Постановление Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 2 июня 2014 г. N Ф02-1830/14 по делу N А19-9691/2013

г. Иркутск

2 июня 2014 г.

N А19-9691/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 27 мая 2014 года.

Полный текст постановления изготовлен 2 июня 2014 года.

Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа в составе:

председательствующего Шелёминой М.М.,

судей: Кадниковой Л.А., Шелега Д.И.,

при участии в судебном заседании представителей: администрации города Иркутска Носковой Дарьи Николаевны (доверенность от 26.02.2014), Управления Федеральной антимонопольной службы по Иркутской области Молоковой Светланы Васильевны (доверенность от 28.11.2013 N 9555),

рассмотрев в судебном заседании кассационную жалобу администрации города Иркутска на решение Арбитражного суда Иркутской области от 5 ноября 2013 года по делу N А19-9691/2013, постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 3 февраля 2014 года по тому же делу (суд первой инстанции - Чемезова Т.Ю., суд апелляционной инстанции: Сидоренко В.А., Рылов Д.Н., Ячменёв Г.Г.),

установил:

Администрация города Иркутска (ОГРН 1053808211610, г. Иркутск) (далее - Администрация) обратилась в Арбитражный суд Иркутской области с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, о признании незаконными решения от 30.04.2013 N 221, предписания от 30.04.2013 N 38 Управления Федеральной антимонопольной службы по Иркутской области (ОГРН 1033801033155, г. Иркутск) (далее - Иркутское УФАС России, антимонопольный орган).

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечен Гредин Алексей Алексеевич.

Решением Арбитражного суда Иркутской области от 5 ноября 2013 года, оставленным без изменения постановлением Четвертого арбитражного апелляционного суда от 3 февраля 2014 года, в удовлетворении заявленных требований отказано.

Администрация обратилась в Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа с кассационной жалобой, в которой просит отменить принятые по делу судебные акты по мотивам неправильного применения судами пункта 2 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции), Федерального закона от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" (далее - Закон об организации предоставления государственных и муниципальных услуг), статьи 19 Федерального закона от 13.03.2006 N 38-ФЗ "О рекламе" (далее - Закон о рекламе), Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках культуры и искусства) народов Российской Федерации" (далее - Закон об объектах культурного наследия), Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятниках культуры и искусства) народов Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 26.04.2008 N 315, решения Думы города Иркутска от 31.03.2011 N 005-20-210298/1 "Об утверждении перечня услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления муниципальных услуг" (далее - Перечень услуг N 005-20-210298/1), в редакции решения Думы города Иркутска от 06.02.2013 N 005-20-430702/3, решения Думы города Иркутска от 11.07.2006 N 004-20-270387/6 "О правилах распространения наружной рекламы на территории города Иркутска", несоответствия выводов судов фактическим обстоятельствам дела, принять по делу новый судебный акт.

Заявитель кассационной жалобы оспаривает выводы судов о законности ненормативных правовых актов антимонопольного органа, ссылаясь на то, что установка рекламной конструкции, выполненной на низком художественном уровне, может нарушить сформировавшийся архитектурный облик города, поэтому вопрос о соответствии рекламной конструкции внешнему архитектурному облику застройки, исходя из смысла пункта 4 части 15 статьи 19 Закона о рекламе, решается с учетом архитектурных и градостроительных особенностей конкретных зданий, территорий в испрашиваемом месте установки рекламной конструкции с учетом ограничений, касающихся размещения наружной рекламы; правильное географическое размещение рекламных конструкций позволяет определить соответствие средств наружной рекламы и их территориального размещения требованиям технических регламентов; считает, что сведения об однотипных рекламных конструкциях в радиусе 100 метров от указанного места, не являются иными сведениями, не относящимися к территориальному размещению, внешнему виду и техническим параметрам рекламной конструкции, следовательно, такие сведения могут быть затребованы органами местного самоуправления.

