Постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 16 декабря 2015 г. N Ф03-5235/15 по делу N А04-2286/2015

г. Хабаровск

16 декабря 2015 г.

А04-2286/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 14 декабря 2015 года.

Полный текст постановления изготовлен 16 декабря 2015 года.

Арбитражный суд Дальневосточного округа в составе:

Председательствующего судьи: И.М. Луговой

Судей: Г.В. Котиковой, И.А. Мильчиной

при участии:

от заявителя: Министерства финансов Амурской области - Котова О.В., представитель по доверенности от 08.07.2015 N 13-02/03;

от Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Амурской области - Жукова Е.М., представитель по доверенности от 07.12.2015 N 82; Слепцова И.Н., представитель по доверенности от 09.11.2015 N 79; Пигалева Н.А. представитель по доверенности от 11.12.2015 N 83;

от Правительства Амурской области - представитель не явился;

рассмотрев в судебном заседании кассационную жалобу Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Амурской области

на решение от 03.06.2015, постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 27.08.2015

по делу N А04-2286/2015 Арбитражного суда Амурской области

дело рассматривали: в суде первой инстанции судья Курмачев Д.В., в суде апелляционной инстанции судьи: Харьковская Е.Г., Вертопрахова Е.В., Пескова Т.Д.

по заявлению Министерства финансов Амурской области (ОГРН 1072801008928, ИНН 2801123618, место нахождения: 675023, Амурская область, г. Благовещенск, ул. Ленина, 135)

к Территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Амурской области (ОГРН 1042800022870, ИНН 2801097862, место нахождения: 675000, Амурская область, г. Благовещенск, ул. Амурская, 145)

третье лицо: Правительство Амурской области (ОГРН 1072801009115, ИНН 2801123826, место нахождения: 675023, Амурская область, г. Благовещенск, ул. Ленина, 135)

о признании представления недействительным

Министерство финансов Амурской области (далее - заявитель, Министерство) обратилось в Арбитражный суд Амурской области с заявлением о признании представления Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Амурской области (далее - Управление) от 06.03.2015 N 23-04-17/495 недействительным.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Правительство Амурской области (далее - Правительство).

Решением Арбитражного суда Амурской области от 03.06.2015, оставленным без изменения постановлением Шестого арбитражного апелляционного суда от 27.08.2015, требования удовлетворены.

Апелляционная коллегия, рассматривая апелляционные жалобы Министерства об изменении мотивировочной части решения суда и Управления, полагавшего представление законным и обоснованным и, отклоняя доводы Министерства об отсутствии у Управления полномочий на проведение проверки и отсутствие нарушений требований бюджетного законодательства, поддержала выводы суда первой инстанции о выдаче представления ненадлежащему лицу.

Законность судебных актов суда первой и апелляционной инстанций проверяется по кассационной жалобе Управления, поддержанной его представителями в суде кассационной инстанции, предлагающих судебные акты отменить, как принятые с нарушением норм материального права в связи с неправильной оценкой, установленных по делу обстоятельств.

Доводы подателя жалобы сводятся к законности выданного представления в адрес Министерства как органу, на который возложена организация исполнения бюджета и предоставления обеспечения в установленном Бюджетным кодексом Российской Федерации (далее - БК РФ) порядке межбюджетных трансфертов из бюджета области. Управление считает, что не обеспечение Министерством как органом, обладающим вышеуказанными полномочиями, полного финансирования расходных обязательств по реализации программ определенных в Соглашениях за счет средств областного бюджета, свидетельствует о нарушении им положений пункта 1 статьи 130 БК РФ и Порядка условий предоставления межбюджетных трансфертов, предоставляемых бюджетам субъектов в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих по предметам совместного ведения субъектов Российской Федерации и Российской Федерации.

Министерство отзыв не представило, в лице своего представителя в судебном заседании доводы кассационной жалобы отклонило, полагая оспариваемые судебные акты не подлежащими отмене либо изменению.

Правительство, надлежащим образом извещенное о времени и месте судебного разбирательства отзыв не представило, явку своих представителей в судебное заседание суда кассационной инстанции не обеспечило, что в соответствии с частью 3 статьи 284 АПК РФ не может служить препятствием для рассмотрения кассационной жалобы в их отсутствие.

