Постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 21 марта 2017 г. N Ф03-620/17 по делу N А59-3565/2016

г. Хабаровск

21 марта 2017 г.

А59-3565/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 14 марта 2017 года.

Полный текст постановления изготовлен 21 марта 2017 года.

Арбитражный суд Дальневосточного округа в составе:

Председательствующего судьи: Е.К. Яшкиной

Судей: В.А. Гребенщиковой, С.Н. Новиковой

при участии:

от истца - Загривко Д.С. представитель по доверенности б/н от 30.08.2016

рассмотрев в проведенном с использованием систем видеоконференц-связи судебном заседании при содействии Арбитражного суда Сахалинской области кассационную жалобу дачного некоммерческого партнерства "Солнечное"

на решение от 04.10.2016, постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 14.12.2016

по делу N А59-3565/2016

Арбитражного суда Сахалинской области

дело рассматривали: в суде первой инстанции судья И.Н. Шестопал, в суде апелляционной инстанции судьи А.В. Гончарова, С.В. Гуцалюк, И.С. Чижиков

по заявлению дачного некоммерческого партнерства "Солнечное"

к администрации города Южно-Сахалинска

о признании недействительным постановления от 16.06.2016 N 1738-па "О подготовке проекта о внесении изменений в Правила землепользования и застройки на территории городского округа "Город Южно-Сахалинск" и об отклонении предложений о внесении изменений в Правила землепользования и застройки на территории городского округа "Город Южно-Сахалинск" в части пункта 2 отклоненных предложений по внесению изменений в Правила землепользования в части исключения границ территориальной зоны садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан "С-3" на земельном участке, расположенном в г. Южно-Сахалинске, западная сторона ул. Холмская, г. Южно-Сахалинск, западнее с. Дальнее, севернее территории СНТ "Радужное" кадастровый номер 65:02:0000039:644; признании незаконными действий, связанных с нарушением сроков рассмотрения заявления дачного некоммерческого партнерства "Солнечное", обязании устранить допущенные нарушения прав

Дачное некоммерческое партнерство "Солнечное" (ОГРН 1126501000196, ИНН 6501243848, адрес (место нахождения): 693000, Сахалинская область, г. Южно-Сахалинск, Коммунистический пр-кт, 41-02, далее - заявитель, партнерство, ДНП "Солнечное") обратилось в Арбитражный суд Сахалинской области с заявлением к администрации города Южно-Сахалинска (ОГРН 1026500538129, ИНН 6501026762, адрес (место нахождения): 693000, Сахалинская область, г. Южно-Сахалинск, ул.Ленина, 173, далее - администрация, административный орган):

- о признании недействительным постановления от 16.06.2016 N 1738-па "О подготовке проекта о внесении изменений в Правила землепользования и застройки на территории городского округа "Город Южно-Сахалинск" и об отклонении предложений о внесении изменений в Правила землепользования и застройки на территории городского округа "Город Южно-Сахалинск" (далее - постановление N 1738-па) в части пункта 2 отклоненных предложений по внесению изменений в Правила землепользования в части исключения границ территориальной зоны садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан "С-3" на земельном участке, расположенном в г. Южно-Сахалинске, западная сторона ул. Холмская, западнее с. Дальнее, севернее территории СНТ "Радужное", кадастровый номер 65:02:0000039:644;

- об обязании устранить допущенные нарушения путем принятия решения о подготовке проекта о внесении изменений в Правила землепользования и застройки на территории городского округа "Город Южно-Сахалинск", включающим поправку в части исключения границ территориальной зоны объектов сельскохозяйственного производства "С-2" и установление территориальной зоны садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан "С-3" на земельном участке, расположенном в г. Южно-Сахалинске, западная сторона ул. Холмская, г. Южно-Сахалинск, западнее с. Дальнее, севернее территории СНТ "Радужное", кадастровый номер 65:02:0000039:644 в течение тридцати дней со дня вступления решения суда в законную силу;

- о признании незаконными действий, связанных с нарушением сроков рассмотрения заявления дачного некоммерческого партнерства "Солнечное".

