Постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 25 октября 2018 г. N Ф02-2701/18 по делу N А33-14411/2017

город Иркутск

25 октября 2018 г.

Дело N А33-14411/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 18 октября 2018 года.

Полный текст постановления изготовлен 25 октября 2018 года.

Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа в составе:

председательствующего Левошко А.Н.,

судей: Новогородского И.Б., Шелёминой М.М.,

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Винокуровой М. Ю.,

при содействии Арбитражного суда Красноярского края (судьи Шевцова Т. В., Тимергалеева О. С., Медведева О. И., Бычкова Л. К., помощники судей Горелова Е. С., Керимова К. Э., секретари судебного заседания Корниенко Д. В., Нечепуренко Ю. А.),

при участии в судебном заседании путем использования систем видеоконференц-связи в Арбитражном суде Красноярского края представителей: муниципального казенного учреждения Администрация Солонцовского сельсовета - Булдакова А.Н. (доверенность N 12 от 22.05.2018); общества с ограниченной ответственностью "Енисей" - Котенева Н.Л. (директор, решение от 02.08.2015, паспорт); индивидуального предпринимателя Косаченко Виталия Сергеевича - Котенева Н.Л. (доверенность от 05.03.2016); Управления Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю - Ульяновой К.В. (доверенность N 17 от 10.01.2018); общества с ограниченной ответственностью "УСК Сибиряк" - Самошкина В. В. (доверенность N 118 от 12.01.2017); Службы по контролю в области градостроительной деятельности Красноярского края: Сиротинского Я. В. (доверенность N 3 от 09.01.2018), Калиновского В. И. (доверенность N 17 от 04.06.2018),

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационные жалобы муниципального казённого учреждения Администрация Солонцовского сельсовета, общества с ограниченной ответственностью "Управляющая строительная компания "Сибиряк", общества с ограниченной ответственностью "Енисей" и Управления Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю на постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 17 апреля 2018 года делу N А33-14411/2017 Арбитражного суда Красноярского края (суд апелляционной инстанции: Морозова Н.А., Борисов Г.Н., Севастьянова Е.В.),

установил:

муниципальное казенное учреждение Администрация Солонцовского сельсовета (далее - администрация) обратилось в Арбитражный суд Красноярского края с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю (далее - антимонопольный орган) о признании незаконным решения N 123-16-16 от 28.03.2017 в части признания наличия в действиях администрации признаков нарушений пункта 8 части 1, части 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Федеральный закон N 135-ФЗ).

Служба по контролю в области градостроительной деятельности Красноярского края (далее - служба) обратилась в Арбитражный суд Красноярского края к антимонопольному органу с заявлением о признании незаконным решения N 123-16-16 от 28.03.2017.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: общество с ограниченной ответственностью "УСК Сибиряк" (далее - ООО "УСК Сибиряк"), общество с ограниченной ответственностью "Сибиряк-Проект" (далее - ООО "Сибиряк-Проект"), Администрация Емельяновского района, общество с ограниченной ответственностью ФСК "Монолитинвест" (далее - ООО ФСК "Монолитинвест"), Файзуллин Р.М., Селин А. В., общество с ограниченной ответственностью "Енисей" (далее - ООО "Енисей"), общество с ограниченной ответственностью "КТС-Капитал" (далее - ООО "КТС-Капитал"), Емельяновский районный Совет депутатов (далее - Совет депутатов), общество с ограниченной ответственностью "Бизнес ВИК-2" (далее - ООО "Бизнес ВИК-2"), индивидуальный предприниматель Косаченко В.С. (далее - предприниматель), общество с ограниченной ответственностью АПБ "Квартал" (далее - ООО АПБ "Квартал").

Решением Арбитражного суда Красноярского края от 23 ноября 2017 года в удовлетворении требований администрация и службы отказано.

Постановлением Третьего арбитражного апелляционного суда от 17 апреля 2018 года решение Арбитражного суда Красноярского края от 23 ноября 2017 года отменено в части отказа в удовлетворении требований службы о признании недействительным пункта 1 решения антимонопольного органа по делу N 123-16-16 от 28.03.2017, в отмененной части принят новый судебный акт о признании пункта 1 указанного решения недействительным и его отмене. В остальной части решение суда оставлено без изменения.

