Постановление Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 10 декабря 2013 г. N Ф02-5575/13 по делу N А33-4207/2013

г. Иркутск

10 декабря 2013 г.

N А33-4207/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 3 декабря 2013 года.

Полный текст постановления изготовлен 10 декабря 2013 года.

Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа в составе:

председательствующего Шелёминой М.М.,

судей: Кадниковой Л.А., Чупрова А.И.,

рассмотрев в судебном заседании кассационную жалобу муниципального учреждения Администрация города Норильска, муниципального учреждения "Управление имущества Администрации города Норильска" на решение Арбитражного суда Красноярского края от 4 июля 2013 года по делу N А33-4207/2013, постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 23 сентября 2013 года по тому же делу (суд первой инстанции - Ахметова С.В., суд апелляционной инстанции: Морозова Н.А., Иванцова О.А., Колесникова Г.А.),

установил:

муниципальное учреждение Администрация города Норильска (ОРГН 1022401631196, г. Норильск Красноярского края) (далее - Администрация), муниципальное учреждение "Управление имущества Администрации города Норильска" (ОГРН 1052457011276, г. Норильск Красноярского края) (далее - Управление имущества) обратились в Арбитражный суд Красноярского края с заявлениями, уточненными в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, о признании недействительными пунктов 1 и 3 решения от 21.01.2013 и предписания от 21.01.2013 по делу N 542-15-12 Управления Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю (ОГРН 1022402675965, г. Красноярск) (далее - Красноярское УФАС России, антимонопольный орган), вынесенных в отношении Администрации, пунктов 2 и 4 решения от 21.01.2013 и предписания от 21.01.2013 по делу N 542-15-12, вынесенных в отношении Управления имущества.

Делам присвоены номера А33-4207/2013 и А33-6556/2013, соответственно.

Определением Арбитражного суда Красноярского края от 26 апреля 2013 года названные дела объединены в одно производство, делу присвоен номер А33-4207/2013.

Определением Арбитражного суда Красноярского края от 21 марта 2013 года к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено общество с ограниченной ответственностью "Гармония" (ОГРН 1062457004170, г. Норильск Красноярского края) (далее - ООО "Гармония", общество).

Решением Арбитражного суда Красноярского края от 4 июля 2013 года, оставленным без изменения постановлением Третьего арбитражного апелляционного суда от 23 сентября 2013 года, заявленные требования удовлетворены частично. Признан недействительным пункт 1 решения Красноярского УФАС России от 21.01.2013 по делу N 542-15-12 в части указания на признание действий Администрации нарушающими требования части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", выразившихся в предоставлении в пользование муниципального имущества ООО "Гармония" по договору аренды от 12.03.2008 N 4332-А без проведения торгов путем принятия распоряжения от 13.02.2008 N 17. В удовлетворении остальной части заявленных требований отказано.

Администрация и Управление имуществом обратились в Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа с кассационной жалобой, в которой просят отменить принятые по делу судебные акты по мотивам неправильного применения судами части 1 статьи 15, статей 23, 41.1 Федерального закона от 26.07.2013 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции), статей 4, 166, 168, пункта 2 статьи 651 Гражданского кодекса Российской Федерации, несоответствия выводов судов фактическим обстоятельствам дела, принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.

Заявители кассационной жалобы оспаривают выводы судов в части отказа в удовлетворении заявленных требований, ссылаясь на то, что судами не учтено, что распоряжение Администрации от 13.02.2008 N 17осн издано и договор аренды от 12.03.2008 заключен в соответствии с требованиями статьи 15 Закона о защите конкуренции, действовавшей в период его издания, и не предусматривающей обязанность органов местного самоуправления по обязательному проведению торгов при предоставлении муниципального имущества в аренду; доказательства того, что при издании названного распоряжения и заключении договора аренды Администрация и Управление имуществом совершили какое-либо из действий, перечисленных в статье 15 Закона о защите конкуренции в редакции от 01.12.2007, антимонопольным органом не представлены; полагают, что наличие государственной регистрации данного договора аренды свидетельствует о его заключении в соответствии с требованиями действовавшего законодательства.

