Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 17 апреля 2018 г. N 03АП-7773/17

г. Красноярск

17 апреля 2018 г.

Дело N А33-14411/2017

Резолютивная часть постановления объявлена "10" апреля 2018 года.

Полный текст постановления изготовлен "17" апреля 2018 года.

Третий арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Морозовой Н.А.,

судей: Борисова Г.Н., Севастьяновой Е.В.,

при ведении протокола судебного заседания Таракановой О.М.,

при участии: от заявителя (Службы по контролю в области градостроительной деятельности Красноярского края) - Калиновского В.И., представителя по доверенности от 09.01.2018 N 1, от заявителя (Муниципального казенного учреждения Администрация Солонцовского сельсовета) - Булдакова А.Н., представителя по доверенности от 30.01.2018 N 5, от антимонопольного органа (Управления Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю) - Ульяновой К.В., представителя по доверенности от 10.01.2018 N 17, от третьего лица (общества с ограниченной ответственностью "Енисей") - Котенева Н.Л., директора на основании решения от 02.08.2015, от третьего лица (индивидуального предпринимателя Косаченко Виталия Сергеевича) - Котенева Н.Л., представителя по доверенности от 05.03.2016,

рассмотрев в судебном заседании апелляционные жалобы Муниципального казенного учреждения Администрация Солонцовского сельсовета, Службы по контролю в области градостроительной деятельности Красноярского края

на решение Арбитражного суда Красноярского края

от "23" ноября 2017 года по делу N А33-14411/2017,

принятое судьёй Раздобреевой И.А.,

установил:

Муниципальное казенное учреждение Администрация Солонцовского сельсовета (далее - Администрация) обратилось в Арбитражный суд Красноярского края с иском к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю (далее - антимонопольный орган) о признании незаконным решения от 28.03.2017 N 123-16-16 в части признания в действиях нарушений пункта 8 части 1, части 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкренции).

Заявление принято к производству суда. Определением от 28.07.2017 возбуждено производство по делу.

Определением от 02.08.2017 к производству суда принято заявление Службы по контролю в области градостроительной деятельности Красноярского края (далее - Служба) к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю о признании незаконным решения от 28.03.2017 по делу 123-16-16.

Определением от 05.09.2017 дела N А33-14463/2017 и N А33-14411/2017 объединены в одно производство.

Определением от 28.07.2017 к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены ООО "УСК Сибиряк", ООО "Сибиряк-Проект", администрации Емельяновского района, ООО ФСК "Монолитинвест", Файзуллина Р.М., Селина А.В., ООО "Енисей", ООО "КТС-Капитал", Емельяновский районный Совет депутатов, ООО "Бизнес ВИК-2", индивидуального предпринимателя Косаченко В.С., ООО АПБ "Квартал".

Решением от 23 ноября 2017 года в удовлетворении заявлений муниципального казенного учреждения Администрация Солонцовского сельсовета, Службы по контролю в области градостроительной деятельности Красноярского края отказано.

Не согласившись с вынесенным решением, Служба по контролю в области градостроительной деятельности Красноярского края обратилась с апелляционной жалобой, просит отменить решение и удовлетворить требования Службы по следующим основаниям.

- Судом не был исследован вопрос о наличии в действиях Администрации, ООО "УСК "Сибиряк" и ООО "Сибиряк-Проект" признаков антиконкурентных согласованных действий.

- Изначально обществу было не предложено подготовить проект, а оно обязано было его подготовить, что автоматически лишало иных хозяйствующих субъектов возможности получить выгоду за счет выполненных проектных работ.

- ООО "УСК "Сибиряк" заключило договоры с иными лицами и получило от них денежные средства.

- Сам факт того, что действия были поручены ООО "УСК "Сибиряк" без проведения торгов свидетельствует о наличии соглашения, направленного на устранение конкуренции.

- Негативные последствия в данном случае в лишении конкурентоспособных организаций, представляющих услуги по разработке проектов документов территориального планирования на территории Красноярского края возможности получения имущественной выгоды, а так же опыта в подготовке подобной градостроительной документации, так как подобные организации даже не были извещены о наличии муниципальной нужды, не получили возможности на конкурсной основе заключить муниципальный контракт на выполнение работ по подготовке проекта внесения изменений в генеральный план муниципального образования.

- В качестве дополнительных негативных последствий можно рассматривать финансовые затраты заинтересованных лиц, связанных с участием ООО "Сибиряк-Проект" их предложений при подготовке проекта внесения изменений в генеральный план, поскольку в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности учет подобных предложений должен осуществляться органом местного самоуправления на безвозмездной основе.