Не согласившись с указанным постановлением, антимонопольный орган, администрация, ООО "УСК Сибиряк" и ООО "Енисей" обратились в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа с кассационными жалобами.

Антимонопольный орган в кассационной жалобе указал, что в ходе рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства признаки нарушения статьи 16 Федерального закона N 135-ФЗ не установлены; из обращения ООО "УСК Сибиряк" от 24.09.2014, постановлений администрации N 638 от 12.12.2013, N 538 от 21.11.2013, N 571 от 27.10.2014, иных доказательств по делу не следует, что между администрацией, ООО "УСК "Сибиряк" и ООО "Сибиряк-Проект" было достигнуто соглашение о выполнении проекта изменений в генеральный план муниципального образования; необходимость внесения соответствующих изменений обусловлена осуществлением на территории муниципального образования деятельности многих хозяйствующих субъектов; администрация не заинтересована в выполнении проекта именно ООО "УСК Сибиряк" или ООО "Сибиряк-Проект", которыми данные работы также не выполнялись самостоятельно, никаких преимуществ ими получено не было; в действиях администрации усматриваются признаки нарушения части 3 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ, а не статьи 16 указанного закона.

Согласно доводам кассационной жалобы ООО "УСК Сибиряк", выводы апелляционного суда о достижении администрацией и ООО "УСК Сибиряк" антиконкурентного соглашения основаны, в том числе на том факте, что договоры с Селиным А. В., Файзуллиным Р.М., ООО "Транзит" заключены до издания администрацией постановления N 571 от 27.10.2014, вместе с тем, в части даты указанных договоров имела место техническая ошибка, поскольку никому заранее не было известно о данном постановлении; каждый из хозяйствующих субъектов, с которым ООО "Сибиряк-Проект" заключило договор, мог самостоятельно разработать необходимые изменения в генеральный план поселения, однако целесообразнее было поручить данную работу одному лицу, обладающими достаточными денежными ресурсами и иными возможностями; впоследствии никто не обращался с жалобами на действия или постановления администрации, не заявлял о нарушении своих прав и законных интересов, а служба не представила соответствующих доказательств с отношении себя.

Из кассационной жалобы администрации следует, что выводы суда апелляционной инстанции постановлены без учета правового принципа участия граждан и их объединений в осуществлении градостроительной деятельности, который, в частности, предусматривает возможность заинтересованным лицам самостоятельно подготовить проект изменений в документы территориального планирования; объявления конкурса в данном случае не требуется; выводы апелляционного суда о необоснованности решения антимонопольного органа в части отсутствия в действиях администрации признаков нарушения статьи 16 Федерального закона N 135-ФЗ сделаны без выяснения всех обстоятельств по делу; апелляционный суд устранился от проверки доводов об истечении сроков для рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства, не проанализировал рынок Красноярского края в сфере услуг по проектированию, необоснованно отклонил доводы о наличии очевидной опечатки относительно даты заключения в отношении договоров с Селиным А. В., Файзуллиным Р.М., ООО "Транзит"; апелляционным судом неверно распределено бремя доказывания, вследствие чего администрация вынуждена доказывать отсутствие соглашения с ООО "УСК Сибиряк"; не дана надлежащая оценка постановлениям администрации N 583 от 21.11.2013, N 638 от 12.12.2013, согласно которым заинтересованным лицам и организациям гарантировалась дальнейшая работа по представленному проекту; суд первой инстанции не вправе подменять антимонопольный орган, устанавливая наличие нарушений статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ.

