Постановление Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 30 мая 2013 г. N Ф02-1756/13 по делу N А33-13932/2012

г. Иркутск

30 мая 2013 г.

N А33-13932/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 23 мая 2013 года.

Полный текст постановления изготовлен 30 мая 2013 года.

Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа в составе:

председательствующего Шелёминой М.М.,

судей: Чупрова А.И., Шелега Д.И.,

при ведении протокола судебного заседания с использованием систем видеоконференц-связи помощником судьи Манзановой Н.Ю.,

с участием судей Арбитражного суда Красноярского края, осуществляющих организацию видеоконференц-связи, Железняк Е.Г., Шуваевой Е.В., при ведении протокола отдельного процессуального действия секретарями судебного заседания Якимовым Д.О., Сучковой Н.Ю.,

при участии в судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи в Арбитражном суде Красноярского края представителей: администрации закрытого административно-территориального образования города Зеленогорска Красноярского края Петуховой Марины Владимировны (доверенность от 11.05.2012); Управления Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю Пономаревой Елены Викторовны (доверенность от 06.03.2013 N 38), Комитета по управлению муниципальным имуществом администрации закрытого административно-территориального образования города Зеленогорска Красноярского края Петуховой Марины Владимировны (доверенность от 17.04.2012 N 946), Службы финансово-экономического контроля Красноярского края Кошкиной Екатерины Игоревны (доверенность от 23.05.2013 N 13).

рассмотрев в судебном заседании кассационные жалобы администрации закрытого административно-территориального образования города Зеленогорска Красноярского края и Комитета по управлению имуществом администрации закрытого административно-территориального образования города Зеленогорска Красноярского края на решение Арбитражного суда Красноярского края от 15 ноября 2012 года по делу N А33-13932/2012, постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 11 февраля 2013 года по тому же делу (суд первой инстанции - Фролов Н.Н., суд апелляционной инстанции: Иванцова О.А., Борисов Г.Н., Севастьянова Е.В.),

установил:

администрация закрытого административно-территориального образования города Зеленогорска Красноярского края (ОГРН 1022401487008, г. Зеленогорск Красноярского края) (далее - Администрация) обратилась в Арбитражный суд Красноярского края с заявлением о признании недействительными решений и предписаний от 12.07.2012 N 186-15-12, N 233-16-12 Управления Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю (ОГРН1022402675965, г. Красноярск) (далее - Красноярское УФАС России, антимонопольный орган).

Определением Арбитражного суда Красноярского края от 4 сентября 2012 года заявление принято к производству, делу присвоен номер А33-13932/2012. К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: Служба финансово-экономического контроля Красноярского края (ОГРН 1082468040423, г. Красноярск) (далее - Служба), Комитет по управлению муниципальным имуществом администрации закрытого административно-территориального образования города Зеленогорска Красноярского края, унитарное муниципальное автотранспортное предприятие г. Зеленогорска.

Комитет по управлению муниципальным имуществом администрации закрытого административно-территориального образования города Зеленогорска Красноярского края (ОГРН 1022401483356, г. Зеленогорск Красноярского края) (далее - КУМИ) обратился в Арбитражный суд Красноярского края с заявлением о признании недействительными решений и предписаний от 12.07.2012 N 186-15-12, N 232-16-12 Управления Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю.

Определением Арбитражного суда Красноярского края от 21 сентября 2012 года заявление принято к производству, делу присвоен номер А33-13933/2012.

Унитарное муниципальное автотранспортное предприятие города Зеленогорска (ОГРН 1022401483730, г. Зеленогорск Красноярского края) (далее - УМ АТП, предприятие) обратилось в Арбитражный суд Красноярского края с заявлением о признании недействительными решений и предписаний от 12.07.2012 N 233-16-12, N 232-16-12 Управления Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю.

Определением Арбитражного суда Красноярского края от 26 сентября 2012 года заявление принято к производству, делу присвоен номер А33-13968/2012.

Указанные дела объединены в одно производство с присвоением делу номера А33-13932/2012.

