Постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 23 сентября 2016 г. N Ф03-3925/16 по делу N А04-11841/2015

г. Хабаровск

23 сентября 2016 г.

А04-11841/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 20 сентября 2016 года.

Полный текст постановления изготовлен 23 сентября 2016 года.

Арбитражный суд Дальневосточного округа в составе:

Председательствующего судьи: Гребенщикова С.И.

Судей: Цирулик О.В., Лесненко С.Ю.

при участии:

от ИП Новичихина А.М.: Красюк И.А., представитель по доверенности от 05.11.2014 N 28АА 0603623

от администрации г. Благовещенска: Гаранина В.Г., представитель по доверенности от 15.07.2016 N 01-10/4904

рассмотрев в проведенном с использованием систем видеоконференц-связи судебном заседании кассационную жалобу администрации города Благовещенска

на решение от 14.03.2016, постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 30.05.2016

по делу N А04-11841/2015 Арбитражного суда Амурской области

дело рассматривали: в суде первой инстанции судья Чумаков П.А., в апелляционном суде судьи Пескова Т.Д., Сапрыкина Е.И., Швец Е.А.

По заявлению индивидуального предпринимателя Новичихина Александра Михайловича

к администрации города Благовещенска

о признании незаконным решения

Индивидуальный предприниматель Новичихин Александр Михайлович (ОГРНИП 304280135600491, ИНН 280128132624; далее - ИП Новичихин А.М., предприниматель,) обратился в Арбитражный суд Амурской области с заявлением о признании незаконным решения администрации города Благовещенска (ОГРН 1022800520588, ИНН 2801032015, адрес (место нахождения): 675000, Амурская область, г. Благовещенск, ул. Ленина, 133-309; далее - администрация) от 17.09.2015 N 1212/19 об отказе в корректировке красных линий на принадлежащем предпринимателю земельном участке с кадастровым номером 28:01:130185:33 и о возложении на администрацию обязанности установить красные линии в соответствии с новой редакцией Генерального плана города Благовещенска от 26.03.2015.

Решением суда от 14.03.2016, оставленным постановлением Шестого арбитражного апелляционного суда от 30.05.2016 без изменения, заявленные предпринимателем требования удовлетворены в полном объеме и в целях восстановления нарушенного права суды обязали администрацию установить красные линии в отношении 185 квартала города Благовещенска в соответствии с решением Благовещенской городской Думы от 26.03.2015 N 8/92 и в порядке, предусмотренном Градостроительным кодексом РФ.

В кассационной жалобе и дополнениях к ней администрация выражает несогласие с принятыми по делу судебными актами, указывает на неполное выяснение судами всех существенных обстоятельств спора и неправильное применение норм материального права, в связи с чем просит их отменить и отказать в удовлетворении требований предпринимателя.

В обоснование своей позиции администрация приводит доводы о том, что красные линии на территории города Благовещенска установлены в соответствии со статьей 42 Градостроительного кодекса РФ путем принятия самостоятельного нормативного правового акта в виде постановления от 22.04.2010 N 1660, которое до настоящего времени не отменено и не признано в установленном законом порядке недействующим. В связи с этим администрация со ссылкой на разъяснения пункта 1.1 Постановления Пленума Высшего Арбитражного суда РФ от 30.07.2013 N 58 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов" полагает, что предпринимателем избран ненадлежащий способ защиты, а возникший между сторонами спор не подведомственен арбитражному суду. Администрация также опровергает выводы судебных инстанций по существу спора о наличии оснований для корректировки красных линий в связи с изменением градостроительной ситуации, поскольку при принятии новой редакции Генерального плана города в 2015 году никаких изменений в отношении перспективного развития магистральной улицы 50 лет Октября не произошло, и доказательств этому в деле нет. Кроме того, администрация настаивает на том, что спорные красные линии 185 квартала, установленные в 2010 году еще до приобретения предпринимателем земельного участка с кадастровым номером 28:01:130185:33, прав и интересов последнего не нарушают, поскольку не препятствуют фактическому использованию данного участка, в том числе в целях возведения на нем объекта недвижимости, спор о признании права собственности на который как на самовольную постройку также рассматривается арбитражным судом в рамках дела N А04-5998/2014.

