Постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 20 октября 2015 г. N Ф03-3842/15 по делу N А16-1689/2014

г. Хабаровск

20 октября 2015 г.

Дело N А16-1689/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 15 октября 2015 года.

Полный текст постановления изготовлен 20 октября 2015 года.

Арбитражный суд Дальневосточного округа в составе:

Председательствующего судьи: И.М. Луговой

Судей: И.А. Мильчиной, Е.П. Филимоновой

при участии:

от заявителя: областного государственного казенного учреждения социального обслуживания "Социально-реабилитационный центр для несовершеннолетних" - Белугина Т.А., директор;

от Управления Федеральной антимонопольной службы по Еврейской автономной области - Черкашина С.Г., представитель по доверенности от 12.01.2015 N 4;

от ООО "Частная охранная организация "Стронг" - представитель не явился;

от ООО "Частная охранная организация "Дружина" - представитель не явился;

рассмотрев в судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Еврейской автономной области на решение от 25.03.2015, постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 13.07.2015 по делу N А16-1689/2014 Арбитражного суда Еврейской автономной области

дело рассматривали: в суде первой инстанции судья: Осадчук О.Ю.; в суде апелляционной инстанции судьи: Сапрыкина Е.И., Балинская И.И., Харьковская Е.Г.

по заявлению областного государственного казенного учреждения социального обслуживания "Социально-реабилитационный центр для несовершеннолетних" (ОГРН 1027900512760, ИНН 7901026159, место нахождения: 679000, Еврейская автономная область, г. Биробиджан, ул. Тихонькая, 5)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Еврейской автономной области (ОГРН 1087901001209, ИНН 7901532980, место нахождения: 679000, Еврейская автономная область, г. Биробиджан, ул. Постышева, 3)

третьи лица: общество с ограниченной ответственностью "Частная охранная организация "Стронг", общество с ограниченной ответственностью "Частная охранная организация "Дружина"

о признании незаконным решения и предписания

Областное государственное казенное учреждение социального обслуживания "Социально-реабилитационный центр для несовершеннолетних" (далее - реабилитационный центр, заказчик, учреждение) обратилось в Арбитражный суд Еврейской автономной области с заявлением о признании недействительными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Еврейской автономной области (далее - антимонопольный орган, управление) от 10.12.2014.

К участию в деле к качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований на предмет спора привлечены: общество с ограниченной ответственностью "Частная охранная организация "Стронг" (далее - ООО ЧОО "Стронг"), общество с ограниченной ответственностью "Частная охранная организация "Дружина" (далее - ООО ЧОО "Дружина").

Решением суда от 25.03.2015, поддержанным постановлением Шестого арбитражного апелляционного суда от 13.07.2015, оспариваемые ненормативные правовые акты управления признаны недействительными, как несоответствующие действующему законодательству и нарушающие права заявителя.

Судебные акты мотивированы тем, что материалами дела не подтверждено, а управлением не доказано нарушение заказчиком требований Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о контрактной системе, Закон N44-ФЗ) ни в части изложения в конкурсной документации описания объекта закупки, ни в части изложения требований о наличии у лиц, претендующих оказывать услуги по предмету закупки, лицензии на осуществление частной охранной деятельности.

Не согласившись с судебными актами, ссылаясь на неправильное применение судами норм материального права, а именно: пункта 1 части 1 статьи 31, пункта 1 части 1 статьи 33, пункта 2 части 3 статьи 49, пункта 1 части 1 статьи 50 Закона о контрактной системе; не применение положений Закона Российской Федерации от 11.03.1992 N 2487-1 "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации" (далее - Закон N 2487-1) и Федерального закона от 27.05.1996 N 57-ФЗ "О государственной охране" (далее - Закон о государственной охране), Постановления Правительства Российской федерации от 14.08.1992 N 587 "Вопросы негосударственной (частной) охранной и негосударственной (частной) сыскной деятельности" (далее - Постановление N 587); неправильное толкование Закона N 44-ФЗ и не соответствие выводов обстоятельствам дела, управление обратилось в Арбитражный суд Дальневосточного округа с кассационной жалобой, в которой просит названные судебные акты отменить, принять новый судебный акт, которым в удовлетворении требований учреждению отказать.

Представитель антимонопольного органа в судебном заседании 08.10.2015 позицию управления поддержал.

Представитель учреждения в судебном заседании 08.10.2015 доводы жалобы отклонил, просил судебные акты оставить без изменений.

Извещенные в установленном порядке о месте и времени рассмотрения кассационной жалобы третьи лица, отзывы не представили, явку представителей не обеспечили.

В судебном заседании по рассмотрению доводов кассационной жалобы в порядке статьи 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации объявлялся перерыв с 08 по 15 октября 2015 года. Представители участвующих в деле лиц, после перерыва в судебное заседание не явились, что в силу части 3 статьи 284 Кодекса не может служить препятствием для рассмотрения дела в их отсутствие.

