Постановление Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 18 декабря 2013 г. N Ф02-5870/13 по делу N А33-4214/2013

г. Иркутск

18 декабря 2013 г.

Дело N А33-4214/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 17 декабря 2013 года.

Полный текст постановления изготовлен 18 декабря 2013 года.

Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа в составе:

председательствующего Чупрова А.И.,

судей: Кадниковой Л.А., Пущиной Л.Ю.,

рассмотрев в судебном заседании кассационную жалобу администрации города Норильска, муниципального учреждения "Управление имущества администрации города Норильска" на решение Арбитражного суда Красноярского края от 2 августа 2013 года по делу N А33-4214/2013, постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 25 сентября 2013 года по тому же делу (суд первой инстанции: Иванова Е.А.; суд апелляционной инстанции: Борисов Г.Н., Колесникова Г.А., Севастьянова Е.В.),

установил:

администрация города Норильска (г. Норильск Красноярского края; ОРГН 1022401631196; далее - администрация), муниципальное учреждение "Управление имущества Администрации города Норильска" (г. Норильск Красноярского края; ОГРН 1052457011276; далее - Управление имущества) обратились в Арбитражный суд Красноярского края с уточненными в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации заявлениями о признании недействительными пунктов 1 и 3 решения от 18.01.2013 и предписания от 18.01.2013 по делу N 563-15-12 Управления Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю (г. Красноярск; ОГРН 1022402675965; далее - антимонопольный орган), вынесенных в отношении администрации, пунктов 2 и 4 решения антимонопольного органа от 18.01.2013 и предписания от 18.01.2013 по делу N 563-15-12, вынесенных в отношении Управления имущества.

Делам присвоены номера А33-4214/2013 и А33-6541/2013 соответственно.

Определением Арбитражного суда Красноярского края от 7 мая 2013 года названные дела объединены в одно производство, делу присвоен номер А33-4214/2013.

Дело рассмотрено с участием третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, гражданина, осуществляющего предпринимательскую деятельность без образования юридического лица и имеющего статус индивидуального предпринимателя, Сидоренко Татьяны Ивановны (г. Норильск; далее - предприниматель), общества с ограниченной ответственностью "Дом и офис" (далее - общество).

Решением Арбитражного суда Красноярского края от 2 августа 2013 года, оставленным без изменения постановлением Третьего арбитражного апелляционного суда от 25 сентября 2013 года, в удовлетворении заявленных требований отказано.

Администрация и Управление имуществом обратились в Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа с кассационной жалобой, в которой просят отменить принятые по делу судебные акты по мотивам неправильного применения судами части 1 статьи 15, части 4 статьи 53 Федерального закона от 26.07.2013 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции), статей 4, 166, 168, пункта 2 статьи 651 Гражданского кодекса Российской Федерации, несоответствия выводов судов фактическим обстоятельствам дела, принять по делу новый судебный акт о признании недействительными решения и предписания антимонопольного органа.

Заявители кассационной жалобы ссылаются на то, что судами не учтено, что распоряжение администрации от 14.06.2007 N 68осн издано и договор аренды от 04.07.2007 заключен в соответствии с требованиями статьи 15 Закона о защите конкуренции, действовавшей в период его издания, и не предусматривающей обязанность органов местного самоуправления по обязательному проведению торгов при предоставлении муниципального имущества в аренду, в связи с чем предприниматель, непрерывно владеющая муниципальным имуществом на праве аренды с 2007 года, имела право на заключение договора аренды на новый срок без проведения торгов.

По мнению заявителей кассационной жалобы, вменяемое антимонопольным органом нарушение антимонопольного законодательства не является длящимся, следовательно, установленный срок давности рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства истек.

Заявители кассационной жалобы полагают, что наличие государственной регистрации заключенного с предпринимателем договора аренды свидетельствует о его заключении в соответствии с требованиями действовавшего законодательства.

Заявители кассационной жалобы считают, что договор аренды от 04.07.2007 N 4055-А заключен до вступления в силу части 1 статьи 17.1 Закона о защите конкуренции, положения которой не имеют обратной силы к арендным правоотношениям; учитывая наличие заключенного с обществом договора от 12.04.2012 общество является арендатором муниципального имущества, в связи с чем именно оно должно было быть привлечено к участию в рассмотрении дела о нарушении антимонопольного законодательства.