ООО "Енисей" в кассационной жалобе считает несостоятельными выводы апелляционного суда о неправомерном возложении на него администрацией обязанностей по подготовке проекта изменения в генеральный план и об отказе от исполнения такой обязанности; представленными в материалы дела доказательствами подтверждается наличие опечатки в дате заключения договоров участвующих в деле лиц с ООО "Сибиряк-Проект"; в деле отсутствуют доказательства получения ООО "Сибиряк-Проект" оплаты за выполненные работы и вообще получения какой-либо выгоды; постановление администрации N 571 от 27.10.2014 носит рекомендательный характер; службой не подтвержден факт выявления обстоятельств, явившихся причиной ее обращения в антимонопольный орган, в ходе какой-либо проверки; заинтересованные в изменении генерального плана поселения лица, вопреки выводам апелляционного суда, не понесли никаких негативных последствий; в силу норм Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) заинтересованные лица вправе вносить предложения относительно изменений генерального плана, реализация данного права не противоречит возложенным на администрацию законом обязанностям.

Служба представила отзывы на кассационные жалобы, в которых просит оставить их без удовлетворения.

Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа в составе председательствующего Левошко А. Н., судей Кадниковой Л. А., Шелёминой М.М. определением от 19 июля 2018 года рассмотрение кассационной жалобы администрации отложил на 16 августа 2018 года на 11 часов 30 минут на основании абзаца 1 части 5 статьи 158 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) и с целью соблюдения требований части 1 статьи 121 АПК РФ в отношении принятых к производству суда округа кассационных жалоб ООО "Енисей" и антимонопольного органа.

Определением суда округа от 16 августа 2018 года в связи с наличием обстоятельств, предусмотренных статьей 18 АПК РФ, в настоящем деле произведена замена судьи Шелеминой М.М. на судью Сонина А. А. в составе судей, рассматривающих кассационную жалобу администрации, судебное разбирательство произведено с самого начала.

Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа в составе председательствующего Левошко А. Н., судей Кадниковой Л. А., Сонина А. А., определением от 16 августа 2018 года отложил рассмотрение кассационных жалоб администрации, ООО "Енисей", ООО "УСК Сибиряк" и антимонопольного органа на 10 сентября 2018 года на 15 часов 00 минут в связи с поступлением от участвующего в деле лица - Селина А. В. ходатайства об отложении судебного разбирательства в связи с подачей им кассационной жалобы на постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 17 апреля 2018 года по настоящему делу с ходатайством о восстановлении пропущенного срока подачи кассационной жалобы.

Кассационная жалоба Селина А. В. возвращена заявителю на основании пункта 2 части 1 статьи 281 АПК РФ, о чем судом кассационной инстанции 03 сентября 2018 года вынесено определение.

Определением Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 10 сентября 2018 года в связи с наличием обстоятельств, предусмотренных статьей 18 АПК РФ, в настоящем деле произведена замена судьи Сонина А. А. судьей Новогородским И. Б., судебное разбирательство произведено с самого начала.

Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа в составе председательствующего Левошко А. Н., судей Кадниковой Л. А., Новогородского И. Б., определением от 10 сентября 2018 года вновь отложил рассмотрение кассационных жалоб администрации, ООО "Енисей", ООО "УСК Сибиряк" и антимонопольного органа до 18 октября 2018 года до 14 часов 30 минут, поскольку Селиным А. В. подана жалоба на определение суда округа от 03 сентября 2018 года о возвращении его кассационной жалобы.

Определением Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 19 октября 2018 года (резолютивная часть определения объявлена 17 октября 2018 года) определение суда округа 03 сентября 2018 года оставлено без изменения, жалоба Селина А. В. - без удовлетворения.

В связи с наличием обстоятельств, предусмотренных статьей 18 АПК РФ, в настоящем деле произведена замена судьи Кадниковой Л. А. на судью Шелемину М.М. в составе судей, рассматривающих вышеуказанные кассационные жалобы, о чем 17 октября 2018 года судом округа вынесено определение. Судебное разбирательство произведено с самого начала

Явившиеся в судебные заседания представители антимонопольного органа, ООО "УСК Сибиряк", ООО "Енисей", предпринимателя и администрации поддержали доводы, изложенные в кассационных жалобах, представители службы поддержали доводы отзыва на кассационные жалобы.

Иные лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационных жалоб извещены надлежащим образом (информация в сети "Интернет" на сайте суда - fasvso.arbitr.ru и в информационной системе "Картотека арбитражных дел" - kad.arbitr.ru), однако своих представителей в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа не направили, в связи с чем кассационные жалобы рассматривается в их отсутствие.