По мнению заявителей кассационной жалобы, вменяемое антимонопольным органом нарушение антимонопольного законодательства не является длящимся, следовательно, установленный срок давности рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства истек.

Заявители кассационной жалобы считают, что решение и предписание вынесены антимонопольным органом за пределами предоставленных полномочий, поскольку Администрация и Управление не являются хозяйствующим субъектами; распоряжение Администрации от 13.02.2008 N 17осн в судебном порядке не оспорено и в порядке самоконтроля муниципальным органом не отменено; учитывая, что договор аренды заключен до вступления в силу части 1 статьи 17.1 Закона о защите конкуренции, положения которого не имеют обратной силы к арендным правоотношениям, данный договор не является ничтожной сделкой; данный договор не оспорен и не признан недействительным, отсутствуют основания для возврата муниципального имущества в казну и для признания незаконным бездействия в части непринятия мер к его возврату.

В отзыве на кассационную жалобу Красноярское УФАС России считает ее доводы несостоятельными, противоречащими нормам материального права и фактическим обстоятельствам дела.

ООО "Гармония" в отзыве на кассационную жалобу полагает судебные акты незаконными, а кассационную жалобу - подлежащей удовлетворению.

Кассационная жалоба рассматривается в порядке, установленном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Стороны и иные лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы (уведомления, информация на официальном сайте Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа в сети Интернет), своих представителей в суд кассационной инстанции не направили, в связи с чем кассационная жалоба на основании части 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации рассматривается в их отсутствие.

В судебном заседании объявлен перерыв в порядке, предусмотренном статьей 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, с 26 ноября 2013 года до 3 декабря 2013 года до 15 часов 00 минут, о чем сделано публичное извещение на официальном сайте Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа.

После перерыва представители сторон участия в судебном заседании не принимали.

Администрацией заявлено ходатайство об отложении судебного заседания (без указания даты) в связи неблагоприятными метеоусловиями и невозможностью прибытия в судебное заседание представителя. Суд кассационной инстанции, рассмотрев данное ходатайство, считает его не подлежащим удовлетворению, поскольку не усматривает оснований для признания указанной в ходатайстве причины неявки представителя Администрации уважительной и не находит оснований, предусмотренных частью 3 статьи 158 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, для удовлетворения ходатайства об отложении судебного заседания.

Проверив в пределах, установленных статьей 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, соответствие выводов судов о применении норм права установленным ими по делу обстоятельствам и имеющимся в материалах дела доказательствам, правильность применения Арбитражным судом Красноярского края и Третьим арбитражным апелляционным судом норм материального и процессуального права при рассмотрении дела и, исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе и возражениях на нее, Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа приходит к следующим выводам.

Как установлено судами и следует из материалов дела, на основании приказа руководителя от 30.08.2012 N 635 Красноярским УФАС России 12.09.2012 была проведена выездная плановая проверка на предмет соблюдения требований антимонопольного законодательства администрацией города Норильска.

В ходе проведения проверки Красноярским УФАС России выявлен договор от 12.03.2008 N 4332-А аренды объекта недвижимого имущества (муниципальной собственности), заключенный на основании распоряжения заместителя главы Администрации от 13.02.2008 N 17осн, согласно которому Управление имущества передало без проведения торгов и без предварительного согласования с антимонопольным органом в аренду ООО "Гармония" объект, расположенный по адресу: г. Норильск, район Талнах, ул. Маслова, д. 2, пом. 65.

По данному факту приказом Красноярского УФАС России от 10.12.2012 N 939 в отношении Администрации и Управления имущества возбуждено дело N 542-15-12 по признакам нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, в ходе рассмотрения которого установлено следующее.

13.02.2008 на основании заявления ООО "Гармония" и решения комиссии по рассмотрению заявок о предоставлении объектов муниципальной собственности в аренду по целевому назначению (протокол от 23.01.2008 N 1) Администрацией издано распоряжение N 17осн "О предоставлении помещения и заключении договора аренды на длительный срок", в соответствии с которым прекращено право аренды индивидуального предпринимателя Дробышева А.З. на нежилое помещение общей площадью 774,0 кв. м, расположенное по адресу: г. Норильск, район Талнах, ул. Маслова, д. 2, пом. 65, и указанное помещение предоставлено в аренду ООО "Гармония" целевым назначением для размещения кафе на площади 333,60 кв. м и продовольственного магазина на площади 440,40 кв. м.