Решением Арбитражного суда Красноярского края от 15 ноября 2012 года, оставленным без изменения постановлением Третьего арбитражного апелляционного суда от 11 февраля 2013 года, в удовлетворении заявлений отказано.

Администрация и КУМИ обратились в Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа с кассационными жалобами, в которых просят отменить принятые по делу судебные акты по мотивам неправильного применения судами части 1 статьи 8, частей 1, 5 статьи 57 Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о размещении заказов) и Административного регламента Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по рассмотрению жалоб на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, специализированной организации конкурсной, аукционной или котировочной комиссии при размещении заказа на поставку товара, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд, утвержденного приказом Федеральной антимонопольной службы России от 14.11.2007 N 379 (далее - Административный регламент), статей 34, 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации, главы 34 Гражданского кодекса Российской Федерации, части 1 статьи 15, статей 16, 17.1 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции), несоответствия выводов судов фактическим обстоятельствам дела, принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.

Заявители кассационных жалоб оспаривают выводы судов о законности названных решений и предписаний антимонопольного органа, ссылаясь на наличие существенных нарушений процедуры рассмотрения дела антимонопольным органом, так как у антимонопольного органа не было правовых оснований для рассмотрения жалобы Службы и вынесения решений и предписаний, поскольку Служба не является участником размещения заказа и не могла претендовать на заключение муниципального контракта; антимонопольным органом неправомерно применены общие нормы Закона о защите конкуренции вместо специальных норм Закона о размещении заказов и Административного регламента; полагают, что нормы Закона о размещении заказов не применимы к спорным правоотношениям; судами не установлено, в чем конкретно выражается вменяемое нарушение части 1 статьи 15, статьи 16 Закона о защите конкуренции; не дана оценка доводам заявителей о том, что при заключении договоров аренды транспортных средств для служебных поездок работников, они действовали как субъекты гражданско-правовых отношений, в связи с чем в данном случае подлежат применению нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством.

По мнению заявителей кассационных жалоб, судами не принято во внимание, что антимонопольным органом не доказано наступление негативных последствий для конкурентной среды, не проверялось наличие на данном рынке иных хозяйствующих субъектов, для осуществления деятельности которых создаются препятствия; предписания, выданные на основании решений, являются незаконными, в случае установления факта нарушения законодательства о проведении торгов должны применяться предусмотренные законом последствия в виде признания недействительными соответствующих сделок, а не их расторжения.

В отзывах на кассационные жалобы антимонопольный орган и Служба считают доводы жалоб несостоятельными, противоречащими нормам материального права и фактическим обстоятельствам дела.

УМ АТП в отзыве на кассационные жалобы указывает на обоснованность доводов Администрации и КУМИ и незаконность принятых по делу судебных актов.

Кассационные жалобы рассматриваются в порядке, установленном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В соответствии со статьей 153.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судебное заседание проведено путем использования систем видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Красноярского края.

Стороны и иные лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения кассационных жалоб (уведомления, информация на официальном сайте Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа в сети Интернет).

Представители Администрации, КУМИ, Красноярского УФАС России, УМ АТП в судебном заседании подтвердили доводы, изложенные в кассационных жалобах и отзывах на них.

В судебном заседании объявлен перерыв в порядке, предусмотренном статьёй 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, с 16 мая 2013 года до 23 мая 2013 года до 17 часов 00 минут, о чем сделано публичное извещение на официальном сайте Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа.

После перерыва в судебном заседании представители Администрации, КУМИ и Красноярского УФАС России подтвердили вышеизложенные позиции.

Представитель Службы считает решение суда первой и постановление суда апелляционной инстанций законными и обоснованными, просила оставить судебные акты без изменения.

Проверив в пределах, установленных статьей 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, соответствие выводов судов о применении норм права установленным ими по делу обстоятельствам и имеющимся в материалах дела доказательствам, правильность применения Арбитражным судом Красноярского края и Третьим арбитражным апелляционным судом норм материального и процессуального права при рассмотрении дела и, исходя из доводов, содержащихся в кассационных жалобах и возражениях на них, Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа приходит к следующим выводам.

