу Федерального государственного унитарного предприятия "Охрана" Министерства внутренних дел Российской Федерации

на решение от 26.12.2014, постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 30.03.2015

по делу N А59-5152/2014 Арбитражного суда Сахалинской области

дело рассматривали: в суде первой инстанции судья Джавашвили В.Н., в суде апелляционной инстанции судьи Грачев Г.М., Гуцалюк С.В., Еремеева О.Ю.

по заявлению Федерального государственного унитарного предприятия "Охрана" Министерства внутренних дел Российской Федерации

к управлению Федеральной антимонопольной службы по Сахалинской области

третьи лица: Сахалинский отряд вневедомственной охраны Федерального государственного предприятия "Вневедомственная охрана железнодорожного транспорта Российской Федерации" в лице филиала на Дальневосточной железной дороге, межрайонная инспекция Федеральной налоговой службы N 5 по Сахалинской области, закрытое акционерное общество "Сбербанк-АСТ"

о признании недействительным пункта 1 решения

Федеральное государственное унитарное предприятие "Охрана" Министерства внутренних дел Российской Федерации в лице филиала ФГУП "Охрана" по Сахалинской области (далее - заявитель, ФГУП "Охрана" МВД России) обратилось в Арбитражный суд Сахалинской области с заявлением о признании недействительным пункта 1 решения управления Федеральной антимонопольной службы по Сахалинской области (далее - УФАС по Сахалинской области, антимонопольный орган) от 03.10.2014 по делу N 571/14 о нарушении законодательства о контрактной системе в сфере закупок, которым жалоба Сахалинского отряда ведомственной охраны - структурного подразделения Федерального государственного предприятия "Ведомственная охрана железнодорожного транспорта Российской Федерации" на Дальневосточной железной дороге признана обоснованной.

Определением суда от 30.10.2014 в соответствии со статьей 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Сахалинский отряд ведомственной охраны федерального государственного предприятия "Ведомственная охрана железнодорожного транспорта Российской Федерации" в лице филиала на Дальневосточной железной дороге (далее - ФГП "Ведомственная охрана железнодорожного транспорта", Сахалинский отряд ведомственной охраны), межрайонная инспекция Федеральной налоговой службы России N 5 по Сахалинской области (далее - заказчик, инспекция), закрытое акционерное общество "Сбербанк - АСТ".

Решением Арбитражного суда Сахалинской области от 26.12.2014, оставленным без изменения постановлением Пятого арбитражного апелляционного суда от 30.03.2015, в удовлетворении требования ФГУП "Охрана" МВД России о признании недействительным пункта 1 решения УФАС по Сахалинской области от 03.10.2014 по делу N 571/14 о нарушении законодательства о контрактной системе в сфере закупок отказано.

Не согласившись с принятыми по делу судебными актами, ФГУП "Охрана" МВД России подало кассационную жалобу, в которой предлагает отменить решение суда первой инстанции и постановление апелляционного суда, ссылаясь на неправильное применение судами норм материального права. Заявитель жалобы полагает, что судами допущено ошибочное толкование норм Федерального закона от 14.04.1999 N 77-ФЗ "О ведомственной охране" (далее - Закон о ведомственной охране), Федерального закона от 10.01.2003 N 17-ФЗ "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации", Постановления Правительства Российской Федерации от 12.07.2000 N 514 "Об организации ведомственной охраны", Положения о ведомственной охране федерального агентства железнодорожного транспорта, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 27.06.2009 N 540 (далее - Положение о ведомственной охране N 540), Приказа Федерального агентства железнодорожного транспорта от 21.09.2010 N 400 "Об утверждении Порядка организации деятельности ведомственной охраны Федерального агентства железнодорожного транспорта". По мнению заявителя жалобы, подразделение ведомственной охраны на железнодорожном транспорте в силу указанных выше нормативных актов вправе осуществлять охрану только тех объектов, подлежащих государственной охране, которые находятся в сфере ведения Федерального агентства железнодорожного транспорта. В обоснование своих доводов ФГУП "Охрана" МВД России привело ссылки на сложившуюся судебную практику, в том числе на постановление от 22.04.2015 Арбитражного суда Дальневосточного округа по делу N А16-1071/2014 Арбитражного суда Еврейской автономной области.