Поскольку постановлением Третьего арбитражного апелляционного суда от 17 апреля 2018 года решение Арбитражного суда Красноярского края от 23 ноября 2017 года по настоящему делу отменено в части с принятием в данной части нового решения, суд кассационной инстанции проверяет законность и обоснованность судебного акта апелляционного суда.

Проверив в порядке, установленном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), в пределах доводов кассационных жалоб правильность применения Третьим арбитражным апелляционным судом норм материального права и соблюдение им норм процессуального права, соответствие выводов суда о применении норм права установленным по делу обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа приходит к следующим выводам.

Как установлено судами и следует из материалов дела, антимонопольным органом на основании обращения службы (вх. N 13889 от 09.08.2016) проведена проверка соблюдения администрацией требований антимонопольного законодательства при разработке и внесении изменений в генеральный план поселения.

Ранее службой в ходе внеплановой документарной проверки соблюдения МО Солонцовский сельсовет законодательства о градостроительной деятельности было установлено, что в нарушение требований статьи 5 Закона Красноярского края от 27.06.2006 N 19-4948 "О составе и порядке подготовки документов территориального планирования муниципальных образований края, о составе и порядке подготовки планов реализации таких документов" (далее - Закон N 19-4948) администрацией открытый конкурс на разработку проекта генерального плана не проводился, право представить проект внесения изменений в генеральный план было предоставлено ООО "УСК Сибиряк" в обход установленной законом процедуры.

Антимонопольный орган в связи с наличием в действиях администрации и ООО "УСК Сибиряк", ООО "Сибиряк-Проект", составляющих группу лиц, признаков нарушения абзаца 1 и пункта 4 статьи 16 Федерального закона N 135-ФЗ, возбудил дело о нарушении антимонопольного законодательства, в ходе рассмотрения которого были установлены следующие фактические обстоятельства.

Генеральный директор и учредитель (75% доли) ООО "УСК Сибиряк" Егоров В.В. является также учредителем ООО "Сибиряк-Проект" (75% доли), следовательно, данные общества составляют группу лиц.

25.09.2014 ООО "УСК Сибиряк" обратилось в администрацию с просьбой начать процедуру перевода сельского поселения в поселок городского типа и принятия решения о внесении изменений в генеральный план МО Солонцовский сельсовет.

По результатам рассмотрения обращения ООО "УСК Сибиряк" администрацией издано постановление N 571 от 27.10.2014, в соответствии с которым ООО "УСК "Сибиряк" необходимо обеспечить проект внесения изменений в генеральный план МО Солонцовский сельсовет.

В связи с изложенным ООО "Сибиряк-Проект" подготовлено техническое задание на разработку проекта внесения изменений в генеральный план МО Солонцовский сельсовет, которое согласовано с Главой администрации В.В. Лубковым, ведущим специалистом по вопросам архитектуры и градостроительства МО Солонцовский сельсовет К.И. Шенком.

Кроме того, ООО "Сибиряк-Проект" заключены следующие договоры на выполнение проектных и инженерно-изыскательских работ с заказчиками: N 258.1/14 от 13.10.2014 с Селиным А.В. на сумму 200 000 рублей; N 258.2/14 от 13.10.2014 с ООО "Транзит" на сумму 200 000 рублей; N 258.4/14 от 26.11.2014 с ООО "ДОМУС" на сумму 500 000 рублей; N 258.3/14 от 13.10.2014 с Файзуллиным Р.М. на сумму 200 000 рублей; N 258.5/14 от 26.11.2014 с ООО ФСК "Монолитинвест" на сумму 750 000 рублей; N 258.6/14 от 12.12.2014 с ООО "Енисей" на сумму 750 000 рублей;

N 258.7/14 от 26.11.2014 с ООО "Гражданстрой-Инвест" на сумму 250 000 рублей;

N 258.8/14 от 30.12.2014 с ООО "УСК Сибиряк" на сумму 1 000 000 рублей; N 258.10/15 от 14.08.2015 с ООО "КТС-Капитал" на сумму 200 000 рублей; N 258.9/15 от 30.07.2015 с ООО "Новалэнд" на сумму 500 000 рублей, итого на общую сумму 3 900 000 рублей.