Как установлено судами и следует из материалов дела, в адрес Красноярского УФАС России поступило обращение Службы на действия Администрации, связанные неэффективным использованием средств бюджета, выявленным в ходе проведения Службой плановой проверки бюджета ЗАТО г. Зеленогорска.

Красноярским УФАС России 22.05.2012 в отношении Администрации и КУМИ возбуждено дело N 186-15-12 по признакам нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции. Поскольку в ходе рассмотрения дела комиссией УФАС России в действиях Администрации, КУМИ и УМ АТП установлены признаки нарушения статьи 16 Закона о защите конкуренции, из дела N 186-15-12 в отдельное производство выделены дела N 232-16-12 и N 233-16-12.

Антимонопольным органом установлено, что между автотранспортным предприятием (арендодатель), администрацией (арендатор) и КУМИ (арендатор) заключены договоры (от 31.12.2009 N 12/10, от 02.02.2010 N 10-17/22, от 30.12.2010 N 11-23, от 30.12.2010 N 11-24, от 01.11.2011 N 12-01, от 21.12.2011 N 12-02) аренды транспортных средств с экипажем. Согласно указанным договорам арендодатель передает во временное владение и пользование арендатору принадлежащие ему на праве хозяйственного ведения легковые автомобили для использования в соответствии с нуждами арендатора в целях перевозки работников арендатора, а также обеспечивает своими силами управление переданными автомобилями и их техническую эксплуатацию. Транспортные средства переданы по актам приема-передачи. Инициатором заключения указанных договоров выступило автотранспортное предприятие.

Установив, что названные договоры заключены без проведения процедуры торгов, антимонопольный орган пришел к выводу о нарушении Администрацией, КУМИ и УМ АТП части 1 статьи 15, статьи 16 Закона о защите конкуренции, поскольку в результате указанных действий и достижения между Администрацией и УМ АТП и между КУМИ И УМ АТП антиконкурентных соглашений были созданы преимущественные условия деятельности УМ АТП при осуществлении им предпринимательской деятельности и устранению иных хозяйствующих субъектов от возможности участия в конкурсной процедуре, недопущению конкуренции на право заключения указанных договоров между хозяйствующими субъектами рынка оказания автотранспортных услуг. Антимонопольный орган также посчитал, что заключение договоров аренды транспортных средств без проведения торгов препятствует развитию конкуренции, ущемляет интересы хозяйствующих субъектов, желающих оказывать услуги в данной сфере, приводит к неэффективному использованию бюджетных средств, поскольку проведение торгов способствует созданию условий для выбора хозяйствующего субъекта, который может предложить наилучшие (наиболее выгодные) условия при выполнении муниципального заказа.

Решениями Красноярского УФАС России от 12.07.2012 N 186-5-12, N 233-16-12, N 232-16-12 Администрация и КУМИ признаны нарушившими часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции в части совершения действий, связанных с размещением муниципального заказа на аренду транспортных средств с экипажем у единственного поставщика - УМ АТП в нарушение процедур, установленных Законом о размещении заказов, что привело к недопущению конкуренции за право заключения указанных договоров между хозяйствующими субъектами рынка оказания автотранспортных услуг; Администрация, КУМИ и УМ АТП признаны нарушившими статью 16 Закона о защите конкуренции в связи с достижением антиконкурентных соглашений, связанных с заключением договоров аренды транспортных средств с экипажем без проведения процедур торгов, что привело к недопущению конкуренции за право заключения указанных договоров между хозяйствующими субъектами рынка оказания автотранспортных услуг.

Предписаниями от 12.07.2012 N N 186-15-12, 233-16-12, 232-16-12 Администрации и КУМИ предписано прекратить нарушение части 1 статьи 15, статьи 16 Закона о защите конкуренции в части совершения названных действий, с этой целью в срок до 01.09.2012 совершить действия, направленные на расторжение указанных договоров аренды; в целях совершения действий, направленных на обеспечение конкуренции не допускать фактов заключения договоров аренды транспортных средств без соблюдения процедур, предусмотренных Законом о размещении заказов.