Сахалинский отряд ведомственной охраны и его представитель в судебном заседании против удовлетворения кассационной жалобы возражают, считают принятые по делу судебные акты законными, а ссылки на судебную практику по иным делам необоснованными, учитывая разные фактические обстоятельства указанных дел.

Остальные лица, участвующие в деле, извещены о времени и месте судебного заседания, их представители не прибыли, антимонопольным органом, инспекцией заявлены письменные ходатайства о рассмотрении кассационной жалобы в отсутствие их представителей.

Рассмотрение кассационной жалобы ФГУП "Охрана" МВД России в соответствии со статьей 158 АПК РФ откладывалось до 29.07.2015.

Проверив в порядке и пределах статей 284, 286 АПК РФ применение судами норм материального и процессуального права, суд кассационной инстанции находит жалобу ФГУП "Охрана" МВД России обоснованной, а принятые по делу судебные акты - подлежащими отмене.

Как установили суды и следует из материалов дела, заказчиком - межрайонной ИФНС России N 5 по Сахалинской области объявлен открытый аукцион в электронной форме по объекту: "Услуги по обеспечению безопасности органов законодательной, исполнительной, судебной властей и их высших должностных лиц" (извещение N 0161100007514000034), извещение о проведении открытого аукциона в электронной форме размещено 28.08.2014 на официальном сайте Российской Федерации для размещения информации о размещении заказов www.zakupki.gov.ru. Утверждена документация об аукционе, начальная (максимальная) цена контракта составила 766 220 рублей 16 копеек.

На участие в аукционе подано три заявки, первые части которых признаны соответствующими требованиям документации об аукционе. Наименьшее предложение о цене контракта поступило от участника закупки, заявке которого присвоен номер 3. Согласно протоколу подведения итогов отрытого аукциона в электронной форме N 0161100007514000034-П от 18.09.2014 вторые части заявок N 1 (ФГП "Ведомственная охрана железнодорожного транспорта" Сахалинский филиал) и N 3 (ФГУП "СВЯЗЬ-безопасность") признаны не соответствующими требованиям документации об аукционе. Вторая часть заявки N 2 (филиал ФГУП "Охрана" МВД России по Сахалинской области) признана соответствующей требованиям документации об аукционе, а аукцион - не состоявшимся.

Основанием для внеплановой проверки антимонопольного органа, как следует из материалов дела, явилось обращение 26.09.2014 с жалобой Сахалинского отряда ведомственной охраны - структурного подразделения ФГП "Ведомственная охрана железнодорожного транспорта". На момент рассмотрения жалобы сведения о контракте на официальном сайте размещены не были.

По результатам рассмотрения жалобы комиссия УФАС по Сахалинской области пришла к выводу о том, что в силу пункта 2.1 Устава ФГП "Ведомственная охрана железнодорожного транспорта" последнее имеет право оказывать услуги по обеспечению пропускного и внутриобъектового режимов и охрану имущества, находящегося в административном здании межрайонной ИФНС России N 5 по Сахалинской области, в связи с чем признало неправомерным отклонение аукционной комиссией второй части заявки Сахалинского отряда ведомственной охраны, по мотиву несоответствия требованиям документации об аукционе.

03.10.2014 антимонопольным органом принято решение, которым жалоба Сахалинского отряда ведомственной охраны признана обоснованной (пункт 1 решения). Кроме того, заказчик, как следует из пункта 2 указанного решения, признан нарушившим части 5, 6 статьи 34, пункт 2 части 1 статьи 64, часть 5 статьи 66 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о контрактной системе), а аукционная комиссия - части 1, 2, 8 статьи 69 данного Закона (пункт 3 решения). Заказчику и аукционной комиссии выдано обязательное для исполнения предписание (пункт 4 рушения).