Также был заключен договор N 74/14 от 15.10.2014 на выполнение проектных и инженерно-изыскательских работ с ООО АПБ "КВАРТАЛ" на сумму 3 738 497 рублей (непосредственно на подготовку самого проекта внесения изменений в генплан).

Постановлением администрации N 825 от 13.08.2015 в постановление N 571 от 27.10.2014 внесены изменения, согласно которым ООО "УСК Сибиряк" предложено разработать проект внесения изменений в генеральный план МО Солонцовский сельсовет и предоставить возможность всем заинтересованным лицам принять участие в подготовке предложений по внесению изменений в генеральный план.

27.04.2015 в администрацию от ООО "Сибиряк-Проект" поступило письмо, в соответствии с которым был подготовлен проект внесения изменений в генеральный план МО Солонцовский сельсовет и направлен в адрес администрации для подготовки соответствующего заключения.

08.07.2015 администрацией принято заключение о результатах публичных слушаний по обсуждению проекта внесения изменений в генеральный план МО Солонцовский сельсовет, в соответствии с которым рекомендовано одобрить проект внесения изменений, поступивший от ООО "Сибиряк-Проект" при внесении соответствующих корректировок, а также поступивших предложений по результатам публичных слушаний.

ООО "Сибиряк-Проект" в техническое задание на разработку проекта внесения изменений в генплан внесены дополнения и корректировки в редакции от 14.08.2015 и согласованы с Главой администрации В.В. Лубковым, ведущим специалистом по вопросам архитектуры и градостроительства МО Солонцовский сельсовет К.И. Шенком.

Постановлением администрации N 934 от 07.09.2015 проект внесения изменений в генплан направлен на утверждение в Совет депутатов, решением которого N 2-01Р от 29.09.2015 в генеральный план МО Солонцовский сельсовет внесены соответствующие изменения.

Ранее, на основании обращения ООО "Енисей" постановлением администрации N 583 от 21.11.2013 было предложено ООО "Енисей" обеспечить подготовку предложений о внесении изменений в генеральный план МО Солонцовский сельсовет.

Решением от 28.03.2017 антимонопольный орган прекратил производство по делу N 123-16-16 в связи с недоказанностью наличия в действиях администрации и ООО "УСК Сибиряк", ООО "Сибиряк-Проект" фактов нарушения положений абзаца 1 и пункта 4 статьи 16 Федерального закона N 135-ФЗ.

Вместе с тем, поскольку техническое задание к проекту изменений, требования к генеральному плану в соответствии с потребностями муниципального образования должен устанавливать именно орган местного самоуправления, однако такие функции были переданы ООО "УСК Сибиряк" (ООО "Сибиряк-Проект") в отсутствие норм права, разрешающих наделение полномочиями органа местного самоуправления по подготовке проекта территориального планирования (разработке технического задания на подготовку генерального плана) отдельного хозяйствующего субъекта, антимонопольный орган пришел к выводу, что в действиях администрации усматриваются признаки нарушения пункта 8 части 1, части 3 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ, выразившиеся в наделении группы лиц ООО "УСК Сибиряк" и ООО "Сибиряк-Проект" полномочиями органа местного самоуправления по подготовке документов территориального планирования, а также в предоставлении возможности без проведения публичных процедур подготовки проекта документа территориального планирования муниципального образования МО Солонцовский сельсовет.

Не согласившись с указанным решением антимонопольного органа, администрация и служба оспорили его в арбитражном суде.

Арбитражный суд первой инстанции признал оспариваемое решение антимонопольного органа законным и обоснованным.