В судебном заседании в порядке статьи 163 АПК РФ объявлялся перерыв с 09 по 14 декабря 2015 года.

Изучив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, заслушав представителей лиц, участвующих в деле, проверив правильность применения судами двух инстанций норм материального и процессуального права, суд округа не установил оснований к отмене принятых по делу судебных актов.

Судами из материалов дела установлено, что на основании приказа руководителя Управления от 12.01.2015 N 2 в период с 12.01.2015 по 10.02.2015 Территориальным управлением Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Амурской области проведена плановая выездная проверка Министерства финансов Амурской области.

По результатам проверки составлен акт от 11.02.2015, в котором зафиксированы установленные Управлением нарушения бюджетного законодательства. Из содержания акта усматривается, что в ходе проверки установлено нарушение Правительством Амурской области обязанности по реализации соглашений, предусматривающих софинансирование из бюджета Амурской области федеральных целевых программ в субъекте, что исходя из выводов проверяющих, изложенных в акте, свидетельствует о нарушении Министерством пункта 1 статьи 130 БК РФ и условий софинансирования, установленных соглашениями между различными Министерствами Российской Федерации и Правительством Амурской области, заключенными во исполнение федеральных целевых программ, утвержденных постановлениями Правительства Российской Федерации.

Соглашениями предусмотрено, что часть расходов финансируется за счет средств федерального бюджета, часть - за счет средств бюджета Амурской области.

Так заключены: соглашение от 22.09.2014 N ФДА 48/83-С в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 15.04.1996 N 480 "Об утверждении федеральной целевой программы "Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Байкальского региона на период до 2018 года"; соглашение от 20.02.2014 N 251/17 в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 27.12.2012 N 1431 "Об утверждении Правил предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на оказание несвязанной поддержки сельскохозяйственным товаропроизводителям в области растениеводства"; соглашение от 20.02.2014 N 251/17 в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 28.12.2012 N 1460 "Об утверждении Правил предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на возмещение части затрат на уплату процентов по кредитам, полученным в российских кредитных организациях, и займам, полученным в сельскохозяйственных кредитных потребительских кооперативах"; соглашение от 20.02.2014 N 251/17 в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 04.12.2012 N 1257 "О предоставлении и распределении субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на поддержку племенного животноводства" и "Правилами предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на поддержку племенного животноводства"; соглашение от 20.02.2014 N 251/17 в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 31.10.2011 N 874 "Об утверждении Правил предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на возмещение части затрат крестьянских (фермерских) хозяйств, включая индивидуальных предпринимателей, при оформлении в собственность используемых ими земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения"; соглашение 10.07.2014 N ВЛ - 21/71 в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 05.05.2011 N 345 "О предоставлении и распределении субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на приобретение специализированной лесопожарной техники и оборудования в рамках подпрограммы "Охрана и защита лесов" государственной программы Российской Федерации "Развитие лесного хозяйства" на 2013 - 2020 годы" и "Правилами предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на приобретение специализированной лесопожарной техники и оборудования в рамках подпрограммы "Охрана и защита лесов" государственной программы Российской Федерации "Развитие лесного хозяйства", на 2013 - 2020 годы"; соглашение от 02.04.2014 N ОП-П8-5631 в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 06.06.2012 N 560 "Об утверждении Правил распределения и предоставления субсидий из федерального бюджета

бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию проектов, направленных на становление информационного общества в субъектах Российской Федерации"; соглашение от 30.06.2014 N 05-175/с и соглашение от 05.11.2014 N 05-337/с в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 17.12.2010 N 1050 "О федеральной целевой программе "Жилище" на 2011 - 2015 годы; соглашение от 19.12.2014 N 116-14-12-19-04 в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 02.08.2011 N 644 "О федеральной целевой программе "Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011 - 2018 годы)"; соглашение от 18.04.2014 N 08.Т07.24.0589 и соглашение от 10.07.2014 N 08.ТО7.24.0636 в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 14.01.2014 N 22 "О порядке предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию мероприятий по модернизации региональных систем дошкольного образования в 2014 году" и "Правилами предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию мероприятий по модернизации региональных систем дошкольного образования в 2014 году"; соглашение от 01.09.2014 N 08G.21.24.006 в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 09.02.2010 N 64 "О выплате денежного поощрения лучшим учителям" и "Правилами распределения и предоставления субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на выплату денежного поощрения лучшим учителям"; соглашение от 15.07.2014 N 2305-01-41/10-14 и соглашение от 09.06.2014 N 01-01-06/06-162 в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 26.05.2008 N 392 "О формировании, предоставлении и распределении субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации" (далее - Соглашения).