Изучив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, проверив правильность применения судами обеих инстанций норм материального и процессуального права, суд кассационной инстанции находит судебные акты подлежащими частичной отмене в связи со следующим.

Как установлено судами и следует из материалов дела, 31.10.2014 учреждением размещено извещение о проведении открытого конкурса на право заключения контракта на оказание охранных услуг для нужд социально-реабилитационного центра в 2015 году.

Согласно протоколу вскрытия конвертов от 21.11.2014 на участие в открытом конкурсе подано 7 заявок, в том числе от ООО "ЧОО "Стронг" и ООО "ЧОО "Дружина". Согласно протоколу рассмотрения заявок участников от 26.11.2014 победителем конкурса признано ООО "ЧОО "Дружина".

01.12.2014 ООО "ЧОО "Стронг" обратилось в антимонопольный орган с жалобой на действия заказчика. По результатам рассмотрения обращения, антимонопольным органом принято решение от 10.12.2014 N К-30/05, которым жалоба признана необоснованной, но учреждению вменено нарушение пункта 1 части 1 статьи 50; пункта 1 части 1 статьи 33; пункта 2 части 3 статьи 49; пункта 1 части 1 статьи 31 Закона N 44-ФЗ.

Во исполнение решения социально-реабилитационному центру выдано предписание от 10.12.2014 об устранении нарушений законодательства о закупках, которым предписано в срок до 17.12.2014: отменить протоколы вскрытия конвертов с заявками на участие в открытом конкурсе и открытия доступа к поданным в форме электронных документов заявкам на участие в открытом конкурсе от 21.11.2014, протокол рассмотрения заявок на участие в открытом конкурсе от 26.11.2014; в срок до 25.12.2014 представить в антимонопольный орган подтверждение исполнения пунктов 1, 2 предписания с приложением подтверждающих документов.

В ходе рассмотрения кассационной жалобы представитель учреждения пояснила, что фактически предписание антимонопольного органа исполнено не было, по результатам закупки с победителем конкурса заключен контракт сроком действия с 01.01.2015 по 31.12.2015.

Вместе с тем, полагая, что названные решение и предписание не соответствуют действующему законодательству, нарушают его права и законные интересы учреждение оспорило их в судебном порядке.

Суды, удовлетворили требования заявителя и признали решение антимонопольного органа и предписание недействительными в полном объеме.

Поскольку кассационная жалоба на судебные акты в части признания предписания управления недействительным не подавалась, суд кассационной инстанции в силу положений статей 284, 286 АПК РФ решение суда первой инстанции и постановление суда апелляционной инстанции проверяет в обжалуемой части.

Суд округа находит, что признавая решение антимонопольного органа недействительным в полном объеме, суды необоснованно не учли следующее.

Как обозначено в решении антимонопольного органа и следует из материалов дела, заказчиком в пункте N 15 Информационной карты конкурсной документации определены "требования, установленные в соответствии с законодательством Российской Федерации к лицам, осуществляющим поставку товара, выполнение работы, оказание услуги, являющихся объектом закупки", в частности установлено требование к частной охранной организации (организация, специально учрежденная для оказания охранных услуг, зарегистрированная в установленном законом порядке): наличие лицензии на осуществление частной охранной деятельности. (Основание: Федеральный закон от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", Положение о лицензировании частной охранной деятельности (утв. Постановлением Правительства РФ от 23.06.2011 N 498 "О некоторых вопросах осуществления частной детективной (сыскной) и частной охранной деятельности")).

По результатам проверки действий заказчика при проведении спорной закупки антимонопольный орган установил необоснованное вменение участникам закупки требований о наличии у частной охранной организации лицензии на осуществление охранной деятельности. Изложение заказчиком в конкурсной документации таких требований антимонопольный орган признал нарушением части 1 статьи 50, пункта 2 части 3 статьи 49 и пункта 1 части 1 статьи 31 Закона о контрактной системе, поскольку посчитал, что охранные услуги данному учреждению могут предоставлять только охранные организации, деятельность которых распространяется на охрану объектов, подлежащих государственной охране, в частности в соответствии с перечнем, утвержденным Постановлением N 587.

Не согласившись с выводами управления, суды заключили, что само по себе закрепление за учреждением на праве оперативного управления здания, находящегося в собственности Еврейской автономной области и учреждение реабилитационного центра Комитетом социальной защиты населения правительства ЕАО не означает, что учреждение подлежит государственной охране.

Выводы судов являются ошибочными, основанными на неверном толковании правовых норм.