Во исполнение предписания 13.10.2014, что также следует из материалов дела и подтверждают лица, участвующие в деле, на электронной площадке ЗАО "Сбербанк-АСТ" размещен протокол отмены подведения итогов и рассмотрения вторых частей заявок на участие в открытом аукционе в электронной форме N 0161100007514000034. Комиссией принято решение об отмене протокола подведения итогов открытого аукциона в электронной форме от 18.09.2014 и рассмотрении вторых частей заявок на участие в указанном аукционе. По результатам повторного рассмотрения вторых частей заявок принято решение о признании победителем аукциона ФГП "Ведомственная охрана железнодорожного транспорта", как предложившим наиболее низкую цену контракта среди участников аукциона, соответствующих требованиям Закона о контрактной системе и аукционной документации, с которым заказчику рекомендовано заключить контракт.

ФГУП "Охрана" МВД России, считая незаконным пункт 1 решения УФАС по Сахалинской области от 03.10.2014 по делу N 571/14 о нарушении законодательства о контрактной системе в сфере закупок, согласно которому признана обоснованной жалоба Сахалинского отряда ведомственной охраны, обратилось в арбитражный суд.

Проверяя решение антимонопольного органа в оспариваемой части (пункт 1 решения) на предмет его соответствия законодательству о контрактной системе и отказывая в удовлетворении заявленного требования, суд первой инстанции, с чем согласился апелляционный суд, подтвердил выводы УФАС по Сахалинской области в данной части.

Суды исходили из того, что нормативными правовыми актами, регламентирующими деятельность ведомственной охраны Федерального агентства железнодорожного транспорта, и пунктом 2.1 устава ФГП "Ведомственная охрана железнодорожного транспорта" предусмотрено право последнего осуществлять охрану объектов, подлежащих государственной охране. Действующее законодательство, сделали вывод суды, не содержит запрета на охрану силами ведомственной охраны железнодорожного транспорта объектов иных форм собственности, не относящихся к сфере ведения указанного выше федерального агентства, следовательно, у аукционной комиссии отсутствовали правовые основания для отклонения второй части заявки Сахалинского отряда ведомственной охраны.

Между тем, суды не учли следующее.

Закон о контрактной системе регулирует отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок.

В силу части 6 статьи 69 Закона о контрактной системе одним из оснований для признания заявки на участие в электронном аукционе не соответствующей требованиям, установленным документацией об аукционе, является непредставление документов и информации, которые предусмотрены пунктами 1, 3 - 5, 7 и 8 части 2 статьи 62, частями 3 и 5 статьи 66 Закона о контрактной системе, несоответствие указанных документов и информации требованиям, установленным документацией о таком аукционе, наличие в указанных документах недостоверной информации об участнике такого аукциона на дату и время окончания срока подачи заявок на участие в таком аукционе.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 14.08.1992 N 587 "Вопросы частной детективной (сыскной) и частной охранной деятельности" (далее - Постановление Правительства РФ N 587) утвержден перечень объектов, подлежащих государственной охране. К указанным объектам отнесены здания (помещения), строения, сооружения, прилегающие к ним территории и акватории федеральных органов законодательной и исполнительной власти, органов законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов Российской Федерации.

Поскольку межрайонная инспекция Федеральной налоговой службы России N 5 по Сахалинской области является территориальным органом ФНС России, федерального органа исполнительной власти, здание, в котором расположен данный орган, относится к объектам, подлежащим государственной охране.

Охрану данного объекта может осуществлять организация, на которую действующим федеральным законодательством Российской Федерации возложена функция по осуществлению государственной охраны. В силу Постановления Правительства РФ N 587 указанная услуга не может быть оказана частными охранными организациями.

Согласно подпункту "м" пункта 1 Указа Президента Российской Федерации от 01.03.2011 N 250 "Вопросы организации полиции" в состав полиции входят подразделения, организации и службы, на которые возлагаются, в том числе государственная охрана объектов, а также охрана имущества граждан и организаций.

ФГУП "Охрана" МВД России создано в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 11.02.2005 N 66 "Вопросы реформирования вневедомственной охраны при органах внутренних дел Российской Федерации". Данное предприятие находится в ведомственном подчинении Министерства внутренних дел Российской Федерации, осуществляющего координацию, контроль и регулирование его деятельности, на которое возлагаются государственная охрана объектов, а также охрана имущества граждан и организаций в соответствии с заключенными договорами.