Заявитель кассационной жалобы считает необоснованным вывод судов о том, что Перечень услуг N 005-20-210298/1, а также Реестр муниципальных услуг (функций) города Иркутска, утвержденный постановлением Администрации от 06.04.2011 N 031-06-642/11 (далее - Реестр муниципальных услуг) не содержат муниципальной услуги "подготовка проекта рекламной конструкции, выполненного специализированной проектной организацией"; указывает, что такие услуги как "подготовка проекта рекламной конструкции" и "подготовка постановочного эскиза рекламной конструкции" включены в перечень таких услуг и должны быть выполнены специализированной организацией; на момент вынесения антимонопольным органом решения от 30.04.2013 N 221 Перечень услуг N 005-20-210298/1 в редакции решения Думы города Иркутска от 06.02.2013 N 005-20-430702/3 содержал вышеуказанные услуги.

По мнению заявителя кассационной жалобы, предоставление проекта рекламной конструкции, выполненного специализированной организацией необходимо в целях безопасности неопределенного круга лиц и установки рекламных конструкций в соответствии с требованиями законодательства, в связи с чем не может рассматриваться как ограничение конкуренции хозяйствующих субъектов.

В отзыве на кассационную жалобу Иркутское УФАС России считает ее доводы несостоятельными, противоречащими нормам материального права и фактическим обстоятельствам дела.

Кассационная жалоба рассматривается в порядке, установленном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Стороны и иные лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы (уведомления, информация на официальном сайте Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа в сети Интернет).

Представители Администрации и Иркутского УФАС России в судебном заседании подтвердили доводы, изложенные в кассационной жалобе и отзыве на нее.

В судебном заседании объявлен перерыв в порядке, предусмотренном статьей 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, с 20 мая 2014 года до 27 мая 2014 года до 15 часов 00 минут, о чем сделано публичное извещение на официальном сайте Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа.

После перерыва в судебном заседании представитель Администрации дополнений не имеет.

Проверив в пределах, установленных статьей 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, соответствие выводов судов о применении норм права установленным ими по делу обстоятельствам и имеющимся в материалах дела доказательствам, правильность применения Арбитражным судом Иркутской области и Четвертым арбитражным апелляционным судом норм материального и процессуального права при рассмотрении дела и, исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе и возражениях на нее, Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа приходит к следующим выводам.

Как установлено судами и следует из материалов дела, постановлением Администрации от 26.12.2011 N 031-06-3007/11 утвержден Административный регламент предоставления услуги "Принятие решений о выдаче разрешений на установку рекламных конструкций" (далее - Административный регламент). Пунктом 6.2. раздела II Административного регламента установлено, что к заявлению о выдаче разрешения на установку рекламной конструкции прилагаются, в том числе следующие документы: копия проекта рекламной конструкции, выполненного специализированной организацией (предоставляется вместе с оригиналом); копия постановочного эскиза рекламной конструкции (представляется вместе с оригиналом).

В соответствии с пунктом 7.1 Административного регламента непредставление документов (представление их не в полном объеме), указанных в главе 6 раздела II Административного регламента является основанием для отказа в приеме документов, необходимых для предоставления муниципальной услуги.

Приказом Иркутского УФАС России от 05.03.2013 N 85 по результатам рассмотрения обращения Гредина А.А. в отношении Администрации возбуждено дело N 85 по признакам нарушения пункта 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Решением Иркутского УФАС России от 30.04.2013 N 221 в действиях Администрации признано наличие нарушения пункта 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции в связи с принятием постановления от 26.12.2011 N 031-06-3007/11 "Об утверждении административного регламента предоставления услуги "Принятие решений о выдаче разрешений на установку рекламных конструкций", в части абзацев 2, 3 пункта 6.2 главы 6 раздела 2 Приложения N 1, предусматривающих в нарушение части 1 статьи 7, части 5 статьи 9 Закона об организации предоставления государственных и муниципальных услуг требование о предоставлении хозяйствующими субъектами при получении муниципальной услуги "принятие решения о выдаче разрешений на установку рекламных конструкций" документов и информации, которые находятся в распоряжении органов, предоставляющих муниципальные услуги, иных государственных органов, а именно: информации о месте расположения однотипных рекламных конструкций; а также неправомерное требование органа власти (органа местного самоуправления), обязывающее заявителя, имеющего намерение разместить рекламную конструкцию, при получении государственной (муниципальной) услуги предварительно получить услугу в специализированной организации по подготовке проекта рекламной конструкции, не включенную в перечень услуг, необходимых и обязательных для предоставления государственных и муниципальных услуг, утвержденный соответствующим нормативным правовым актом, и предоставить документ, выдаваемый по результатам оказания таких услуг (проект рекламной конструкции, подготовленный специализированной организацией), что необоснованно препятствует осуществлению предпринимательской деятельности хозяйствующими субъектами, в части установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, приводит и (или) может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Предписанием антимонопольного органа от 30.04.2013 N 38 Администрации предписано в срок до 20.06.2013 прекратить вышеуказанное нарушение пункта 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, путем изменения названного акта, нарушающего антимонопольное законодательство:

