Постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 9 июня 2017 г. N Ф02-2433/17 по делу N А19-11619/2016

город Иркутск

09 июня 2017 г.

Дело N А19-11619/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 07 июня 2017 года.

Полный текст постановления изготовлен 09 июня 2017 года.

Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа в составе:

председательствующего Левошко А.Н.,

судей: Шелёминой М. М., Шелега Д. И.,

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу администрации муниципального образования города Братска на решение Арбитражного суда Иркутской области от 02 ноября 2016 года по делу N А19-11619/2016, постановление Четвёртого арбитражного апелляционного суда от 27 февраля 2017 года по тому же делу (суд первой инстанции - Ананьина Г. В., суд апелляционной инстанции: Желтоухов Е.В., Басаев Д.В., Ткаченко Э.В.),

установил:

администрация муниципального образования города Братска (далее - администрация) обратилась в Арбитражный суд Иркутской области с заявлением к Главному управлению Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Иркутской области (далее - управление) о признании недействительным предписания N 122/1/1 от 21.04.2016 об устранении нарушений обязательных требований пожарной безопасности.

Решением Арбитражного суда Иркутской области от 02 ноября 2016 года, оставленным без изменения постановлением Четвёртого арбитражного апелляционного суда от 27 февраля 2017 года, в удовлетворении заявленного требования отказано.

Не согласившись с указанными судебными актами, администрация обратилась в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа с кассационной жалобой, в которой просит отменить обжалуемые судебные акты по мотивам неправильного применения норм материального и процессуального права, несоответствия выводов судов фактическим обстоятельствам дела, принять по делу новый судебный акт.

Согласно доводам кассационной жалобы, судами дана неверная оценка требованию оспариваемого предписания о том, что администрация в силу Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) обязана обеспечить уборку отходов, образовавшихся в результате промышленной деятельности; управлением не представлено доказательств того, что указанные в предписании отходы относятся к твердым бытовым отходам, а свалки, указанные в подпунктах 2, 5 пункта 10 предписания содержат горючие отходы; суд апелляционной инстанции не дал оценку доводу администрации о том, что суд первой инстанции применил устаревшую редакцию Федерального закона N 131-ФЗ; судами неверно истолкованы положения пункта 19 Правил противопожарного режима в Российской Федерации (утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 25.04.2012 N 390) (далее - Правила N 390), которые не содержат требования по своевременному выявлению, ликвидации свалок горючих материалов, либо принятия иных мер по их недопущению; судами не дана оценка того, что администрацией в управление представлены доказательства проведения работы по недопущению несанкционированных свалок, а также суды неверно оценили доказательства, на основании чего пришли к выводу о расположении всех проверяемых объектов в пределах границ города Братска.

Администрация полагает, что на момент проверки СНиП 2.04.02-84 применению не подлежал, а ссылка судов на положения СП 8.13130.2009 является неправомерной, поскольку данные правила носят рекомендательный, а не общеобязательный характер.

Также, по мнению администрации, судами дана ненадлежащая оценка законности пунктов 5, 6,7, 8, 9 оспариваемого предписания: статья 19 Федерального закона от 12.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" (далее - Федеральный закон N 69-ФЗ) не предусматривает обязанности администрации по обеспечению источниками наружного противопожарного водоснабжения в границах городских населенных пунктов, поскольку жилые районы отнесены к городскому округу, требования предписания являются незаконными; при этом примененные судами положения статей Федерального закона от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" (далее - Федеральный закон N 123-ФЗ) регулируют правоотношения по обеспечению пожарной безопасности при градостроительной деятельности и не применяются к настоящему делу.

Выводы судов о законности пункта 3 предписания не соответствуют фактическим обстоятельствам дела, поскольку управлением не представлено доказательств использования администрацией территории защитной минерализированной полосы в конкретном районе под строительство различных сооружений и подсобных строений.

В отзыве на кассационную жалобу управление просит оставить обжалуемые судебные акты без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом (уведомления; информация в сети "Интернет" на сайте суда - fasvso.arbitr.ru, в информационной системе "Картотека арбитражных дел" - kad.arbitr.ru), своих представителей в судебное заседание не направили, в связи с чем кассационная жалоба рассматривается в их отсутствие.

Проверив в порядке, установленном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), в пределах доводов кассационной жалобы правильность применения Арбитражным судом Иркутской области и Четвёртым арбитражным апелляционным судом норм материального права и соблюдение ими норм процессуального права, соответствие выводов судов о применении норм права установленным по делу обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа приходит к следующим выводам.