Пунктом 3 (1) указанного выше Постановления "Вопросы реформирования вневедомственной охраны при органах внутренних дел Российской Федерации" (в редакции Постановления Правительства РФ от 16.02.2013) ФГУП "Охрана" МВД России предусмотрено право охранять объекты, подлежащие государственной охране.

Таким образом, анализ приведенных нормативных правовых актов свидетельствует о том, что заявитель вправе осуществлять охрану объектов, указанных в Постановлении Правительства РФ N 587.

ФГП "Ведомственная охрана железнодорожного транспорта" образовано на основании распоряжения Министерства путей сообщения Российской Федерации от 03.01.2003 N 109р "О совершенствовании структуры управления ведомственной охраны Министерства путей сообщения Российской Федерации", находится в ведении Федерального агентства железнодорожного транспорта на основании распоряжения Правительства Российской Федерации от 31.12.2004 N 1753-р и является ведомственной охраной Федерального агентства железнодорожного транспорта.

Организационно-правовые основы создания и деятельности ведомственной охраны установлены Федеральным законом от 14.04.1999 N 77-ФЗ "О ведомственной охране", согласно которому ведомственная охрана определена как совокупность создаваемых имеющими право на создание ведомственной охраны федеральными органами исполнительной власти и организациями органов управления, сил и средств, предназначенных для защиты охраняемых объектов от противоправных посягательств.

В силу статьи 8 указанного Федерального закона ведомственная охрана осуществляет защиту охраняемых объектов, являющихся государственной собственностью и находящихся в сфере ведения соответствующих федеральных органов исполнительной власти. Защита охраняемых объектов иных форм собственности, находящихся в сфере ведения соответствующих федеральных органов исполнительной власти, осуществляется в соответствии с заключенными договорами. Указанные положения нашли свое закрепление и в пункте 2.1 Устава ФГП "Ведомственная охрана железнодорожного транспорта".

Перечень охраняемых объектов определяется имеющими право на создание ведомственной охраны федеральными органами исполнительной власти и организациями и утверждается в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Согласно Постановлению Правительства Российской Федерации от 12.07.2000 N 514 "Об организации ведомственной охраны" в перечень федеральных органов исполнительной власти, имеющих право создавать ведомственную охрану, включено Федеральное агентство железнодорожного транспорта.

В силу части 2 статьи 23 Федерального закона от 10.01.2003 N 17-ФЗ "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации" охрана наиболее важных объектов железнодорожного транспорта общего пользования и специальных грузов осуществляется подразделениями ведомственной охраны федерального органа исполнительной власти в области железнодорожного транспорта, внутренних войск и иными уполномоченными подразделениями.

В порядке реализации Закона о ведомственной охране принято Постановление Правительства Российской Федерации от 27.06.2009 N 540 "Об утверждении Положения о ведомственной охране Федерального агентства железнодорожного транспорта".

В соответствии со статьей 2 указанного Положения ведомственная охрана создается Федеральным агентством железнодорожного транспорта и предназначается для защиты наиболее важных объектов железнодорожного транспорта общего пользования и иных объектов железнодорожного транспорта, находящихся в сфере ведения агентства, от противоправных посягательств, охраны грузов (в том числе специальных грузов) в пути следования и на железнодорожных станциях в соответствии с законодательством Российской Федерации, а также осуществления контроля за обеспечением пожарной безопасности и пожарного надзора на железнодорожном транспорте.

Таким образом, ФГП "Ведомственная охрана железнодорожного транспорта", исходя из анализа приведенных выше нормативных правовых актов вправе осуществлять охрану объектов, подлежащих государственной охране, содержащихся в Перечне наиболее важных объектов железнодорожного транспорта общего пользования, подлежащих охране подразделениями ведомственной охраны Федерального агентства железнодорожного транспорта, утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 27.06.2009 N 891-р, Приказе Федерального агентства железнодорожного транспорта от 20.07.2012 N 268 дсп "Об утверждении Перечня объектов железнодорожного транспорта, охраняемых подразделениями ФГП "Ведомственная охрана железнодорожного транспорта", в том числе объектов, предусмотренных Постановлением Правительства РФ N 587, а также объектов иных форм собственности в соответствии с заключенными договорами, и находящихся в сфере ведения Федерального агентства железнодорожного транспорта.