- исключить из абзаца 2 пункта 6.2 главы 6 раздела 2 Приложения N 1 постановления от 26.12.2011 N 031-06-3007/11 "Об утверждении административного регламента предоставления услуги "Принятие решений о выдаче разрешений на установку рекламных конструкций" слова "выполненного специализированной организацией";

- привести в соответствие с действующим законодательством о предоставлении муниципальных услуг абзац 3 пункта 6.2 главы 6 раздела 2 Приложения N 1 постановления от 26.12.2011 N 031-06-3007/11, исключив требование о предоставлении хозяйствующими субъектами при получении муниципальной услуги "принятие решения о выдаче разрешений на установку рекламных конструкций" информации о месте расположения всех однотипных рекламных конструкций в радиусе 100 метров от предполагаемого места размещения рекламной конструкции в составе постановочного эскиза рекламной конструкции.

Администрация, полагая, что названные решение и предписание не соответствуют закону и нарушают её права и законные интересы, обратилась в Арбитражный суд Иркутской области с указанным заявлением.

Суды двух инстанций, отказывая в удовлетворении заявленных требований, исходили из того, что оспариваемые акты антимонопольного органа не противоречат требованиям действующего законодательства и не нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа считает обжалуемые судебные акты не подлежащими отмене, а кассационную жалобу - удовлетворению в силу следующего.

Пунктом 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещено принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности, необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам.

Согласно пункту 26.1 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в редакции, действующей на момент вынесения решения антимонопольного органа) к вопросам местного значения городского округа относятся выдача разрешений на установку рекламных конструкций на территории городского округа, аннулирование таких разрешений, выдача предписаний о демонтаже самовольно установленных вновь рекламных конструкций на территории городского округа, осуществляемые в соответствии с Федеральным законом "О рекламе".

В соответствии со статьёй 19 Закона о рекламе установка и эксплуатация рекламной конструкции допускается при наличии разрешения на установку рекламной конструкции, выдаваемого на основании заявления собственника или иного указанного в частях 5 - 7 настоящей статьи законного владельца соответствующего недвижимого имущества либо владельца рекламной конструкции органом местного самоуправления муниципального района или органом местного самоуправления городского округа, на территориях которых предполагается осуществлять установку рекламной конструкции (частью 9). К указанному заявлению прилагаются: 1) данные о заявителе - физическом лице. Данные о государственной регистрации юридического лица или о государственной регистрации физического лица в качестве индивидуального предпринимателя запрашиваются уполномоченным на выдачу разрешений органом в федеральном органе исполнительной власти, осуществляющем государственную регистрацию юридических лиц, физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей и крестьянских (фермерских) хозяйств; 2) подтверждение в письменной форме согласия собственника или иного указанного в частях 5 - 7 настоящей статьи законного владельца соответствующего недвижимого имущества на присоединение к этому имуществу рекламной конструкции, если заявитель не является собственником или иным законным владельцем недвижимого имущества. В случае, если для установки и эксплуатации рекламной конструкции необходимо использование общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме, документом, подтверждающим согласие этих собственников, является протокол общего собрания собственников помещений в многоквартирном доме. В случае, если соответствующее недвижимое имущество находится в государственной или муниципальной собственности, орган местного самоуправления муниципального района или орган местного самоуправления городского округа запрашивает сведения о наличии такого согласия в уполномоченном органе, если заявитель не представил документ, подтверждающий получение такого согласия, по собственной инициативе (часть 11).