12.03.2008 между Управлением имущества (арендодатель) и ООО "Гармония" (арендатор) заключен договор N 4332-А аренды недвижимого имущества муниципальной собственности, в соответствии с которым арендодатель обязался предоставить арендатору по акту приема-передачи во временное владение и пользование за плату недвижимое имущество, расположенное по адресу: г. Норильск, район Талнах, ул. Маслова, д. 2, пом. 65, общей площадью 774,0 кв. м. Срок действия договора аренды согласован сторонами с даты регистрации договора в Управлении имущества (12.03.2008) до 12.03.2013.

Передача указанного муниципального имущества произведена без получения предварительного согласия антимонопольного органа и проведения процедуры торгов.

Соглашением сторон от 26.09.2012 в договор аренды внесены изменения в части размера арендной платы.

Решением Красноярского УФАС России от 21.01.2013 по делу N 542-15-12 признаны нарушающими требования части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции действия Администрации, выразившиеся в предоставлении в пользование муниципального имущества ООО "Гармония" по договору аренды от 12.03.2008 N 4332-А без проведения торгов путем принятия распоряжения заместителя главы администрации г. Норильска от 13.02.2008 N 17 осн, а также бездействие Администрации в части непринятия мер по возврату муниципального имущества, переданного по договору аренды от 12.03.2008 N 4332-А ООО "Гармония" (пункт 1). Признаны нарушающими требования части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции действия Управления имущества с предоставлением в пользование муниципального имущества ООО "Гармония" по договору аренды от 12.03.2008 N 4332-А без проведения торгов, а также бездействие Управления в части непринятия мер по возврату муниципального имущества, переданного по договору аренды от 12.03.2008 N 4332-А ООО "Гармония" (пункт 2). Пунктами 3, 4 данного решения в целях защиты гражданских прав, публичного порядка решено выдать Администрации и Управлению имуществом обязательные для исполнения предписания.

Предписаниями от 21.01.2013 N 542-15-12 Красноярское УФАС России предписало Администрации и Управлению имуществом совершить действия, направленные на обеспечение конкуренции, с этой целью Администрации в срок до 29.03.2013 отменить распоряжение заместителя Главы администрации г. Норильска от 13.02.2008 N 17 и принять меры по возврату муниципального имущества, переданного по договору аренды от 12.03.2008 N 4332-А, в казну муниципального образования г. Норильск и осуществить дальнейшую передачу муниципального имущества хозяйствующим субъектам в пользование с соблюдением требований антимонопольного законодательства; Управлению имуществом в срок до 29.03.2013 принять меры по возврату муниципального имущества, переданного по договору аренды от 12.03.2008 N 4332-А, в казну муниципального образования г. Норильск и осуществить дальнейшую передачу муниципального имущества хозяйствующим субъектам в пользование с соблюдением требований антимонопольного законодательства.

Администрация и Управление имущества, полагая, что названные решение и предписания не соответствуют закону и нарушают их права и законные интересы, обратились в Арбитражный суд Красноярского края с указанными заявлениями.

Суды первой и апелляционной инстанций, удовлетворяя заявленные требования в части признания Администрации нарушившей часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции принятием распоряжения от 13.02.2008 N 17 осн (пункт 1 оспариваемого решения), исходили из того, что истёк установленный статьей 41.1 Закона о защите конкуренции срок давности рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства, в связи с чем производство по делу в названной части подлежало прекращению. Вместе с тем отказывая в удовлетворении остальной части заявленных требований, суды пришли к выводу о доказанности такого нарушения антимонопольного законодательства Администрацией и Управлением имущества, которое носит длящийся характер.

Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа считает обжалуемые судебные акты не подлежащими отмене, а кассационную жалобу - удовлетворению в силу следующего.