Администрация, КУМИ И УМ АТП, полагая, что названные решения и предписания не соответствуют закону и нарушают их права и законные интересы, обратились в Арбитражный суд Красноярского края с указанным заявлением.

Суды первой и апелляционной инстанций, отказывая в удовлетворении заявленных требований, исходили из того, что оспариваемые акты антимонопольного органа не противоречат требованиям действующего законодательства и не нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа считает обжалуемые судебные акты не подлежащими отмене, а кассационные жалобы - удовлетворению в силу следующего.

Частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Статьей 16 Закона о защите конкуренции запрещаются соглашения между федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации или между ними и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Учитывая правовой смысл и содержание понятий признаков ограничения конкуренции и соглашения, определенных в статье 4 Закона о защите конкуренции, принимая во внимание установленные антимонопольным органом и судами и не опровергнутые Администрацией и КУМИ факты совершения ими действий, связанных с размещением муниципального заказа на аренду транспортных средств с экипажем у единственного поставщика - автотранспортного предприятия без проведения процедуры торгов, что привело (могло привести) к недопущению конкуренции за право заключения указанных договоров между хозяйствующими субъектами рынка оказания автотранспортных услуг; а также заключение между Администрацией, КУМИ и УМ АТП антиконкурентного соглашения, о чем свидетельствует инициатива автотранспортного предприятия о заключении договоров аренды транспортных средств с экипажем и согласие Администрации и КУМИ на заключение этих договоров без проведения публичных процедур, суды двух инстанций пришли к обоснованному и мотивированному выводу о доказанности антимонопольным органом нарушения Администрацией и КУМИ положений части 1 статьи 15, статьи 16 Закона о защите конкуренции.

Довод кассационных жалоб о наличии существенных нарушений процедуры рассмотрения дела антимонопольным органом, так как у антимонопольного органа не было правовых оснований для рассмотрения жалобы Службы и о неверном применении судами норм Закона о размещении заказов и Административного регламента, проверены, однако не могут быть приняты во внимание как несостоятельные в правовом отношении.

В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 39 Закона о защите конкуренции основанием для возбуждения и рассмотрения антимонопольным органом дела о нарушении антимонопольного законодательства является поступление из государственных органов материалов, указывающих на наличие признаков нарушения антимонопольного законодательства.

В силу пункта 1.1 Положения о Службе финансово-экономического контроля Красноярского края, утвержденного постановлением Правительства Красноярского края от 06.08.2008 N 25-п (далее - Положение), Служба является органом исполнительной власти Красноярского края, который осуществляет государственный финансовый контроль в финансово-бюджетной сфере края.

Как следует из материалов дела, в соответствии компетенцией, предусмотренной пунктом 3.3 Положения, Службой проведена выездная плановая проверка бюджета города Зеленогорска за 2011 год, в ходе которой установлено, что Администрацией ЗАТО г. Зеленогорска и КУМИ при заключении договоров аренды транспортных средств с экипажем от 30.12.2010 нарушен способ размещения муниципального заказа, предусмотренный частью 1 статьи 10 Закона о размещении заказов, а именно: услуги по аренде автомобилей приобретены администрацией (комитетом) без проведения процедур, предусмотренных названным Законом. Полагая, что данное нарушение привело к ограничению (устранению) конкуренции (нарушение антимонопольного законодательства) и неэффективному использованию бюджетных средств, Служба обратилась Красноярское УФАС России.

Таким образом, антимонопольный орган правомерно в соответствии с полномочиями, предусмотренными частью 2 статьи 39 Закона о защите конкуренции принял данное обращение Службы и возбудил дело о нарушении антимонопольного законодательства.

Доводы заявителей кассационных жалоб о том, что нормы Закона о размещении заказов не применимы к рассматриваемым правоотношениям, были предметом рассмотрения судами двух инстанций и обоснованно отклонены.