В отзыве на кассационную жалобу антимонопольный орган соглашается с судебными актами, просит оставить их без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Иные лица, участвующие в деле, отзывы на кассационную жалобу не представили.

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы (уведомления, информация на официальном сайте Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет"), своих представителей в суд кассационной инстанции не направили, в связи с чем кассационная жалоба на основании части 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации рассмотрена в их отсутствие, в порядке, установленном главой 35 Кодекса.

Как установлено арбитражными судами и следует из материалов дела, антимонопольным органом проведена выездная плановая проверка соблюдения администрацией города Норильска требований антимонопольного законодательства.

В ходе проведения проверки антимонопольным органом выявлен договор от 04.07.2007 N 4055-А аренды объекта недвижимого имущества (муниципальной собственности) сроком действия с 01.06.2007 по 07.04.2011, заключенный на основании распоряжения администрации города Норильска от 14.06.2007 N 68осн, и договор от 25.05.2010 N 4521-А аренды объекта недвижимого имущества (муниципальной собственности) сроком действия с 25.05.2010 по 01.07.2015, согласно которым Управление имущества передало без проведения торгов и без предварительного согласования с антимонопольным органом в аренду предпринимателю объект муниципального имущества для осуществления торговли промышленными товарами.

Антимонопольным органом принято решение от 18.01.2013, согласно которому:

- администрация признана нарушившей часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции в части принятия акта - распоряжения администрации города Норильска от 09.04.2010 N 1029, на основании которого предпринимателю предоставлена муниципальная преференция в форме передачи в аренду муниципального недвижимого имущества по договору аренды от 25.05.2010 N 4521-А без получения предварительного согласия антимонопольного органа и без проведения процедуры торгов в нарушение порядка, установленного частью 1 статьи 17.1 и статьей 19 Закона о защите конкуренции (пункт 1);

- Управление имущества признано нарушившим пункт 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции в части предоставления предпринимателю муниципальной преференции в форме передачи в аренду муниципального недвижимого имущества по договору аренды от 25.05.2010 N 4521-А, заключенному на основании распоряжения администрации города Норильска от 09.04.2010 N 1029, без получения предварительного согласия антимонопольного органа и без проведения процедуры торгов в нарушение порядка, установленного частью 1 статьи 17.1 и статьей 19 Закона о защите конкуренции (пункт 2).

- в целях защиты гражданских прав, публичного порядка решено выдать администрации и Управлению имуществом обязательные для исполнения предписания (пункты 3, 4).

Предписанием администрации предписано отменить распоряжение от 09.04.2010 N 1029 и принять меры по возврату муниципального имущества, переданного по договору аренды от 25.05.2010 N 4521-А, в казну муниципального образования город Норильск и осуществлять дальнейшую передачу муниципального имущества хозяйствующим субъектам в пользование с соблюдением требований антимонопольного законодательства.

Предписанием Управлению имущества надлежит в срок до 29.03.2013 принять меры по возврату муниципального имущества, переданного по договору аренды от 25.05.2010 N 4521-А, в казну муниципального образования город Норильск и осуществлять дальнейшую передачу муниципального имущества хозяйствующим субъектам в пользование с соблюдением требований антимонопольного законодательства.

Администрация и Управление имущества оспорили указанные решение и предписание в Арбитражный суд Красноярского края.

Суды первой и апелляционной инстанций, отказывая в удовлетворении заявленных требований, пришли к выводу о доказанности антимонопольным органом нарушения администрацией и Управлением имущества антимонопольного законодательства.

Проверив законность обжалуемых судебных актов в соответствии с полномочиями, предоставленными статьей 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа приходит к следующим выводам.

В соответствии с частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции (в редакции, действовавшей на момент заключения договора аренды от 25.05.2010 N 4521-А, и в последующей редакции) органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Названные исключения предусмотрены статьей 19 Закона о защите конкуренции, действовавшей в момент заключения договора и в дальнейшем, и предусматривающей перечень случаев, когда в соответствии с полномочиями органов местного самоуправления муниципальная помощь (с 23.08.2009 - муниципальная преференция) может предоставляться, и что не является такой помощью (преференцией).