Арбитражными судами установлено и следует из материалов дела, что на основании поручения заместителя Председателя правительства Российской Федерации N АХ-П4-421 от 02.02.2016, распоряжения заместителя главного государственного инспектора г. Братска и Братского района N 122 от 24.03.2016 должностными лицами управления проведена внеплановая выездная проверка в отношении администрации с целью контроля за соблюдением требований пожарной безопасности в населенных пунктах, подверженных угрозе природных пожаров, в ходе которой выявлено ряд нарушений заявителем обязательных требований, предусмотренных Федеральным законом N 131-ФЗ, Федеральным законом N 69-ФЗ, Федеральным законом N 123-ФЗ, пункта 4.14 СП 4.13130-2013, Правил N 390, пунктов 2.11, 2.12, 2.24, 9.28, 9.29 СНиП 2.04.02-84.

Результаты проверки отражены в промежуточных актах проверки по Правобережному округу г. Братска от 07.04.2016, по Центральному округу г. Братска от 14.04.2016, по Падунскому округу г. Братска от 12.04.2016, итоговом акте проверки N 122 от 21.04.2016.

Предписанием N 122/1/1 от 21.04.2016 администрации предписано устранить нарушения требований пожарной безопасности, выявленные в ходе проверки.

Решением от 30.06.2016 главным инспектором г. Братска и Братского района по пожарному надзору по результатам рассмотрения заявления мэра города Братска С.В. Серебрянникова "Об обжаловании предписания по устранению нарушений требований пожарной безопасности N 122/1/1" заявленные требования администрации города Братска были удовлетворены частично, в предписание N 122/1/1 от 21.04.2016 внесены частичные изменения, в том числе в наименовании нормативных документов по пожарной безопасности, требования которого (ых) нарушены: вместо "СП 4.13130-2013 п.4.14" - "СНиП 2.07.01-89, Приложение 1, пункт 5".

Не согласившись с вынесенным предписанием (в редакции решения от 30.06.2016), администрации оспорила его в арбитражном суде.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, арбитражный суды двух инстанций исходили из отсутствия предусмотренных статьёй 201 АПК РФ оснований для отмены оспариваемого предписания.

В силу положений главы 24 АПК РФ требование об оспаривании предписания может быть удовлетворено при доказанности наличия совокупности следующих условий: несоответствие данного акта закону или иному нормативному правовому акту и нарушение этим актом прав и законных интересов администрации в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. При отсутствии совокупности указанных условий арбитражный суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования (часть 3 статьи 201 АПК РФ).

Общие правовые вопросы регулирования в области обеспечения пожарной безопасности, отношения между учреждениями, организациями и иными юридическими лицами, независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, определяются Федеральным законом 69-ФЗ.

Нормативное правовое регулирование в области пожарной безопасности представляет собой принятие органами государственной власти нормативных правовых актов, направленных на регулирование общественных отношений, связанных с обеспечением пожарной безопасности. Техническое регулирование в области пожарной безопасности осуществляется в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о техническом регулировании в области пожарной безопасности (части 1, 2 статьи 20 Федерального закона 69-ФЗ).

В соответствии с частью 4 статьи 6 Федерального закона N 123-ФЗ пожарная безопасность городских и сельских поселений, городских округов и закрытых административно-территориальных образований обеспечивается в рамках реализации мер пожарной безопасности соответствующими органами государственной власти, органами местного самоуправления в соответствии со статьей 63 настоящего Федерального закона, согласно которой первичные меры пожарной безопасности включают в себя, в том числе разработку и осуществление мероприятий по обеспечению пожарной безопасности муниципального образования и объектов муниципальной собственности, которые должны предусматриваться в планах и программах развития территории, обеспечение надлежащего состояния источников противопожарного водоснабжения, содержание в исправном состоянии средств обеспечения пожарной безопасности жилых и общественных зданий, находящихся в муниципальной собственности.

На администрацию в силу статей 10, 21, 37 Федерального закона N 69-ФЗ, статьи 63 Федерального закона N 123-ФЗ, статьи 16 Федерального закона N 131-ФЗ возложены полномочия по обеспечению мер первичной пожарной безопасности путем совершения действий по обеспечению пожарной безопасности, в том числе по выполнению требований пожарной безопасности.

Судами установлено, что проверяемые объекты и участки территории, приведенные в оспариваемом предписании, размещены в пределах границ муниципального образования город Братск, не переданы третьим лицам и не находятся в их собственности, надлежащих доказательств обратного администрацией не представлено, следовательно, полномочия по обеспечению мер первичной пожарной безопасности на указанных объектах возложены на администрацию.

В соответствии со статьей 59 Федерального закона N 123-ФЗ ограничение распространения пожара за пределы очага должно обеспечиваться одним или несколькими из следующих способов: устройство противопожарных преград; устройство пожарных отсеков и секций, а также ограничение этажности зданий и сооружений; применение устройств аварийного отключения и переключение установок и коммуникаций при пожаре; применение средств, предотвращающих или ограничивающих разлив и растекание жидкостей при пожаре; применение огнепреграждающих устройств в оборудовании; применение установок пожаротушения.