В соответствии с частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции (в редакции, действовавшей на момент заключения договора аренды от 12.03.2008 N 4332-АИ, и в последующей редакции) федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Названные исключения предусмотрены статьёй 19 Закона о защите конкуренции, действовавшей и в момент заключения договора и в дальнейшем, и предусматривающей перечень случаев, когда в соответствии с полномочиями органов государственной власти или органов местного самоуправления государственная или муниципальная помощь (муниципальная преференция) может предоставляться, и что не является такой помощью (преференцией).

Учитывая правовой смысл и содержание понятия муниципальной помощи (муниципальной преференции), данного в пункте 20 статьи 4 Закона о защите конкуренции, а также порядок её предоставления, предусмотренный статьями 19, 20 Закона, включающий получение предварительного согласия антимонопольного органа, суды правильно указали, что на момент заключения соответствующего договора аренды от 12.03.2008 действовали ограничения в порядке и условиях передачи муниципального имущества в пользование, в том числе в аренду, которая могла осуществляться путем проведения торгов или без проведения торгов путем предоставления муниципальной помощи (преференции) с обязательного предварительного согласия антимонопольного органа. Поскольку передача объекта муниципальной собственности в пользование ООО "Гармония" произведена без соблюдения указанных требований о проведении торгов или получения муниципальной помощи с согласия антимонопольного органа, суды правомерно посчитали доказанным нарушение Администрацией и Управлением имущества запрета, установленного частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Необходимость соблюдения органом местного самоуправления установленного частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции запрета не связана с определением какого-либо порядка соблюдения такого запрета, возможность заключения договора на торгах предусмотрена статьей 447 Гражданского кодекса Российской Федерации.

В этой связи не могут быть приняты во внимание доводы заявителей кассационной жалобы о том, что распоряжение Администрации от 13.02.2008 N 17осн издано и договор аренды от 12.03.2008 заключен в соответствии с требованиями статьи 15 Закона о защите конкуренции, действовавшей в период его издания, не предусматривающей обязанность органов местного самоуправления по обязательному проведению торгов при предоставлении муниципального имущества в аренду; что Администрация и Управление имуществом не совершали какое-либо из действий, перечисленных в статье 15 Закона о защите конкуренции в редакции от 01.12.2007.

Согласно пункту 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства" при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов государственных и иных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

Исходя из названной правовой позиции Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, суды правомерно учли, что Администрацией и Управлением имущества не указаны конкретные нормы действующего законодательства, разрешившие Администрации бездействовать и не принимать меры по возврату имущества, переданного без соблюдения указанных требований Закона, а Управлению имущества предоставлять имущество без торгов или согласия антимонопольного органа, а затем не принимать меры к его возврату в казну.

Доводы заявителей кассационной жалобы о том, что вменяемое антимонопольным органом нарушение антимонопольного законодательства не является длящимся, следовательно, установленный законом срок давности рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства истек, проверены, однако не могут быть учтены, исходя из следующего.

Согласно статье 41.1 Закона о защите конкуренции дело о нарушении антимонопольного законодательства не может быть возбуждено и возбужденное дело подлежит прекращению по истечении трех лет со дня совершения нарушения антимонопольного законодательства, а при длящемся нарушении антимонопольного законодательства - со дня окончания нарушения или его обнаружения.

Как установили суды, в рассматриваемом случае вменяемое Управлению имущества и Администрации нарушение выразилось не только в действиях по заключению договора аренды, не соответствующего действующему законодательству, но и в непринятии мер по возврату муниципального имущества, неправомерно переданного, в фактическом наличии арендных правоотношений, возникших из указанного договора.

Ссылки заявителей кассационной жалобы в опровержение длящегося характера вменяемого нарушения на пункт 14 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях", разъясняющий понятие длящегося административного правонарушения, не могут быть учтены, поскольку в данном случае заявителям не вменяется совершение административного правонарушения, ответственность за которое установлена Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.

Суды обоснованно признали наличие длящегося нарушения антимонопольного законодательства, не приняв во внимание довод, заявленный и в кассационной жалобе, об отсутствии у заявителей обязанности по принятию мер по возврату муниципального имущества в казну.

В силу части 2 статьи 51 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) органы местного самоуправления вправе передавать муниципальное имущество во временное или в постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти Российской Федерации (органам государственной власти субъекта Российской Федерации) и органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами.