Суды обеих инстанций, делая вывод о наличии у Сахалинского отряда ведомственной охраны права осуществлять государственную охрану здания, в котором расположена инспекция, являющаяся территориальным органом федерального органа исполнительной власти (ФНС России), допустили расширительное толкование положений статьи 8 Закона о ведомственной охране, Постановления Правительства РФ N 587, ошибочно полагая, что в данном случае подразделения ведомственной охраны Федерального агентства железнодорожного транспорта вправе осуществлять охрану объекта, подлежащего государственной охране, находящегося в сфере ведения иного федерального органа.

Из содержания статьи 8 Закона о ведомственной охране не следует право ведомственной охраны, находящейся в сфере ведения конкретного федерального органа исполнительной власти, осуществлять государственную охрану всех без исключения объектов, поименованных в Постановлении Правительства РФ N 587.

В силу изложенного выше не могут быть приняты и ссылки суда апелляционной инстанции на вступившее в силу с 01.01.2014 распоряжение Правительства Российской Федерации от 10.12.2013 N 2324-р о внесении изменений в перечень объектов, подлежащих обязательной охране полицией, утвержденный распоряжением Правительства Российской Федерации от 02.11.2009 N 1629-р, которым исключены в числе других объектов административные здания Федеральной налоговой службы.

При таких обстоятельствах суды пришли к ошибочным выводам, признав оспариваемый ФГУП "Охрана" МВД России пункт 1 решения УФАС по Сахалинской области от 03.10.2014 по делу N 571/14 соответствующим Закону о контрактной системе, а жалобу ФГП "Ведомственная охрана железнодорожного транспорта" - обоснованной.

Поскольку суды установили фактические обстоятельства дела, но неправильно применили нормы материального права, суд кассационной инстанции в соответствии с положениями пункта 2 части 1 статьи 287 АПК РФ вправе отменить обжалуемые решение суда первой инстанции и постановление апелляционного суда полностью и, не передавая дело на новое рассмотрение, принять новый судебный акт об удовлетворении требований заявителя.

Согласно части 1 статьи 110 АПК РФ судебные расходы, понесенные лицами, участвующими в деле, в пользу которых принят судебный акт, взыскиваются арбитражным судом со стороны.

Частью 1 статьи 112 АПК РФ установлено, что вопросы распределения судебных расходов разрешаются арбитражным судом соответствующей судебной инстанции в судебном акте, которым заканчивается рассмотрение дела по существу, или в определении.

Учитывая, что решение суда первой инстанции от 26.12.2014 и постановление апелляционного суда от 30.03.2015 по настоящему делу отменены и принят новый судебный акт в пользу ФГУП "Охрана" МВД России, то понесенные им судебные расходы в сумме 5 000 руб. по уплате государственной пошлины за рассмотрение заявления в суде первой (платежное поручение от 24.10.2014 N 336 на сумму 2 000 руб.), апелляционной (платежное поручение от 23.01.2015 N 16 на сумму 1 500 руб.) и кассационной (платежное поручение от 15.05.2015 N 142 на сумму 1 500 руб.) инстанциях подлежат взысканию с управления Федеральной антимонопольной службы по Сахалинской области.

Руководствуясь статьями 110, 284, 286-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Дальневосточного округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение от 26.12.2014, постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 30.03.2015 по делу N А59-5152/2014 Арбитражного суда Сахалинской области отменить, кассационную жалобу - удовлетворить.

Признать недействительным пункт 1 решения управления Федеральной антимонопольной службы по Сахалинской области от 03.10.2014 по делу N 571/14 о нарушении законодательства о контрактной системе в сфере закупок.

Взыскать с управления Федеральной антимонопольной службы по Сахалинской области в пользу Федерального государственного унитарного предприятия "Охрана" Министерства внутренних дел Российской Федерации расходы по уплате государственной пошлины за рассмотрение дела в суде первой, апелляционной и кассационной инстанций в размере 5 000 руб.

Арбитражному суду Сахалинской области выдать исполнительный лист.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий судья

Г.В. Котикова

Судьи

И.М. Луговая И.А. Мильчина