По правилам пункта 7 части 1 статьи 37 Федерального закона N 123-ФЗ противопожарные минерализованные полосы относятся к противопожарным преградам.

В соответствии с пунктом 78 Правил N 390 на объектах защиты, граничащих с лесничествами (лесопарками), а также расположенных в районах с торфяными почвами, необходимо предусматривать создание защитных противопожарных минерализованных полос, удаление (сбор) в летний период сухой растительности или другие мероприятия, предупреждающие распространение огня при природных пожарах.

Территории противопожарных расстояний от объектов и сооружений различного назначения до лесничеств (лесопарков), мест разработки или открытого залегания торфа запрещается использовать под строительство различных сооружений и подсобных строений, а также для складирования горючих материалов, мусора, отходов древесных, строительных и других горючих материалов (пункт 79 Правил N 390).

На основании представленных в материалы дел доказательств судами обоснованно установлено, что территория защитной минерализованной полосы в жилом районе Галачинские коттеджи по ул. Боровой, жилой дом N 27 использована под застройку подсобными строениями, что является нарушением вышеприведенных норм законодательства в области обеспечения пожарной безопасности, в связи с чем соответствующий пункт 3 предписания мотивированно признан судами законным и обоснованным. При этом судами обоснованно отклонены доводы администрации, что данная местность находится за пределами населенного пункта город Братск.

Довод кассационной жалобы администрации о том, что указанные выводы не соответствуют фактическим обстоятельствам дела, отклоняется судом кассационной инстанции, как направленный на переоценку доказательств по настоящему делу, что не входит в полномочия суда кассационной инстанции, установленные Главой 35 АПК РФ.

Пунктами 4-9 оспариваемого предписания администрации вменено неосуществление мероприятий по обеспечению источниками наружного противопожарного водоснабжения жилых районов города Братска.

Пожарная безопасность объекта защиты в силу статьи 6 Федерального закона N 123-ФЗ считается обеспеченной при выполнении одного из следующих условий: в полном объеме выполнены требования пожарной безопасности, установленные техническими регламентами, принятыми в соответствии с Федеральным законом от 27.12.2002 N 184-ФЗ "О техническом регулировании" (далее - Федеральный закон N 184-ФЗ) и пожарный риск не превышает допустимых значений, установленных Федеральным законом N 123-ФЗ; в полном объеме выполнены требования пожарной безопасности, установленные техническими регламентами, принятыми в соответствии с Федеральным законом N 184-ФЗ, и нормативными документами по пожарной безопасности.

Согласно статье 68 Федерального закона N 123-ФЗ на территории городских округов должны быть источники наружного противопожарного водоснабжения, к которым относятся: наружные водопроводные сети с пожарными гидрантами; водные объекты, используемые для целей пожаротушения в соответствии с законодательством Российской Федерации; противопожарные резервуары. Поселения и городские округа должны быть оборудованы противопожарным водопроводом. При этом противопожарный водопровод допускается объединять с хозяйственно-питьевым или производственным водопроводом.

В пунктах 4-9 оспариваемого предписания управление ссылается на нарушение администрацией требований статьи 19 Федерального закона N 69-ФЗ, статей 63, 68 Федерального закона N 123-ФЗ, пункта 80 Правил N 390, пунктов 2.11, 2.12, 2.24, 9.28, 9.29 СНиП 2.04.02-84 Водоснабжение. Наружные сети и сооружения.

Как правильно установили суды, указанные пункты СНиП 2.04.02-84 на момент проведения проверки не действовали, поскольку с 01.01.2013 вступил в силу СП 31.13330.2012 Водоснабжение. Наружные сети и сооружения. Актуализированная редакция СНиП 2.04.02-84 (утв. приказом Минрегионразвития России от 29.12.2011 N 635/14).

Вместе с тем, суды правомерно установили, что аналогичные требования пожарной безопасности к источникам наружного противопожарного водоснабжения на территории поселений, городских округов применительно к указанным в предписании нарушениям установлены пунктами 4.1, 6.3, 5.2-5.8, 9.10, 9.11 СП 8.13130.2009. Свод правил. Системы противопожарной защиты. Источники наружного противопожарного водоснабжения. Требования пожарной безопасности (утв. приказом МЧС России от 25.03.2009 N 178).

Применительно к выявленным нарушениям суды первой и апелляционной инстанций пришли к обоснованному выводу о том, что действующие законодательство предусматривает требования к источникам наружного противопожарного водоснабжения (пожарные гидранты, искусственные пожарные водоемы, реки, озера, пруды, бассейны, градирни и др.) и реализацию технических и организационных мер, обеспечивающих их своевременное обнаружение в любое время суток, подъезд к ним для забора воды пожарной техникой в любое время года, а также достаточность предусмотренного для целей пожаротушения запаса воды.