Третий арбитражный апелляционный суд, отменяя решение суда первой инстанции в части, усмотрел в действиях администрации по изданию постановлений N 571 от 27.10.2014 и N 825 от 13.08.2015 наличие признаков антиконкурентного соглашения с ООО "УСК Сибиряк" и ООО "Сибиряк-Проект", поскольку данные лица, составляющие группу лиц, заинтересованы во внесении изменений в генеральный план. Суд пришел к выводу, что поскольку антимонопольный орган принял решение о прекращении производства по делу в части нарушения абзаца 1 и пункта 4 статьи 16 Федерального закона N 135-ФЗ без исследования всех доводов службы, изложенных в её жалобе, оспариваемое решение в указанной части признал недействительным и подлежащим отмене.

Также апелляционный суд согласился с выводами суда первой инстанции о том, что в действиях администрации усматриваются признаки нарушения пункта 8 части 1, части 3 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ, выразившиеся в наделении группы лиц ООО "УСК Сибиряк" и ООО "Сибиряк-Проект" полномочиями органа местного самоуправления по подготовке документов территориального планирования, а также в предоставлении возможности без проведения публичных процедур подготовки проекта документа территориального планирования МО Солонцовский сельсовет, что нарушает требования Закона N 19-4948 и ведет к устранению иных хозяйствующих субъектов от возможности доступа на рынок оказания услуг по подготовке проектов документов территориального планирования. Однако, поскольку основания для применения предусмотренных Федеральным законом N 135-ФЗ мер реагирования (выдача предупреждения) отсутствовали, антимонопольный орган правомерно ограничился изложением в оспариваемом решении выводов о наличии в действиях администрация признаков нарушения статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ.

В силу положений главы 24 АПК РФ требования об оспаривании решения антимонопольного органа могут быть удовлетворены при доказанности наличия совокупности следующих условий: несоответствие данного акта закону или иному нормативному правовому акту и нарушение этим актом прав и законных интересов заявителей. Установив совокупность указанных условий, арбитражный суд принимает решение об удовлетворении заявленных требований (часть 2 статьи 201 АПК РФ).

В противном случае на основании части 3 статьи 201 АПК РФ арбитражный суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Руководствуясь пунктами 3.1, 3.10 Положения о Службе по контролю в области градостроительной деятельности Красноярского края, утвержденного постановлением Правительства Красноярского края от 29.08.2008 N 64-п, апелляционный суд пришел к правильному выводу о том, что служба правомерно обратилась в арбитражный суд на основании статьи 198 АПК РФ за защитой не собственных экономических интересов, которых у службы как органа исполнительной власти Красноярского края, быть не может - а в целях обеспечения законности в области экономических правоотношений по тем вопросам, которые отнесены к компетенции службы.

В соответствии с требованиями статьи 16 Федерального закона N 135-ФЗ запрещаются соглашения между органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности ограничению доступа на товарный рынок, выхода из товарного рынка или устранению с него хозяйствующих субъектов (пункт 4).

Руководствуясь положениями статей 8, 18, 24 ГрК РФ, пунктом 20 части 1 статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в редакции, действовавшей до 27.05.2014), пунктом 5 статьи 4 Федерального закона от 27.05.2014 N 136-ФЗ "О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", апелляционный суд верно установил, что администрация на момент обращения ООО "УСК Сибиряк" являлась органом, уполномоченным осуществлять подготовку и утверждение документов территориального планирования поселений (в частности, генеральный план поселения). При этом обращение заинтересованных лиц со своими предложениями по проекту генерального плана предусмотрено частью 10 статьи 24 ГрК РФ.

Вместе с тем, как обоснованно отмечено апелляционным судом, в соответствии с частью 1 статьи 5 Закона N 19-4948 подготовка проекта документа территориального планирования муниципального образования осуществляется путем проведения открытого конкурса на подготовку проекта документа территориального планирования муниципального образования.

Исследовав и оценив представленные в материалы дела доказательства в порядке статьи 71 АПК РФ, суд апелляционной инстанции правомерно усмотрел неисполнение администрацией возложенных на неё обязанностей и нарушение администрацией как законодательства о градостроительной деятельности, так и о защите конкуренции.