Орган местного самоуправления муниципального района или орган местного самоуправления городского округа не вправе требовать от заявителя представления документов и сведений, не относящихся к территориальному размещению, внешнему виду и техническим параметрам рекламной конструкции, а также взимать помимо государственной пошлины дополнительную плату за подготовку, оформление, выдачу разрешения и совершение иных связанных с выдачей разрешения действий (часть 12 ).

Орган местного самоуправления муниципального района или орган местного самоуправления городского округа самостоятельно осуществляет согласование с уполномоченными органами, необходимое для принятия решения о выдаче разрешения или об отказе в его выдаче. При этом заявитель вправе самостоятельно получить от уполномоченных органов такое согласование и представить его в орган местного самоуправления муниципального района или орган местного самоуправления городского округа (часть 13).

Отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг соответственно федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов, исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также местными администрациями и иными органами местного самоуправления, осуществляющими исполнительно-распорядительные полномочия, регулирует Закон об организации предоставления государственных и муниципальных услуг (часть 1 статьи 1 Закона).

Согласно пункту 2 статьи 2 Закона об организации предоставления государственных и муниципальных услуг под муниципальной услугой, предоставляемой органом местного самоуправления понимается деятельность по реализации функций органа местного самоуправления (далее - орган, предоставляющий муниципальные услуги), которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги, по решению вопросов местного значения, установленных в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и уставами муниципальных образований.

В соответствии с пунктами 1, 2 части 1 статьи 7 Закона об организации предоставления государственных и муниципальных услуг органы, предоставляющие государственные услуги, и органы, предоставляющие муниципальные услуги, не вправе требовать от заявителя представления документов и информации, или осуществления действий, представление или осуществление которых не предусмотрено нормативными правовыми актами, регулирующими отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг, а также документов и сведений, которые находятся в распоряжении органов, предоставляющих государственные услуги, органов, предоставляющих муниципальные услуги, иных государственных органов, органов местного самоуправления либо подведомственных государственным органам или органам местного самоуправления организаций, участвующих в предоставлении предусмотренных частью 1 статьи 1 настоящего Федерального закона государственных и муниципальных услуг, в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами, за исключением документов, включенных в определенный частью 6 этой статьи перечень документов.

Согласно статье 12 Закона об организации предоставления государственных и муниципальных услуг предоставление муниципальной услуги осуществляется в соответствии с административными регламентами.

Как следует из материалов дела, спорным пунктом 6.2. Административного регламента установлено, что к заявлению о выдаче разрешения на установку рекламной конструкции прилагаются, в том числе, следующие документы: копия проекта рекламной конструкции, выполненного специализированной организацией (предоставляется вместе с оригиналом); копия постановочного эскиза рекламной конструкции (представляется вместе с оригиналом).

Постановочный эскиз - это фрагмент (фотография) территориального размещения рекламной конструкции, включающий в себя схематический план местности с указанием места под установку рекламной конструкции, а также отражение всех существующих однотипных рекламных конструкций в радиусе 100 метров от указанного места (пункт 2.7. Правил распространения наружной рекламы на территории г. Иркутска, утвержденных Решением Думы г. Иркутска от 11.07.2006 N 004-20-270387/6, абзац 3 главы 1 раздела 1 Административного регламента).

Проанализировав вышеназванные нормы права, учитывая правовой смысл и содержание понятий "постановочный эскиз", "проект рекламной конструкции", учитывая, что принятие решения о выдаче разрешения на установку рекламных конструкций принимается органом местного самоуправления на основании документов, содержащих сведения о территориальном размещении, внешнем виде, технических параметров рекламной конструкции, предоставление которых предусмотрено Административным регламентом и является обязательным для заявителей, суды пришли к правильному выводу о том, что данные документы содержат сведения о территориальном размещении, внешнем виде и технических параметрах рекламной конструкции и, следовательно, данные документы в соответствии с федеральным законодательством могут быть затребованы органом местного самоуправления от заявителя. Вместе с тем суды установили, что информация о месте расположения однотипных рекламных конструкций находится в распоряжении органа местного самоуправления, предоставляющего муниципальную услугу, в связи с чем, учитывая запрет, предусмотренный пунктом 2 части 1 статьи 7 Закона об организации предоставления государственных и муниципальных услуг, правильным является вывод судов о необоснованности требования о предоставлении сведений о существующих однотипных рекламных конструкциях в радиусе 100 метров от места размещения рекламной конструкции.