Статьей 1 Закона N 2487-1 частная детективная и охранная деятельность определяется как оказание на возмездной договорной основе услуг физическим и юридическим лицам, имеющими специальное разрешение (лицензию) органов внутренних дел организациями и индивидуальными предпринимателями в целях защиты законных прав и интересов своих клиентов.

В статье 3 названного Закона перечислены виды охранных и сыскных услуг. В соответствии с пунктом 2 данной статьи в целях охраны разрешается предоставление услуг по охране объектов и (или) имущества (в том числе при его транспортировке), находящихся в собственности, во владении, в пользовании, хозяйственном ведении, оперативном управлении или доверительном управлении, за исключением объектов и (или) имущества, предусмотренных пунктом 7 настоящей части.

Согласно пункту 7 (в редакции до 31.12.2014) исключением является охрана объектов и (или) имущества, а также обеспечение внутриобъектового и пропускного режимов на объектах, которые имеют особо важное значение для обеспечения жизнедеятельности и безопасности государства и населения и перечень которых утверждается в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Согласно статье 11 названного Закона частная охранная деятельность организаций не распространяется на объекты, подлежащие государственной охране, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации.

Из указанного следует, что законодатель ввел ограничения деятельности частных охранных организаций, определив перечень объектов, который такие организации охранять не вправе.

Согласно пункту 1 Приложения N 1 к Постановлению N 587 государственной охране подлежат, здания (помещения), строения, сооружения, прилегающие к ним территории и акватории федеральных органов законодательной и исполнительной власти, органов законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов Российской Федерации.

Частью 1 статьи 12 Закона N 57-ФЗ установлено, что к органам государственной охраны относится федеральный орган исполнительной власти в области государственной охраны, а также подразделения федерального органа исполнительной власти в области государственной охраны, осуществляющие отдельные полномочия указанного органа (далее - подразделения), и военные профессиональные образовательные организации и военные образовательные организации высшего образования федерального органа исполнительной власти в области государственной охраны. Подразделения могут являться юридическими лицами.

В соответствии с уставом реабилитационного центра собственником имущества и учредителем учреждения является Еврейская автономная область; учреждение находится в ведении Комитета социальной защиты населения Правительства Еврейской автономной области, который является органом исполнительной власти области, проводящим государственную политику в сфере социальной защиты населения и осуществляющим исполнительно - распорядительные функции; основная цель деятельности учреждения - оказание социальных услуг (профилактическая работа по предупреждению безнадзорности и беспризорности несовершеннолетних; обеспечение прав и законных интересов несовершеннолетних; социальная, медико-психолого-педагогическая реабилитация несовершеннолетних, оказавшихся в трудной жизненной ситуации и т.п).

В совокупности установленных обстоятельств, учреждение, реализующее полномочия органов государственной власти в сфере социальной защиты и собственником здания которого является орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, относится к субъекту специального правового значения, здание которого подлежит государственной охране.

Иное понимание названой нормы Постановления N 587 ошибочно.

Соответственно, охрану спорного объекта может осуществлять организация, на которую действующим федеральным законодательством Российской Федерации возложена функция по осуществлению государственной охраны.

В связи с изложенным позиция антимонопольного органа в оспариваемом решении о неправомерном установлении заказчиком в пункте N 15 Информационной карты конкурсной документации требования к потенциальным участникам конкурса об осуществлении организацией частной охранной деятельности и наличии лицензии на осуществление частной охранной деятельности, что является нарушением части 1 статьи 50, пункта 2 части 3 статьи 49, пункта 1 части 1 статьи 31 Закона о контрактной системе является верной, а выводы судов обеих инстанций в указанной части ошибочными, основанными на неверном толковании действующего законодательства.

При таких обстоятельствах, в указанной части требования учреждения удовлетворению не подлежат. В связи с чем, решение суда от 25.03.2015, постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 13.07.2015 в части признания незаконным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Еврейской автономной области от 10.12.2014 по делу N К-30/05 по указанному эпизоду подлежит отмене.

Вместе с этим, суд округа находит верными выводы судов относительно обстоятельств выявления антимонопольным органом нарушения заказчиком положений пункта 1 части 1 статьи 50, пункта 1 части

1 статьи 33 Закона N 44-ФЗ в отношении раздела 2 конкурсной документации, содержащего описание предмета закупки.

Из оспариваемого решения управления следует, что в данном случае антимонопольный орган полагает, что приведенное заказчиком описание объекта закупки (без указания в документации в подразделе "Сведения о постах (маршрутах), оборудованных на объекте" места организации поста (маршрута) по посту N 2) является нарушением вышеназванных норм права, поскольку носит необъективный характер.