При этом материалами дела подтверждается, что администрацией не обеспечено надлежащее состояние гидрантов, не обеспечивается требуемый расход воды на нужды пожаротушения жилых районах, в части жилых районов отсутствуют требуемые источники противопожарного водоснабжения.

С учетом изложенного, поскольку нормами Федерального закона N 123-ФЗ и СП 8.13130.2009 предусмотрена обязанность администрации по обеспечению жилых районов города Братска источниками наружного противопожарного водоснабжения надлежащего состояния, суды правомерно признали оспариваемые пункты предписания законными.

Ссылка управления и судов на положения пункта 80 Правил N 390 в настоящем случае признается судом кассационной инстанции ошибочной, так как они действуют в отношении сельских населенных пунктов, в то время как проверяемые объекты (жилые районы Центральный, Сухой, Чекановский, Сосновый, Стениха, Порожский) относятся к муниципальному образованию г. Братск и не являются сельскими населенными пунктами.

В то же время это не привело к неверному решению, поскольку обязанность администрации по соблюдению требований пожарной безопасности, установленной техническими регламентами, на момент проведения проверки не была исполнена.

Довод администрации относительно того, что СП 8.13130.2009 является нормативным документом добровольного применения, также отклоняется судом кассационной инстанции, поскольку в соответствии с положениями пункта 4 статьи 16.1 Федерального закона N 184-ФЗ допускается несоблюдение сводов правил, которые применяются на добровольной основе, только в том случае, если выполнение требований технического регламента подтверждено другим способом, а доказательств исполнения администрацией указанных требований не представлено.

Пунктом 24 части 1 статьи 16 Федерального закона N 131-ФЗ к вопросам местного значения городского округа отнесено участие в организации деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору), транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных отходов.

Статьей 8 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" установлено, что к полномочиям органов местного самоуправления городских поселений в области обращения с отходами относится участие в организации деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору) и транспортированию твердых коммунальных отходов на территориях соответствующих поселений (пункт 1).

К полномочиям органов местного самоуправления городских округов в области обращения с отходами относится участие в организации деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору), транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных отходов на территориях соответствующих городских округов (пункт 3).

Согласно Правилам N 390 руководитель организации обеспечивает своевременную очистку объектов от горючих отходов, мусора, тары, опавших листьев и сухой травы (пункт 77), запрещается на территориях поселений и городских округов, на объектах садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан устраивать свалки горючих отходов (пункт 19).

Пунктом 10 оспариваемого предписания в границах города Братска (на территории Центрального, Падунского, Правобережного округов) установлено наличие на проверяемых объектах мест несанкционированных свалок горючих отходов, отходов лесопиления, бытовых отходов мусора.

Отклоняя довод администрации об отсутствии ее вины в образовании выявленных свалок и, следовательно, нарушении в этой части правил пожарной безопасности, суды обоснованно исходили из пункта 14, пункта 27 статьи 8 Устава муниципального образования города Братска (утв. решением Братской городской Думы от 31.07.1998), статьи 16 Федерального закона N 131-ФЗ, в силу которых администрация является лицом, уполномоченным владеть, пользоваться или распоряжаться муниципальным имуществом на территории муниципального образования город Братск, в компетенцию которого входит организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов.

Согласно статье 38 Федерального закона N 69-ФЗ ответственность за нарушение требований пожарной безопасности в соответствии с действующим законодательством несут руководители органов местного самоуправления; лица, уполномоченные владеть, пользоваться или распоряжаться имуществом, в том числе руководители организаций; лица, в установленном порядке назначенные ответственными за обеспечение пожарной безопасности; должностные лица в пределах их компетенции.

Поскольку администрацией не представлено доказательств принятия мер по своевременному выявлению и ликвидации указанных несанкционированных свалок либо принятия каких-либо иных мер по их недопущению, суды обоснованно признали предписание в указанной части законным и не нарушающим права заявителя.

Приведенные в кассационной жалобе доводы о неприменимости к рассматриваемым правоотношениям положений главы 15 Федерального закона N 123-ФЗ подлежат отклонению, как основанные на неверном толковании норм действующего законодательства.

При вышеизложенных обстоятельствах по результатам рассмотрения кассационной жалобы не установлено предусмотренных статьей 288 АПК РФ оснований для отмены судебных актов, вследствие чего решение Арбитражного суда Иркутской области и постановление Четвёртого арбитражного апелляционного суда в силу пункта 1 части 1 статьи 287 Кодекса подлежат оставлению без изменения.

Руководствуясь статьями 274, 286-289 АПК РФ, Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Иркутской области от 02 ноября 2016 года по делу N А19-11619/2016 и постановление Четвёртого арбитражного апелляционного суда от 27 февраля 2017 года по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

А. Н. Левошко

Судьи

М. М. Шелёмина Д. И. Шелег