Министерство, не согласившись с выводами, изложенными в акте проверки, представило свои возражения от 26.02.2015 N 13-03/688.

11.03.2015 в Министерство поступило представление Управления от 06.03.2015 N 23-04-17/495 о принятии мер по устранению выявленных нарушений, причин и условий их совершения.

В соответствии с представлением Министерству вменено нарушение условий вышеназванных соглашений (изложенных в конкретных пунктах) и пункта 1 статьи 130 БК РФ.

Не согласившись с представлением, Министерство обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Суд округа считает, что судебные акты суда первой и апелляционной инстанций не подлежат отмене исходя из следующего.

Статьей 166.2. БК РФ установлено, что Федеральная служба финансово-бюджетного надзора обладает бюджетными полномочиями, установленными настоящим Кодексом и Правительством Российской Федерации.

Согласно статье 269.2. БК РФ полномочиями органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по осуществлению внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля является контроль за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения. При осуществлении контрольных полномочий проводятся проверки, ревизии и обследования, направляются объектам контроля акты, заключения, представления и (или) предписания. Составление представлений при установлении нарушения бюджетного законодательства предусмотрено статьей 270.2. БК РФ.

Пунктом 24 постановления Правительства Российской Федерации от 30.09.2014 N 999 "О формировании, предоставлении и распределении субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации" (вместе с "Правилами формирования, предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации") (вступило в силу с 01.01.2015) предусмотрено, что контроль за соблюдением субъектами Российской Федерации условий предоставления субсидий осуществляется главными распорядителями средств федерального бюджета и Федеральной службой финансово-бюджетного надзора.

Также согласно Положению о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 04.02.2014 N 77, служба является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере. Аналогичное право предоставлено территориальным органам этой службы в силу пункта 5 Положения, утвержденного приказом Минфина России от 11.07.2005 N 89н (зарегистрировано в Минюсте России 05.08.2005).

Следовательно, выводы судов о наличии у Управления полномочий по проведению проверки верны.

Как установили суды, и следует из материалов дела, Управление настаивает на выявлении в отношении Министерства нарушения бюджетного законодательства, а именно положений пункта 1 статьи 130 БК РФ, в котором указано, что межбюджетные трансферты из федерального бюджета (за исключением субвенций) предоставляются при условии соблюдения органами государственной власти субъектов Российской Федерации бюджетного законодательства Российской Федерации и законодательства Российской Федерации о налогах и сборах.

Правила предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, формы которых предусмотрены абзацами третьим - пятым статьи 129 настоящего Кодекса, устанавливаются нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации.

Между тем, как правильно отметили суды, Министерством не было учтено, что статьей 28 БК РФ установлен перечень принципов бюджетной системы Российской Федерации, к которым в том числе относится принцип адресности и целевого характера бюджетных средств (статья 38), означающий, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.

Как следует из Соглашений, они заключены между Министерствами Российской Федерации и Правительством Амурской области, являющимся высшим исполнительным органом государственной власти области, уполномочным заключать подобные соглашения.

Министерство финансов Амурской области, в силу определенных постановлением Губернатора Амурской области от 03.08.2007 N 461 полномочий, является иным исполнительным органом государственной власти области, проводящим государственную политику и осуществляющим межотраслевое управление в финансовой и бюджетной сферах, составление и организацию исполнения областного бюджета, осуществляющим функции по финансовому контролю и координирующим деятельность иных исполнительных органов государственной власти Амурской области в установленной сфере.