В своих письменных возражениях на кассационную жалобу ИП Новичихин А.М. считает все приведенные в ней доводы несостоятельными и предлагает оставить обжалуемые судебные акты без изменения как законные и обоснованные. По мнению предпринимателя, в настоящее время в новом Генеральном плане города Благовещенска зона улично-дорожной сети определена по существующей застройке, что является самостоятельным и достаточным основанием для корректировки красных линий. Это позволит предпринимателю использовать спорный земельный участок большей площади за счет исключения красных линий, в том числе осуществить его застройку по своему усмотрению. Также предпринимателем представлены дополнительные документы, свидетельствующие об исполнении администрацией обжалуемых судебных актов и подтверждающие изменение каталога координат красных линий.

Судебное разбирательство по кассационной жалобе откладывалось на основании статьи 158 АПК РФ до 20.09.2016, после чего в составе суда произведена замена судьи Новиковой С.Н. ввиду ее ухода в отпуск на судью Лесненко С.Ю., в связи с чем в соответствии с частью 5 статьи 18 АПК РФ рассмотрение поданной жалобы произведено с самого начала.

В судебном заседании кассационной инстанции, проведенном в соответствии со статьей 153.1 АПК РФ путем использования систем видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Амурской области, представитель администрации поддержал доводы поданной жалобы и просил ее удовлетворить, против чего возражал представитель предпринимателя по ранее изложенным в письменном виде мотивам.

Проверив законность обжалуемых судебных актов, Арбитражный суд Дальневосточного округа считает, что они подлежат отмене в силу следующих обстоятельств.

Как усматривается из материалов дела и не отрицается сторонами спора, ИП Новичихин А.М. на основании договора купли-продажи от 23.05.2011 приобрел право собственности на земельный участок с кадастровым номером 28:01:130185:33 площадью 1 592 кв.м, расположенный в квартале 185 по ул. 50 лет Октября/Красноармейская, 63/137 города Благовещенска, с видом разрешенного использования: размещение объектов розничной торговли, амбулаторно-поликлинических учреждений, проектных, проектно-конструкторских организаций, что подтверждается свидетельством о регистрации от 20.02.2015 серии 28АБ N 013174.

На данном участке ИП Новичихиным А.М. самовольно возведен капитальный объект незавершенного строительства - нежилое здание общей площадью 3 195,2 кв.м с назначением - проектный институт, право собственности на который в настоящее время признано за предпринимателем вступившими в законную силу судебными актами по делу N А04-5998/2014 Арбитражного суда Амурской области.

Вместе с тем, постановлением администрации от 22.04.2010 N 1660 утвержден каталог координат красных линий кварталов города Благовещенска, согласно которому на земельном участке с кадастровым номером 28:01:130185:33 имеются красные линии и их наличие отображено в выданном предпринимателю градостроительном плане земельного участка от 13.10.2014 N RU28302000-373. Данные красные линии затрагивают 38,3% общей площади всего спорного участка.

Решением Благовещенской городской Думы от 26.03.2015 N 8/92 внесены изменения в Генеральный план города Благовещенска (ранее утвержденная редакция от 26.07.2007).

Полагая, что в результате указанных изменений отпали основания для установления красных линий на спорном земельном участке, ИП Новичихин A.M. обратился в администрацию с заявлением от 03.09.2015 N 7493з с просьбой провести корректировку существующих красных линий в соответствии с новой редакцией указанного Генерального плана города.

По результатам рассмотрения данного обращения администрация в письме от 17.09.2015 N 1212/19 сообщила об отказе в корректировке существующих проектных красных линий, несогласие с которым послужило основанием для обращения предпринимателя в арбитражный суд с настоящими требованиями.

Согласно пункту 11 статьи 1 Градостроительного кодекса РФ красными линиями обозначаются существующие, планируемые (изменяемые, вновь образуемые) границы территорий общего пользования, границы земельных участков, на которых расположены линии электропередачи, линии связи (в том числе линейно-кабельные сооружения), трубопроводы, автомобильные дороги, железнодорожные линии и другие подобные сооружения.

В соответствии со статьей 42 Градостроительного кодекса РФ, разработка и утверждение красных линий осуществляется в составе подготовки проекта планировки соответствующих территории.