Учитывая правовой смысл и содержание понятия муниципальной помощи (муниципальной преференции), данного в пункте 20 статьи 4 Закона о защите конкуренции, а также порядок ее предоставления, предусмотренный статьями 19, 20 Закона, включающий получение предварительного согласия антимонопольного органа, суды правильно указали, что на момент заключения договора аренды от 04.07.2007 действовали ограничения в порядке и условиях передачи муниципального имущества в пользование, в том числе в аренду, которая могла осуществляться путем проведения торгов или без проведения торгов путем предоставления муниципальной помощи (преференции) с обязательного предварительного согласия антимонопольного органа. Поскольку передача объекта муниципальной собственности в пользование предпринимателя произведена без соблюдения указанных требований о проведении торгов или получения муниципальной помощи с согласия антимонопольного органа, суды правомерно посчитали доказанным нарушение администрацией и Управлением имущества запрета, установленного частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Необходимость соблюдения органом местного самоуправления установленного частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции запрета не связана с определением какого-либо порядка соблюдения такого запрета, возможность заключения договора на торгах предусмотрена статьей 447 Гражданского кодекса Российской Федерации.

В этой связи не могут быть приняты во внимание доводы заявителей кассационной жалобы о том, что распоряжение администрации издано и договор аренды заключен в соответствии с требованиями статьи 15 Закона о защите конкуренции, действовавшей в 2007 году, не предусматривающей обязанность органов местного самоуправления по обязательному проведению торгов при предоставлении муниципального имущества в аренду; а также, что администрация и Управление имуществом не совершали какое-либо из действий, перечисленных в статье 15 Закона о защите конкуренции.

Согласно пункту 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства" при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов государственных и иных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

Исходя из названной правовой позиции Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, суды правомерно учли, что администрацией и Управлением имущества не указаны конкретные нормы действующего законодательства, разрешившие администрации бездействовать и не принимать меры по возврату имущества, переданного без соблюдения указанных требований Закона, а Управлению имущества предоставлять имущество без торгов или согласия антимонопольного органа, а затем не принимать меры к его возврату.

Доводы заявителей кассационной жалобы о том, что вменяемое антимонопольным органом нарушение антимонопольного законодательства не является длящимся, следовательно, установленный законом срок давности рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства истек, проверены, однако не могут быть учтены, исходя из следующего.

Согласно статье 41.1 Закона о защите конкуренции дело о нарушении антимонопольного законодательства не может быть возбуждено и возбужденное дело подлежит прекращению по истечении трех лет со дня совершения нарушения антимонопольного законодательства, а при длящемся нарушении антимонопольного законодательства - со дня окончания нарушения или его обнаружения.

Как установили суды, в рассматриваемом случае вменяемое Управлению имущества и администрации нарушение выразилось не только в действиях по заключению договора аренды, не соответствующего действующему законодательству, но и в непринятии мер по возврату муниципального имущества, неправомерно переданного, в фактическом наличии арендных правоотношений, возникших из указанного договора.

Ссылки заявителей кассационных жалоб в опровержение длящегося характера вменяемого нарушения на пункт 14 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях", разъясняющий понятие длящегося административного правонарушения, не могут быть учтены, поскольку в данном случае заявителям не вменяется совершение административного правонарушения, ответственность за которое установлена Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.

Суды обоснованно признали наличие длящегося нарушения антимонопольного законодательства, не приняв во внимание довод, заявленный и в кассационной жалобе, об отсутствии у заявителей обязанности по принятию мер по возврату муниципального имущества в казну.

В силу части 2 статьи 51 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) органы местного самоуправления вправе передавать муниципальное имущество во временное или в постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти Российской Федерации (органам государственной власти субъекта Российской Федерации) и органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами.

Поскольку, как было указано выше, на момент заключения договора аренды от 04.07.2007 N 4055-А статьями 19, 20 Закона о защите конкуренции был определен порядок предоставления муниципальной помощи (преференции), муниципальное имущество могло быть передано в аренду путем проведения торгов либо с обязательного предварительного согласия антимонопольного органа.

В этой связи доводы заявителей о том, что такие процедуры были установлены только после введения в действие статьи 17.1 Закона о защите конкуренции Федеральным законом от 30.06.2008 N 108-ФЗ, правомерно отклонены судами.