Решением суда от 04.10.2016, оставленным без изменения постановлением Пятого арбитражного апелляционного суда от 14.12.2016, заявленные требования удовлетворены частично, действия администрации г. Южно-Сахалинска, связанные с нарушением сроков рассмотрения заявления дачного некоммерческого партнерства "Солнечное", закончившиеся принятием постановления N 1738-па и об отклонении предложения о внесении изменений в Правила землепользования и застройки на территории городского округа "Город Южно-Сахалинск", признаны незаконными, как несоответствующие Градостроительному кодексу Российской Федерации; в удовлетворении остальной части заявления отказано.

Не согласившись с выводами судов в части отказа в удовлетворении требований, партнерство обратилось с кассационной жалобой, в которой просит решение и апелляционное постановление в обжалуемой части отменить, принять новый судебный акт об удовлетворении заявления в полном объеме. При этом заявитель не согласен с выводами судов о том, что оспариваемым постановлением N 1738-па не нарушаются права и законные интересы ДНП "Солнечное". Ссылается на немотивированность отклонения администрацией предложения по внесению изменений в Правила землепользования и застройки. Кроме того, заявитель жалобы обратил внимание суда округа на то, что нахождение спорного земельного участка в территориальной зоне объектов сельскохозяйственного производства не позволяет использовать этот участок эффективно, он долгое время остается не востребован. Изменение территориальной зоны, по мнению заявителя, улучшит инвестиционную привлекательность соответствующей территории.

В судебном заседании суда кассационной инстанции, проведенном посредством использования систем видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Сахалинской области, представитель партнерства доводы жалобы поддержал в полном объеме, на её удовлетворении настаивал.

Администрация, извещенная надлежащим образом о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы, явку своих представителей в судебное заседание суда округа не обеспечила, что не является в силу пункта 3 статьи 284 АПК РФ препятствием для рассмотрения жалобы в ее отсутствие. Отзыв на кассационную жалобу не представлен.

Изучив материалы дела, проверив в порядке и пределах статей 284, 286 АПК РФ законность обжалуемых судебных актов исходя из доводов кассационной жалобы, Арбитражный суд Дальневосточного округа пришел к следующим выводам.

Как установлено судами из материалов дела, ДНП "Солнечное" обратилось в комиссию по подготовке проекта Правил землепользования и застройки на территории городского округа "город Южно-Сахалинск" и к Департаменту архитектуры, градостроительства и землепользования города Южно-Сахалинска с заявлениями об исключении границ территориальной зоны объектов сельскохозяйственного производства "С-2" и установлении территориальной зоны садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан "С-3" на земельном участке, расположенном в г. Южно-Сахалинске, западная сторона ул. Холмская, западнее с. Дальнее, севернее территории СНТ "Радужное", кадастровый номер 65:02:0000039:644, с последующим предоставлением данного участка ДНП "Солнечное" в срочное безвозмездное пользование в целях размещения садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений.

Письмом от 05.02.2016 за N 578-014/07 Департамент архитектуры, градостроительства и землепользования города Южно-Сахалинска, сообщил заявителю, что согласно Правилам землепользования и застройки на территории городского округа "Город Южно-Сахалинск", утвержденных решением городского собрания города Южно-Сахалинска от 30.01.2013 N 744/44-12-4, испрашиваемый земельный участок расположен в территориальной зоне объектов сельскохозяйственного производства (С- 2), где ведение садоводства не разрешено, в связи с чем предоставить земельный участок с кадастровым номером 65:02:0000039:644 для заявленных целей невозможно. Наряду с этим отмечено, что вопрос об изменении территориальной зоны вынесен на Комиссию по подготовке проекта Правил землепользования и застройки на территории городского округа "Город Южно-Сахалинск" N 42, которая состоится 16.02.2016.

По результатам рассмотрения вопроса партнерства Комиссией подготовлено Заключение за N 42, согласно которому, в том числе, рекомендовано главе местной администрации отказать по вопросу исключения границ территориальной зоны объектов сельскохозяйственного производства "С-2" и установления территориальной зоны садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан "С-3" на спорном земельном участке, в связи с отсутствием правовых оснований по внесению изменений в Правила.