Исходя из анализа содержания текстов постановлений администрации N 583 от 21.11.2013, N 825 от 13.08.2015, а также N 571 от 27.10.2014, содержащего императивное указание на обязанность ООО "УСК "Сибиряк" подготовить проект внесения изменений в Генеральный план МО Солонцовский сельсовет; сопоставив даты и последовательность совершения администрацией, ООО "УСК Сибиряк", ООО "Сибиряк-Проект", иными лицами юридически значимых действий (обращение от 24.09.2014 ООО "УСК Сибиряк" в администрацию с просьбой начать процедуры по переводу сельского поселения в поселок городского типа, а также принять решение о разработке соответствующего проекта генерального плана, издание постановления N 571 от 27.10.2014, заключение договоров с заказчиками от 13.10.2014, 26.11.2014, 12.12.2014, 30.12.2014, 14.08.2015, 30.07.2015; заключение ООО "Сибиряк-Проект" с ООО АПБ "КВАРТАЛ" договора N 74/14 от 15.10.2014 на выполнение проектных и инженерно-изыскательских работ; разработка проекта изменений в генеральный план; назначение публичных слушаний постановлением администрации N 403 от 14.05.2015; получение 08.07.2015 заключения по результатам публичных слушаний), суд апелляционной инстанции правильно признал необоснованным вывод антимонопольного органа об отсутствии в действиях администрации, ООО "УСК Сибиряк" и ООО "Сибиряк-Проект" (оба последних составляют группу лиц) признаков соглашения, связанных с недопущением, ограничением и устранением конкуренции.

Кроме того, апелляционный суд обоснованно учитывал, что постановлением администрации N 583 от 21.11.2013 на ООО "Енисей" были возложены те же обязанности, что и на ООО "УСК Сибиряк" по постановлению N 571 от 27.10.2014, однако в дальнейшем ООО "Енисей" отказалось от исполнения данных обязанностей в связи с отсутствием финансовых возможностей; ООО "УСК Сибиряк" соответствующие обязанности на себя приняло, что может свидетельствовать о наличии признаков достижения соглашения с администрацией; более того, постановление N 825 от 13.08.2015, которым администрация предложила (вместо ранее возложенной обязанности) ООО УСК "Сибиряк" подготовить предложения о внесений изменений в генеральный план МО Солонцовский сельсовет было принято уже после заключения большего количества договоров с контрагентами, разработки проекта, назначения публичных слушаний и получения заключения по их результатам.

Апелляционный суд правильно отметил, что негативными последствиями соглашения администрации, ООО "УСК Сибиряк" и ООО "Сибиряк-Проект" в рассматриваемом случае могло являться лишение конкурентоспособных организаций, представляющих услуги по разработке проектов документов территориального планирования на территории Красноярского края возможности получения имущественной выгоды, а также опыта в подготовке подобной градостроительной документации, так как подобные организации даже не были извещены о наличии муниципальной нужды, не получили возможности на конкурсной основе заключить муниципальный контракт на выполнение работ по подготовке проекта внесения изменений в генеральный план муниципального образования.

Также негативными последствиями являлись и финансовые затраты заинтересованных лиц, связанные с учётом ООО "Сибиряк-Проект" их предложений при подготовке проекта внесения изменений в генеральный план, поскольку в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности учет подобных предложений должен осуществляться органом местного самоуправления на безвозмездной основе.

Согласно правовой позиции Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении N 14686/10 от 05.04.2011, в тех случаях, когда требуется проведение конкурса, подразумевающее состязательность хозяйствующих субъектов, его непроведение не может не влиять на конкуренцию, поскольку лишь при публичном объявлении конкурса в установленном порядке могут быть выявлены потенциальные желающие получить товары, работы, услуги, доступ к соответствующему товарному рынку либо права ведения деятельности на нем.

Установленный факт неисполнения администрацией требований статьи 5 Закона N 19-4948 в совокупности с вышеуказанными обстоятельствами, а также прекращением антимонопольным органом производства по делу N 123-16-16 в части нарушения статьи 16 Федерального закона N 135-ФЗ без установления всех имеющих значение обстоятельств и проверки всех доводов службы (в том числе о наличии хозяйствующих субъектов, заинтересованных в разработке генерального плана), обоснованно расценены апелляционным судом как основания для признания недействительным и отмены пункта 1 решения антимонопольного органа от 28.03.2017.