Учитывая, что по части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции могут быть квалифицированы любые действия (бездействие) органа местного самоуправления, если у него отсутствуют предусмотренные Федеральным законом основания для их совершения и соответствующее действие (бездействия) приводит или может привести к ограничению конкуренции, не могут быть приняты во внимание доводы заявителей кассационных жалоб о том, что никакими нормативными правовыми актами обязанность по принятию мер к возврату муниципального имущества не предусмотрена, договор от 04.07.2007 не является ничтожной сделкой, не оспорен и не признан недействительным, отсутствуют основания для возврата муниципального имущества в казну и для признания незаконным бездействия в части непринятия мер к его возврату.

В данном случае, как установили антимонопольный орган и суды, администрация и Управление имущества, неправомерно подтверждая действие договора аренды, распоряжались имуществом с нарушением требований антимонопольного законодательства, что запрещено органам местного самоуправления частью 2 статьи 51 Федерального закона N 131-ФЗ.

Поскольку договор аренды заключен в период действия закона, требующего обязательное проведение торгов (Закон о защите конкуренции), выводы судов об отсутствии оснований у администрации и Управления имущества для непринятия мер по возврату этого имущества являются правильными ввиду отсутствия правовых оснований у арендатора пользоваться предметом договора аренды.

Согласно подпункту "в" пункта 3 части 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган выдает органам местного самоуправления обязательные для исполнения предписания, в том числе о принятии мер по возврату имущества, иных объектов гражданских прав, переданных в качестве муниципальной преференции.

Как установлено судами, предписание антимонопольного органа от 18.01.2013 об обязании администрации и Управления имущества принять меры к возврату муниципального имущества направлено на обеспечение конкуренции, то есть принято антимонопольным органом в соответствии с его полномочиями, предусмотренными Законом о защите конкуренции.

Доводы кассационной жалобы не могут быть приняты во внимание судом кассационной инстанции, как основанные на неправильном толковании норм материального права, не влияющие на правильность приведённых выводов судов двух инстанций и по существу направленные на переоценку доказательств и установленных судами фактических обстоятельств.

Довод заявителей кассационной жалобы о необходимости привлечения общества к участию при рассмотрении дела о нарушении антимонопольного законодательства подлежит отклонению, поскольку, как правильно указал суд апелляционной инстанции, при рассмотрении дела N 563-15-12 предметом оценки соответствия требованиям антимонопольного законодательства являлись действия (бездействие) администрации и Управления имущества по предоставлению муниципальной преференции предпринимателю, тогда как интерес ООО "Дом и офис", которому имущество передано предпринимателем по договору перенайма от 12.04.2012, в сохранении этого имущества на праве субаренды не может рассматриваться как законный в случае несоблюдения установленного законом порядка предоставления муниципальной преференции, в связи с чем непривлечение этого лица к участию в деле о нарушении антимонопольного законодательства не привело к принятию антимонопольным органом неправильного решения.

Доводы кассационной жалобы также подлежат отклонению и в связи с тем, что антимонопольный орган вменил в качестве нарушения антимонопольного законодательства издание соответствующего акта и передачу муниципального имущества по договору от 2010 года, что свидетельствует о соблюдении антимонопольным органом статьи 41.1 Закона о защите конкуренции.

Неправильного применения норм материального права или нарушения норм процессуального права, влекущих отмену судебных актов, в том числе тех, на которые имеется ссылка в кассационной жалобе не установлено.

Выводы судов основаны на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств в соответствии с частью 1 статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Поэтому у суда кассационной инстанции, учитывая предусмотренные статьей 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации пределы его компетенции, отсутствуют правовые основания для переоценки названных выводов судов.

При таких условиях Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа не находит предусмотренных статьей 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации оснований для отмены обжалуемых судебных актов, в связи с чем в силу пункта 1 части 1 статьи 287 Кодекса решение Арбитражного суда Красноярского края и постановление Третьего арбитражного апелляционного суда подлежат оставлению без изменения.

Руководствуясь статьями 274, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Красноярского края от 2 августа 2013 года по делу N А33-4214/2013, постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 25 сентября 2013 года по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

А.И. Чупров

Судьи

Л.А. Кадникова Л.Ю. Пущина