На этом основании администрацией 16.06.2016 принято постановление N 1738-па об отклонении предложения ДНП "Солнечное" с указанием на отсутствие правовых оснований по внесению изменений в Правила землепользования и застройки.

Посчитав постановление администрации N 1738-па в части пункта 2 отклоненных предложений по внесению изменений в Правила землепользования и застройки в части исключения границ территориальной зоны садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан "С-3" на спорном земельном участке не соответствующим закону и нарушающим права и законные интересы партнерства в сфере предпринимательской деятельности, последнее обратилось в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением.

В соответствии со статьей 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Зонирование территории для строительства регламентируется Градостроительным кодексом Российской Федерации (далее - ГрК РФ), в пункте 7 статьи 1 которого содержится понятие территориальных зон, то есть зон, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты.

Под градостроительным регламентом понимаются устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, а также ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства (пункт 9 статьи 1 ГрК РФ).

Конкретные виды и состав территориальных зон указаны в статье 35 ГрК РФ, а виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства в статье 37 ГрК РФ.

В силу части 1 статьи 33 ГрК РФ внесение изменений в правила землепользования и застройки осуществляется в порядке, предусмотренном статьями 31, 32 настоящего Кодекса.

Статья 33 ГрК РФ предусматривает, что одним из оснований для рассмотрения главой местной администрации вопроса о внесении изменений в правила землепользования и застройки является поступление предложений об изменении границ территориальных зон от физических или юридических лиц в инициативном порядке либо в случаях, если в результате применения правил землепользования и застройки земельные участки и объекты капитального строительства не используются эффективно, причиняется вред их правообладателям, снижается стоимость земельных участков и объектов капитального строительства, не реализуются права и законные интересы граждан и их объединений.

Данное предложение согласно части 4 статьи 33 ГрК РФ в течение 30 дней подлежит рассмотрению созданной в порядке статьи 31 Кодекса комиссией по подготовке проекта правил землепользования и застройки, которая направляет главе местной администрации заключение о внесении в соответствии с поступившим предложением изменения в правила землепользования и застройки или об отклонении такого предложения с указанием причин отклонения.

В соответствии с частью 5 статьи 33 ГрК РФ глава местной администрации с учетом рекомендаций, содержащихся в заключении комиссии, в течение тридцати дней принимает решение о подготовке проекта о внесении изменения в правила землепользования и застройки или об отклонении предложения о внесении изменения в данные правила с указанием причин отклонения и направляет копию такого решения заявителям.

Из приведенных выше норм следует, что возможность утверждения представительным органом местного самоуправления изменений в правила землепользования и застройки возможно лишь при последовательном соблюдении предусмотренных законом процедур и наличии указанных в законе оснований.

В ходе рассмотрения дела в суде первой инстанции установлено нарушение администрацией предусмотренного частью 5 статьи 33 ГрК РФ 30-дневного срока принятия решения о подготовке проекта о внесении изменения в правила землепользования и застройки, в связи с чем требования партнерства в части признания незаконными действий, связанных с нарушением сроков рассмотрения заявления ДНП "Солнечное", признаны обоснованными и подлежащими удовлетворению.

Данные выводы арбитражного суда первой инстанции в рамках апелляционного производства лицами, участвующими в деле, не оспаривались и не являются предметом настоящего кассационного разбирательства.

Исследуя обстоятельства спора, суды выявили, что в соответствии со статьей 30 ГрК РФ в целях создания условий для устойчивого развития территорий, в том числе сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия, создания условий для планировки территорий, обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц решением городского Собрания города Южно-Сахалинска от 30.01.2013 N 744-13-4 утверждены Правила землепользования и застройки на территории городского округа "Город Южно-Сахалинск" (далее - Правила N 744-13-4).

Спорный участок расположен в территориальной зоне объектов сельскохозяйственного производства (С-2).