Доводы заявителя кассационной жалобы, оспаривающие данный вывод судов со ссылкой на Закон об объектах культурного наследия, несостоятельны в правовом отношении.

Обоснованным является и вывод судов о неправомерном включении пунктом 6.2. Административного регламента в перечень документов, необходимых для предоставления муниципальной услуги "Принятие решений о выдаче разрешений на установку рекламных конструкций" копии проекта рекламной конструкции, выполненного специализированной организацией.

В соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 9 Закона об организации предоставления государственных и муниципальных услуг перечень услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления органами местного самоуправления муниципальных услуг и предоставляются организациями, участвующими в предоставлении предусмотренных частью 1 статьи 1 данного Федерального закона государственных и муниципальных услуг, утверждается нормативным правовым актом представительного органа местного самоуправления.

При предоставлении государственных и муниципальных услуг запрещается требовать от заявителя обращения за оказанием услуг, не включенных в перечни услуг, указанные в части 1 настоящей статьи, а также предоставления документов, выдаваемых по результатам оказания таких услуг (часть 5 статьи 9 Закона об организации предоставления государственных и муниципальных услуг).

Решением Думы города Иркутска от 31.03.2011 N 005-20-210298/1 утвержден Перечень услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления муниципальных услуг (далее - Перечень услуг). Суды двух инстанций, признавая необоснованным требование Административного регламента о предоставлении проекта рекламной конструкции, выполненного специализированной организацией, исходили из того, что на момент рассмотрения антимонопольным органом дела о нарушении антимонопольного законодательства Перечень услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления муниципальных услуг, утвержденный Решением в текущей редакции, не предусматривал в качестве услуги, необходимой и обязательной для предоставления муниципальных услуг "подготовку проекта рекламной конструкции специализированной проектной организацией", поскольку решением Думы города Иркутска от 26.10.2012 N 005-20-390641/2 в решение Думы города Иркутска от 31.03.2011 N 005-20-210298/1 были внесены изменения, согласно которым из указанного Перечня услуг исключена услуга подготовки проекта рекламной конструкции специализированной проектной организацией. Кроме того, утверждённый постановлением администрации г. Иркутска от 06.04.2011 N 031-06-642/11 "Реестр муниципальных услуг (функций) города Иркутска", раздел III (таблица 3 приложения N 1 к реестру) не содержит в качестве услуги, необходимой и обязательной для предоставления муниципальной услуги "Принятие решений о выдаче разрешений на установку рекламных конструкций" "подготовку проекта рекламной конструкции", которая должна осуществляться "специализированной проектной организацией".

Ссылки заявителя кассационной жалобы на то, что решением Думы города Иркутска от 06.02.2013 N 005-20-430702/3 были вновь внесены изменения в решение Думы города Иркутска от 31.03.2011 N 005-20-210298/1 и такие услуги как "подготовка проекта РК" и "подготовка постановочного эскиза РК" были включены Перечень услуг, не могут быть учтены судом кассационной инстанции, поскольку действующее законодательство, в том числе Закон о рекламе, не устанавливает обязанность предоставления названных документов, выполненных специализированными организациями.

Учитывая изложенное, суды двух инстанций обоснованно признали доказанным антимонопольным органом наличие в действиях Администрации нарушения пункта 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Суд кассационной инстанции не усматривает правовых оснований для переоценки приведённых суждений судебных инстанций.

Неправильного применения норм материального права или нарушения норм процессуального права, влекущих отмену судебных актов, в том числе тех, на которые имеется ссылка в кассационной жалобе, не установлено.

Выводы судов основаны на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств в соответствии с частью 1 статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

При таких условиях Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа не находит предусмотренных статьей 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации оснований для отмены обжалуемых судебных актов, в связи с чем решение Арбитражного суда Иркутской области и постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда в силу пункта 1 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации отмене не подлежат.

Руководствуясь статьями 274, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Иркутской области от 5 ноября 2013 года по делу N А19-9691/2013, постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 3 февраля 2014 года по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

М.М. Шелёмина

Судьи

Л.А. Кадникова Д.И. Шелег