Порядок разработки и утверждения документации по планировке территории установлен статьей 45 Градостроительного кодекса РФ, согласно положениям которой, решение об утверждении такой документации принимается главой муниципального образования с учетом результатов публичных слушаний.

По смыслу пунктов 4.1-4.3 Инструкции о порядке проектирования и установления красных линий в городах и других поселениях Российской Федерации (РДС 30-201-98), утвержденной Постановлением Госстроя РФ от 06.04.1998 N 18-30 (далее - Инструкция), проект красных линий разрабатывается, согласовывается и утверждается, как правило, в составе градостроительной документации, на основании проектов панировки и застройки градостроительных объектов. В отдельных случаях красные линии могут устанавливаться до разработки градостроительной документации, закрепляя исторически сложившуюся систему улично-дорожной сети застроенных и озелененных территорий.

При разработке проекта красных линий в качестве самостоятельного проекта он разрабатывается на основе генеральных планов поселений и проектов детальной планировки территорий и утверждается органами местного самоуправления по согласованию с органами государственного контроля и надзора, другими заинтересованными службами органов местного самоуправления (пункт 4.4 Инструкции).

Согласно пункту 4.6 Инструкции корректировка красных линий может осуществляться по решению органов местного самоуправления, утвердивших их, в связи с изменением градостроительной ситуации в результате необходимости проведения реконструкции сложившейся застройки, изменением категории (пропускной способности) улиц и дорог поселения.

В данном случае красные линии на территории города Благовещенка утверждены отдельным нормативным правовым актом - постановлением администрации от 22.04.2010 N 1660. На тот период действовал Генеральный план города в редакции от 26.07.2007.

Согласно пояснениям администрации на спорный земельный участок предпринимателя налагаются красные линии, которые были установлены в целях перспективного расширения магистральной улицы 50 лет Октября. Данные обстоятельства предпринимателем не опровергались.

Удовлетворяя заявленные по настоящему делу требования, суды первой и апелляционной инстанций пришли к выводу о том, что существующие красные линии, утвержденные вышеуказанным постановлением администрации от 22.04.2010 N 1660, противоречат новой редакции Генерального плана города Благовещенска и не соответствуют нормам Градостроительного кодекса РФ.

Также суды обеих инстанций признали, что наличие спорных красных линий не позволяет предпринимателю в полной мере использовать принадлежащий ему на праве собственности земельный участок, на котором им ведется строительство капитального объекта, в том числе эти линии препятствуют внесению изменений в проектную документацию, в связи с чем суды обязали провести корректировку красных линий и установить их в соответствии с действующим Генеральным планом города.

Однако суд кассационной инстанции не может согласиться с указанными выводами арбитражных судов, положенными ими в основу обжалуемых судебных актов, поскольку такие выводы не мотивированны и сделаны без выяснения всех существенных для дела фактических обстоятельств, что привело к неправильному применению судами норм материального права.

Так, суды первой и апелляционной инстанции, несмотря на приводившиеся администрацией возражения, не выяснили и не отразили в судебных актах обстоятельства, свидетельствующие об изменении градостроительной ситуации и влекущие необходимость корректировки красных линий.

Само по себе графическое отображение в новом Градостроительном плане зон улично-дорожной сети по существующей застройке не может ни подтвердить, ни опровергнуть указанные обстоятельства.

Требования к содержанию генеральных планов приведены в статье 23 Градостроительного кодекса РФ и не предусматривают обязательного отображения на картах функциональных зон поселений (городских округов) красных линий.

В данном случае суды не учли, что в Генеральном плане города Благовещенска в редакции 2007 года не были отображены красные линии, установленные впоследствии постановлением администрации от 22.04.2010 N 1660, в том числе в отношении перспективного развития магистральной улицы 50 лет Октября.

Каким образом отображение в 2015 году в новой редакции Генерального плана существующей на данный момент дорожной сети городского округа повлияло на красные линии, утвержденные ранее в целях будущего перспективного развития внутренних автомобильных дорог поселения, судебными инстанциями также не обосновано со ссылками на имеющиеся в деле доказательства. Вместе с тем администрация в ходе рассмотрения настоящего спора настаивала на том, что необходимость расширения улицы 50 лет Октября сохраняется до настоящего времени и никаких изменений в данной части органом местного самоуправления не принималось.