Поскольку, как было указано выше, на момент заключения договора аренды от 12.03.2008 N 4332-А, статьями 19, 20 Закона о защите конкуренции был определён порядок предоставления муниципальной помощи (преференции), имущество могло быть передано в аренду путём проведения торгов либо с обязательного предварительного согласия антимонопольного органа.

В этой связи доводы заявителей о том, что такие процедуры были установлены только после введения в действие статьи 17.1 Закона о защите конкуренции Федеральным законом от 30.06.2008 N 108-ФЗ, правомерно отклонены судами.

Кроме того, как следует из материалов дела, в упомянутый договор аренды соглашением сторон от 26.09.2012 были внесены изменения в части размера арендной платы, что свидетельствует об изменении договора аренды, в том числе и в пределах срока, установленного статьёй 41.1 Закона о защите конкуренции, и о том, что имущество продолжало находиться в пользовании общества при отсутствии к тому правовых оснований (ввиду ничтожности договора аренды).

Учитывая, что по части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции могут быть квалифицированы любые действия (бездействие) органа местного самоуправления, если у него отсутствуют предусмотренные Федеральным законом основания для их совершения и соответствующее действие (бездействия) приводит или может привести к ограничению конкуренции, не могут быть приняты во внимание доводы заявителей кассационной жалобы о том, что никакими нормативными правовыми актами обязанность по принятию мер к возврату муниципального имущества не предусмотрена, договор от 12.03.2008 не является ничтожной сделкой, не оспорен и не признан недействительным, отсутствуют основания для возврата муниципального имущества в казну и для признания незаконным бездействия в части непринятия мер к его возврату. В данном случае, как установили антимонопольный орган и суды, Администрация и Управление имущества, неправомерно подтверждая действие договора аренды, распоряжались имуществом с нарушением требований антимонопольного законодательства, что запрещено органам местного самоуправления частью 2 статьи 51 Федерального закона N 131-ФЗ.

Поскольку договор аренды заключен в период действия закона, требующего обязательное проведение торгов (Закон о защите конкуренции), выводы судов об отсутствии оснований у Администрации и Управления имущества для непринятия мер по возврату этого имущества являются правильными ввиду отсутствия правовых оснований у общества пользоваться предметом договора аренды.

Доводы заявителей кассационной жалобы о том, что антимонопольный орган не мог выдать предписание о возврате имущества органу местного самоуправления, такое предписание могло быть выдано только хозяйствующему субъекту, то есть ООО "Гармония", также несостоятельны.

Согласно подпункту "в" пункта 3 части 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган выдает органам местного самоуправления обязательные для исполнения предписания, в том числе о принятии мер по возврату имущества, иных объектов гражданских прав, переданных в качестве муниципальной преференции.

Как установлено судами, предписания антимонопольного органа от 21.01.2013 об обязании Администрации и Управления имущества принять меры к возврату имущества в казну, направлены на обеспечение конкуренции, то есть приняты антимонопольным органом в соответствии с его полномочиями, предусмотренными Законом о защите конкуренции.

Иные доводы кассационной жалобы не могут быть приняты во внимание судом кассационной инстанции, как не влияющие на правильность приведённых выводов судов двух инстанций и по существу направленные на переоценку доказательств и установленных судами фактических обстоятельств.

Неправильного применения норм материального права или нарушения норм процессуального права, влекущих отмену судебных актов, в том числе тех, на которые имеется ссылка в кассационной жалобе, не установлено.

Выводы судов основаны на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств в соответствии с частью 1 статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Поэтому у суда кассационной инстанции, учитывая предусмотренные статьей 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации пределы его компетенции, отсутствуют правовые основания для переоценки названных выводов судов.

При таких условиях Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа не находит предусмотренных статьей 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации оснований для отмены обжалуемых судебных актов, в связи с чем решение Арбитражного суда Красноярского края и постановление Третьего арбитражного апелляционного суда в силу пункта 1 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации отмене не подлежат.

Руководствуясь статьями 274, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Красноярского края от 4 июля 2013 года по делу N А33-4207/2013, постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 23 сентября 2013 года по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

М.М. Шелёмина

Судьи

Л.А. Кадникова А.И. Чупров