Проанализировав положения статьи 1, устанавливающей предмет и цели регулирования Закона о размещении заказов, статьи 3, части 1 статьи 4, в которых определены понятия государственных и муниципальных нужд, а также государственных и муниципальных заказчиков, части 1 статьи 9 Закона о размещении заказов, определяющей понятие государственного или муниципального контракта, а также положения Гражданского и Бюджетного кодексов Российской Федерации суды посчитали, что договор по предоставлению в аренду движимого имущества государственным (муниципальным) заказчикам будет являться предметом регулирования указанного выше Федерального закона при наличии следующих условий: если он заключается в интересах Российской Федерации, соответствующего субъекта Российской Федерации либо соответствующего муниципального образования; целью его заключения выступает удовлетворение государственных (муниципальных) нужд; финансирование указанных потребностей осуществляется за счет средств федерального бюджета или бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников финансирования.

Названное соответствует правовой позиции Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 30.06.2011 N ВАС-7912/11.

Исследовав и оценив представленные в материалы дела доказательства в порядке, предусмотренном статьей 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе содержание заключенных Администрацией и КУМИ с УМ АТП договоров аренды транспортных средств с экипажем, учитывая, что в соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Уставом ЗАТО г. Зеленогорск Администрация и КУМИ вправе заключать договоры (контракты) только в целях решения вопросов местного значения (реализации полномочий публичного образования), суды пришли к правильному выводу о том, что в данном случае при заключении договоров аренды транспортных средств Администрацией и КУМИ должны соблюдаться правила, предусмотренные Законом о размещении заказов.

Судами обоснованно и мотивированно отклонены ссылки Администрации и КУМИ на разъяснения Минэкономразвития России (от 01.08.2011 N Д28-186, от 17.11.2011 N Д28-581).

Ссылки заявителей кассационных жалоб на позицию Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, сформулированную в Постановлении от 25.09.2012 N 5128/12, также не могут быть учтены, поскольку данная позиция основана на иных фактических обстоятельствах.

Учитывая право администрации и КУМИ заключать договоры (контракты) только в целях реализации полномочий публичного образования; то, что какие-либо отдельные функции, не связанные с решением вопросов местного значения, у Администрации и у КУМИ отсутствуют, суды пришли к выводу, что Администрация и КУМИ действовали от имени ЗАТО г. Зеленогорска и использовали средства бюджета для удовлетворения муниципальных нужд, в связи с чем довод кассационных жалоб о том, что Администрация и КУМИ действовали как субъекты гражданско-правовых отношений отклоняется судом кассационной инстанции как несостоятельный.

Судами дана надлежащая оценка доводам Администрации и КУМИ о незаконности выданных Красноярским УФАС России предписаний и эти доводы обоснованно отклонены, поскольку данные предписания выданы антимонопольным органом в рамках полномочий, предоставленных статьей 23 Закона о защите конкуренции, соответствуют действующему законодательству и являются исполнимыми.

Иные доводы кассационных жалоб не могут быть учтены как не влияющие на правильность приведённых выводов судебных инстанций.

Неправильного применения норм материального права или нарушения норм процессуального права, влекущих отмену судебных актов, в том числе тех, на которые имеется ссылка в кассационной жалобе, не установлено.

Выводы судов основаны на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств в соответствии с частью 1 статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Поэтому у суда кассационной инстанции, учитывая предусмотренные статьей 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации пределы его компетенции, отсутствуют правовые основания для переоценки названных выводов судов и учета доводов кассационной жалобы, направленных на переоценку установленных судами фактических обстоятельств.

При таких условиях Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа не находит предусмотренных статьей 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации оснований для отмены обжалуемых судебных актов, в связи с чем решение Арбитражного суда Красноярского края и постановление Третьего арбитражного апелляционного суда в силу пункта 1 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации отмене не подлежат.

Руководствуясь статьями 274, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Красноярского края от 15 ноября 2012 года по делу N А33-13932/2012, постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 11 февраля 2013 года по тому же делу оставить без изменения, кассационные жалобы - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

М.М. Шелёмина

Судьи

А.И. Чупров Д.И. Шелег