Согласно статье 70 Правил N 744-13-4, к основным видам и параметрам разрешенного использования для территориальной зоны С-2 относятся объекты сельскохозяйственного назначения и ведение крестьянского фермерского хозяйства.

Оценив в совокупности и взаимосвязи представленные в дело доказательства с позиций вышеназванных норм градостроительного законодательства, суды пришли к выводу о том, что обращение партнёрства рассмотрено администрацией по правилам статьи 33 ГрК РФ и обоснованно отклонено со ссылкой на отсутствие оснований для изменения границ территориальной зоны, как прямо противоречащее содержанию статьи 30 ГрК РФ и установленной в ней целям.

При этом, приняв во внимание аргументы, приведенные партнерством в обоснование необходимости изменения территориальной зоны, о неэффективности использования земельного участка, его невостребованности, об улучшении инвестиционной привлекательности соответствующей территории, действия которого, по сути, направлены на последующее получение названного участка, апелляционный суд констатировал, что само по себе намерение заявителя получить испрашиваемый участок в пользование не может являться основанием для смены вида разрешенного использования земельного участка. Указанные заявителем основания не признаны судами неэффективным использованием в смысле, придаваемом этому понятию статьей 33 ГрК РФ.

В отсутствие иных надлежащих обоснований необходимости принятия положительного решения о подготовке проекта о внесении изменений в правила землепользования и застройки со стороны партнерства, апелляционный суд отметил, что внесение изменений в правила землепользования и застройки в части изменения территориальной зоны земельных участков не может быть осуществлено произвольно и немотивированно (необоснованно), поскольку иное противоречило бы смыслу статьи 30 ГрК РФ и установленным в ней целям, в соответствии с которыми названные правила разрабатываются. Сама по себе возможность направления предложения о внесении изменений в правила землепользования и застройки в инициативном порядке не порождает безусловную обязанность органа местного самоуправления принять соответствующее решение о внесении таких изменений, что следует из положений части 5 статьи 30 ГрК РФ.

Более того, судебные инстанции указали на отсутствие нарушения прав и законных интересов ДНП "Солнечное" оспариваемым ненормативным правовым актом, так как последнее не является правообладателем спорного земельного участка.

При установленных обстоятельствах, не усмотрев несоответствия оспариваемого ненормативного правового акта нормам градостроительного законодательства, а также нарушений прав и законных интересов ДНП "Солнечное" в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности в связи с принятием этого акта администрацией, суды обеих инстанций сочли требования партнерства необоснованными и не подлежащими удовлетворению, что согласуется с правилами статей 198, 200, 201 АПК РФ.

Поддерживая позицию судебных инстанций, суд округа находит указанные выводы соответствующими фактическим обстоятельствам данного спора, имеющимся в деле доказательствам, сделанными с правильным применением норм градостроительного законодательства.

По существу доводы кассационной жалобы о несогласии с выводами арбитражных судов об отсутствии в данном случае оснований для удовлетворения части заявленных требований, направлены на переоценку имеющихся в деле доказательств и установленных арбитражными судами фактических обстоятельств, что в силу статьи 286 АПК РФ в кассационной инстанции недопустимо. Кроме того, названные доводы приводились заявителем в арбитражных судах первой и апелляционной инстанций, были рассмотрены судами и в результате чего мотивировано отклонены в обжалуемых судебных актах.

Поскольку все обстоятельства, имеющие существенное значение для разрешения спора, установлены судами на основании полного и всестороннего исследования имеющихся в деле доказательств, отвечающих признакам относимости, допустимости и достаточности, им дана надлежащая правовая оценка, неправильного применения норм материального права и нарушения положений действующего процессуального законодательства не допущено, оснований для отмены или изменения оспариваемых судебных актов и удовлетворения кассационной жалобы у суда кассационной инстанции не имеется.

Руководствуясь статьями 286-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Дальневосточного округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение от 04.10.2016, постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 14.12.2016 по делу N А59-3565/2016 Арбитражного суда Сахалинской области оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий судья

Е.К. Яшкина

Судьи

С.Н. Новикова В.А. Гребенщикова