Вместе с тем, суды установили, что в разделе 2 документации открытого конкурса "Описание объекта закупки" определено, что объектом охраны является здание Областного государственного казенного учреждения социального обслуживания "Социально-реабилитационный центр для несовершеннолетних", расположенное по ул. Тихонькая, 5 в г. Биробиджане. Указано, что охрана объекта осуществляется сотрудниками охраны посредством выставления двух постов: Пост N 1 - ежедневно, включая праздничные и выходные дни, с 09 часов до 09 часов (24 часа); Пост N 2 - ежедневно, включая праздничные и выходные дни, с 21 часа до 09 часов (12 часов).

Пунктом 5 этого раздела документации определены сведения о постах (маршрутах), оборудованных на объекте: пост N 1 - стационарный (пропускной режим, ведение учёта входа (выхода) людей), место организации поста (маршрута) - вход в административное здание; пост N 2 - стационарный, место организации поста (маршрута) - оказание услуг охраны в ночное время.

При таком изложении описания предмета закупки суды пришли к выводу о том, что Пост N 1 организован на входе в административное здание и осуществляет контрольно-пропускной режим и контроль над обстановкой и событиями посредством оборудованных на объекте технических средств, следовательно, посредством Поста N 2 осуществляется обход здания (территории).

Вместе с этим суды установили, что пунктом 8 раздела определено, что охрана объекта обеспечивается сочетанием различных способов охраны: выставление стационарных постов; патрулирование по маршруту согласно дислокации (периодический пеший обход территории); технический мониторинг (контроль над обстановкой и событиями посредством оборудованных на объекте технических средств).

Пункт 9 содержит описание видов охранных услуг, осуществляемых на объекте охраны: защита жизни и здоровья граждан; обеспечение порядка в местах проведения массовых мероприятий; охрана объекта и (или) имущества; охрана объекта и (или) имущества на объектах с осуществлением работ по проектированию, монтажу и эксплуатационному обслуживанию технических средств охраны; обеспечение внутриобъектового и пропускного режимов на объекте.

Пунктом 10 раздела 2 конкурсной документации заказчиком определен перечень мероприятий, проводимых исполнителем в рамках оказываемых услуг: обеспечение внутриобъектового и пропускного режимов на объекте охраны в соответствии с правилами соблюдения внутриобъектового и пропускного режимов, установленными заказчиком; осмотр вносимого на объект охраны (выносимого с объекта охраны) имущества; осмотр транспортных средств при въезде на охраняемый объект и выезде с охраняемого объекта; обеспечение защиты объекта охраны от противоправных посягательств; задержание лиц, совершивших противоправное посягательство на охраняемое имущество на месте правонарушения и их незамедлительная передача в органы внутренних дел (полицию); обеспечение оперативного (своевременного) реагирования на сигнальную информацию, поступившую с технических систем охраны, оборудованных на объекте охраны; контроль за состоянием и исправностью технических средств охраны, оборудованных на объекте охраны; принятие при чрезвычайных ситуациях неотложных мер по локализации и ликвидации последствий, содействие в этих условиях бесперебойной работе спасательных служб.

Учитывая вышеуказанное, суд первой инстанции и апелляционная коллегия обосновано заключили, что в рассматриваемом случае описание объекта закупки является достаточно полным, дающим ясное представление о потребностях и нуждах заказчика.

Следовательно, подобное изложение описания предмета закупки нельзя признать вводящим в заблуждение потенциальных участников конкурса (притом, что это описание к ограничению числа участников не привело, что подтверждается наличием семи заявок), поэтому спорный раздел конкурсной документации правомерно признан судами соответствующим требованиям Закона о контрактной системе.

Таким образом, доводы подателя кассационной жалобы в данной части не нашли своего подтверждения. В связи с чем, выводы судов обеих инстанций по данному эпизоду законны и обоснованны, оснований для отмены судебных актов в данной части у суда округа не имеется.

Руководствуясь статьями 286-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Дальневосточного округа

ПОСТАНОВИЛ:

кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Еврейской автономной области удовлетворить частично.

Решение от 25.03.2015, постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 13.07.2015 по делу N А16-1689/2014 Арбитражного суда Еврейской автономной области в части признания незаконным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Еврейской автономной области от 10.12.2014 по делу NК-30/05 о нарушении государственным заказчиком - Областное государственное казенное учреждение социального обслуживания "Социально-реабилитационный центр для несовершеннолетних" нарушившим требования части 1 статьи 50, пункта 2 части 3 статьи 49, пункта 1 части 1 статьи 31 Федерального закона от 05.04.2013 N44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" отменить.

В удовлетворении требований областному государственному казенному учреждению социального обслуживания "Социально-реабилитационный центр для несовершеннолетних" в указанной части отказать.

В остальной части принятые по настоящему делу решение Арбитражного суда Еврейской автономной области от 25.03.2015, постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 13.07.2015 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий судья

И.М. Луговая

Судьи

И.А. Мильчина Е.П. Филимонова