Доказательств того, что органом местного самоуправления в результате утверждения новой редакции Генерального плана города были приняты соответствующие решения о необходимости проведения реконструкции сложившейся застройки, изменении категории (пропускной способности) улиц и дорог поселения, отличающиеся от ранее запланированного расширения магистральной улицы 50 лет Октября, которые по смыслу пункта 4.6 Инструкции могли бы служить основанием для корректировки существующих красных линий, судами в обжалуемых акта не указано.

Кроме того, судами не дана должная оценка доводам администрации о том, что предпринимателем избран ненадлежащий способ защиты права, поскольку заявленные им требования по существу направлены на изменение действующего нормативного правового акта об утверждении красных линий.

Так, для обособления как существующих, так и планируемых территорий общего пользования от иных территорий, находящихся в собственности физических или юридических лиц, в градостроительной деятельности применяется порядок установления красных линий (пункт 11 статьи 1 Градостроительного кодекса РФ), выступающих в качестве линий регулирования застройки, за которыми не должны возводиться здания, строения и сооружения (пункт 2 части 5 статьи 43 Градостроительного кодекса РФ). Порядок установления красных линий с учетом их правовых и технических характеристик требует разработки специального проекта на основе генеральных планов поселений и проектов детальной планировки территорий, который подлежит утверждению органами местного самоуправления.

Таким образом, существующее правовое регулирование не предполагает произвольного установления красных линий уполномоченными органами, а лицо, права которого могут быть нарушены в результате установления данных линий, не лишено возможности оспорить в судебном порядке соответствующий административный акт либо заявить о компенсации причиненного ему ущерба в результате таких действий (определение Конституционного Суда РФ от 25.02.2016 N 242-О).

Делая вывод о том, что существующие красные линии противоречат новой редакции Генерального плана города Благовещенска и не соответствуют нормам Градостроительного кодекса РФ, суды не учли, что постановление администрации от 22.04.2010 N 1660 до настоящего времени не отменено, не оспорено и в установленном законом порядке не признано недействующим. Более того, понуждая орган местного самоуправления изменить красные линии в отношении всего 185 квартала города Благовещенска (а не в отношении конкретного участка предпринимателя), суды не выяснили, как это возможно повлияет на права и обязанности неограниченного круга лиц.

Вопрос о том, что предпринимателем на спорном участке осуществлялось строительство капитального объекта не имеет правового значения для правильного разрешения настоящего спора, поскольку при рассмотрении другого дела N А04-5998/2014 не было установлено, что наличие красных линий каким-либо образом затрудняло возведение объекта недвижимости и более того, такие линии не были признаны препятствием для признания права собственности предпринимателя на созданную им самовольную постройку.

С учетом изложенного, обжалуемые судебные акты на основании пункта 3 части 1 части 287 и частей 1, 2 статьи 288 АПК РФ подлежат отмене, поскольку выводы судов сделаны по неполно установленным фактическим обстоятельствам спора и не соответствуют имеющимся в деле доказательствам.

Поскольку суд кассационной инстанции не наделен полномочиями по самостоятельному исследованию обстоятельств спора и оценке представленных сторонами доказательств, дело подлежит направлению на новое рассмотрение в суд первой инстанции для устранения отмеченных недостатков и проверки обстоятельств изменения градостроительной ситуации в отношении спорной территории 185 квартала города Благовещенска. Также суду следует рассмотреть вопрос о том, насколько избранный предпринимателем способ защиты нарушенного права соотносится с характером возникшего спора, и выяснить в каком порядке возможно эффективное устранение таких нарушений в случае их доказанности.

Суд кассационной инстанции не принимает доводы предпринимателя о том, что администрация исполнила обжалуемые судебные акты и утвердила новые красные линии, поскольку это обстоятельство не может подтверждать законность обжалуемых судебных актов с учетом приведенных в настоящем постановлении обоснований и возражений ответчика по существу рассматриваемого спора, приведенных им в кассационной жалобе.

Руководствуясь статьями 286-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Дальневосточного округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение от 14.03.2016, постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 30.05.2016 по делу N А04-11841/2015 Арбитражного суда Амурской области отменить, дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Амурской области.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

С.И. Гребенщиков

Судьи

О.В. Цирулик С.Ю. Лесненко