Доводы заявителей кассационных жалоб, оспаривающие вышеизложенные выводы апелляционного суда, а также сводящиеся к переоценке исследованных судом доказательств (в том числе относительно даты заключения договоров ООО "Сибиряк-Проект" с Селиным А. В., Файзуллиным Р.М., ООО "Транзит") и установлению иных фактических обстоятельств дела, отличных от установленных судом апелляционной инстанции, отклоняются судом кассационной инстанции на основании полномочий последнего, установленных статьей 286 АПК РФ.

Согласно пункту 8 части 1 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещается создание дискриминационных условий.

Под дискриминационными понимаются условия доступа на товарный рынок, условия производства, обмена, потребления, приобретения, продажи, иной передачи товара, при которых хозяйствующий субъект поставлен в неравное положение по сравнению с другими хозяйствующими субъектами (пункт 8 статьи 4 Федерального закона N 135-ФЗ).

Также запрещается совмещение функций органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора, если иное не установлено Федеральным законом от 30 октября 2007 года N 238-ФЗ "О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта", Федеральным законом от 1 декабря 2007 года N 317-ФЗ "О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" и Федеральным законом "О Государственной корпорации по космической деятельности "Роскосмос" (часть 3 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ).

Руководствуясь вышеуказанными нормами права, принимая во внимание, что подготовка документов территориального планирования должна осуществляться органом местного самоуправления на основании конкурсных процедур, призванных не допустить ограничения и (или) устранения конкуренции, апелляционный суд обоснованно согласился с выводами суда первой инстанции и антимонопольного органа о неправомерной передаче администрацией ООО УСК "Сибиряк" (ООО "Сибиряк-Проект") права по осуществлению подготовки документов территориального планирования, в том числе разработке технического задания от её имени, и, следовательно, наделении хозяйствующих субъектов исключительным правом, принадлежащим органу местного самоуправления в области градостроительных отношений, создании ввиду неприменения администрацией конкурсных процедур преимущественных условий деятельности указанной группе лиц, что могло привести к устранению иных хозяйствующих субъектов от возможности доступа на рынок оказания услуг по подготовке проектов документов территориального планирования (созданию дискриминационных условий) и свидетельствует о наличии в действиях администрации признаков нарушения статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ.

Однако непосредственно решения о признании администрации нарушившей статью 15 Федерального закона N 135-ФЗ антимонопольным органом не принималось, поскольку отсутствовали установленные статьей 39.1 Федерального закона N 135-ФЗ основания для выдачи предусмотренного в данном случае предупреждения.

Антимонопольный орган в решении по делу N 123-16-16 от 28.03.2017 ограничился выводами о наличии признаков нарушения администрацией статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ, и суд апелляционной инстанции обоснованно не усмотрел в решении суда первой инстанции выводов, по существу противоречащих указанной позиции антимонопольного органа.

При таких обстоятельствах соответствующие требования администрации, приведенные в её кассационной жалобе, удовлетворению не подлежат.

Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа считает, что вышеизложенные выводы апелляционного суда основаны на оценке всех доказательств, представленных участвующими в деле лицами в обоснование своих требований и возражений, в соответствии со статьёй 71 АПК РФ на предмет их относимости, допустимости, достоверности в отдельности, а также достаточности и взаимной связи в их совокупности, установлении всех обстоятельств, имеющих значение при рассмотрении настоящего спора, и правильном применении положений норм материального права, регулирующих рассматриваемые правоотношения.

При таких условиях по результатам рассмотрения кассационных жалоб не установлено предусмотренных статьей 288 АПК РФ оснований для отмены судебного акта, вследствие чего постановление Третьего арбитражного апелляционного суда в силу пункта 1 части 1 статьи 287 АПК РФ подлежит оставлению без изменения.

Руководствуясь статьями 274, 286-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа

ПОСТАНОВИЛ:

Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 17 апреля 2018 года по делу N А33-14411/2017 Арбитражного суда Красноярского края оставить без изменения, кассационные жалобы - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

А.Н. Левошко

Судьи

И.Б. Новогородский М.М. Шелёмина