Управление в судебных заседаниях указывало, что поскольку в соответствии с пунктом 3 статьи 2 Закона Амурской области от 31.08.2007 N 368-ОЗ "О бюджетном процессе в Амурской области" и Положением, утвержденным постановлением Губернатора Амурской области от 03.08.2007 N 461, Министерство составляет проект областного бюджета (пункт 3.1.3), организует исполнение областного бюджета (пункт 3.1.27), утверждает и доводит до главных распорядителей и получателей средств областного бюджета предельные объемы финансирования (пункт 3.1.19), то именно ему обосновано вменено нарушение условий Соглашений и пункта 1 статьи 130 БК РФ.

Как установили суды, статьей 8 Закона Амурской области от 16.12.2013 N 298-ОЗ "Об областном бюджете на 2014 год и плановый период 2015 и 2016 годов" утверждено распределение бюджетных ассигнований по главным распорядителям средств областного бюджета, целевым статьям (государственным программам и непрограммным направления деятельности) и группам видов расходов в ведомственной структуре расходов областного бюджета на 2014 год и плановый период 2015 и 2016 годов согласно приложению N 9 к Закону.

В приложении N 9 к Закону получателями средств межбюджетных трансфертов, поступающих из федерального и областного бюджета на реализацию мероприятий федеральных целевых программ, являются конкретные министерства: министерство строительства и архитектуры области, министерство сельского хозяйства области, министерство образования и науки области и т.д.

Как установлено судами и следует из материалов дела, финансирование мероприятий за счет средств бюджета Амурской области по некоторым программам произведено не в полном объеме, что обусловлено недостаточностью средств по различным причинам.

Вместе с тем, объемы бюджетных ассигнований, предусмотренных в бюджете области, утверждает законодательный орган субъекта, а вопросы о выделении средств на различные статьи расходов (в том числе на софинансирование целевых программ) рассматриваются с учетом доходов областного бюджета.

В этой связи выводы судов о том, что Министерство не является ни фактическим получателем средств межбюджетных трансфертов, ни органом государственной власти, обладающим полномочиями по утверждению бюджета субъекта, в котором отражены его доходные и расходные обязательства, является верным.

Вместе с этим в соответствии с пунктом 1 статьи 306.1. БК РФ бюджетным нарушением признается совершенное в нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и договоров (соглашений), на основании которых предоставляются средства из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, действие (бездействие) финансового органа, главного распорядителя бюджетных средств, распорядителя бюджетных средств, получателя бюджетных средств, главного администратора доходов бюджета, главного администратора источников финансирования дефицита бюджета, за совершение которого главой 30 настоящего Кодекса предусмотрено применение бюджетных мер принуждения.

Виды бюджетных нарушений и бюджетные меры принуждения, применяемые за их совершение, определены в главе 30 БК РФ.

Статьей 306.8. БК РФ установлены последствия за нарушение условий предоставления межбюджетных трансфертов. Так, данной нормой определено, что нарушение финансовым органом (главным распорядителем (распорядителем) и получателем средств бюджета, которому предоставлены межбюджетные трансферты) условий предоставления межбюджетных трансфертов, если это действие не связано с нецелевым использованием бюджетных средств, влечет бесспорное взыскание суммы межбюджетного трансферта и (или) приостановление (сокращение) предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций).

В соответствии с пунктами 1 и 2 статьи 270.2. БК РФ в случаях установления нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, органами государственного (муниципального) финансового контроля составляются представления и (или) предписания.

Под представлением в целях настоящего Кодекса понимается документ органа государственного (муниципального) финансового контроля, который должен содержать обязательную для рассмотрения в установленные в нем сроки или, если срок не указан, в течение 30 дней со дня его получения информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и требования о принятии мер по их устранению, а также устранению причин и условий таких нарушений.

В оспариваемом представлении отсутствует квалификация вмененного Министерству нарушения в соответствии с положениями главы 30 БК РФ.

В этой связи выводы судов об отсутствии оснований для признания Министерства нарушившим пункт 1 статьи 130 БК РФ и условия Соглашений следует признать правомерными.

Таким образом, у суда кассационной инстанции отсутствуют основания для отмены принятых по делу судебных актов и удовлетворения кассационной жалобы Управления.

Руководствуясь статьями 286-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Дальневосточного округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение от 03.06.2015, постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 27.08.2015 по делу N А04-2286/2015 Арбитражного суда Амурской области оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий судья

И.М. Луговая

Судьи

Г.В. Котикова И.А. Мильчина