- Указание в решении суда первой инстанции на то, что вывод о нарушении Администрацией статьи 15 Закона о конкуренции является технической ошибкой, не верен.

- Суд первой инстанции не верно указал, что оспариваемое решение антимонопольного органа не нарушает прав Службы в области экономической деятельности. Служба обратилась в антимонопольный орган в соответствии со своими полномочиями, а в суд - в соответствии со статьей 198 АПК РФ.

Администрация Солонцовского сельсовета так же выражает несогласие с решением суда первой инстанции в части указания на то, что нарушение в действиях Администрации было оконченным (абз. 3 стр. 10), в то время как, по мнению Администрации, нарушения не было. Администрация указывает, что в абзаце 8 на странице 9 решения от 23.11.2017 суд первой инстанции пришел к выводу, что указание на нарушение действиями Администрации статьи 15 Закона о защите конкуренции является технической ошибкой.

В связи с этим Администрация просит изменить мотивировочную часть решения, исключив из абзаца 3 на странице 10 текст "Поскольку выдать предупреждение ввиду того, что нарушение в действиях администрации Солонцовского сельсовета было оконченным".

Апелляционные жалобы рассматривается в порядке, установленном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В судебное заседание не явились и не направили своих представителей третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований относительно предмета спора - общество с ограниченной ответственностью "УСК Сибиряк"; общество с ограниченной ответственностью "Сибиряк-Проект"; Администрация Емельяновского района; общество с ограниченной ответственностью ФСК "Монолитинвест"; Файзуллин Р.М.; Селин А.В.; общество с ограниченной ответственностью "КТСКапитал"; Емельяновский районный Совет депутатов; общество с ограниченной ответственностью "Бизнес ВИК-2"; общество с ограниченной ответственностью АПБ "Квартал", надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения дела. На основании статьей 123 и 156 АПК РФ жалобы рассматриваются в отсутствие указанных лиц.

Антимонопольный орган не признал требования апелляционных жалоб, согласен с решением суда первой инстанции.

Служба просит оставить без удовлетворения жалобу Администрации, настаивая на наличии нарушения статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Администрация, в свою очередь, выражает несогласие с доводами апелляционной жалобы Службы.

ООО "Енисей", третье лицо, не заявляющее самостоятельных требований, просит удовлетворить в полном объеме жалобу Администрации и отказать в удовлетворении жалобы Службы.

Такой же позиции придерживается третье лицо, не заявляющее самостоятельных требований относительно предмета спора, Косаченко Виталий Сергеевич.

Администрация обратилась с ходатайством об объявлении перерыва для предоставления дополнительных документов - протоколов о результатах публичных слушаний, сведений о наличии иных предложений, принятых органом местного самоуправления.

Апелляционным судом отказано в удовлетворении данного ходатайства, поскольку, во-первых, в силу части 2 статьи 268 АПК РФ дополнительные доказательства принимаются арбитражным судом апелляционной инстанции, если лицо, участвующее в деле, обосновало невозможность их представления в суд первой инстанции по причинам, не зависящим от него, в том числе в случае, если судом первой инстанции было отклонено ходатайство об истребовании доказательств, и суд признает эти причины уважительными - Администрацией не названы причины, препятствовавшие ранее представлению таких документов, при этом Администрация является заявителем жалобы; во-вторых, определениями от 31.01.2018 и 16.03.2018 явка Администрации признавалась судом обязательной вместе с тем Администрация явилась в судебное заседание только 10.04.2018, поэтому дальнейшее затягивание сроков разбирательства на основании ходатайств Администрации апелляционный суд считает невозможным. Ненадлежащее осуществление стороной своих процессуальных прав и обязанностей является рисками самой стороны, негативные последствия ненадлежащего поведения, в том числе и в виде удлинения сроков получения судебной защиты, не могут перекладываться на иных лиц.

От лиц, участвующих в деле, поступили ходатайства о приобщении дополнительных документов:

- от антимонопольного органа - договоров на выполнение проектных и инженерно-изыскательских работ с приложениями к ним от 13.10.2014 N 258.1/14, от 13.10.2014 N 258.2/14, от 26.11.2014 N 258.4/14, от 13.10.2014 N 258.3/14, от 26.11.2014 N 258.5/14, от 26.11.2014 N 258-7/14, от 30.12.2014 N 258.8/14, от 14.08.2015 N 258.10/15, от 30.07.2015 N 258.9/15, от 15.10.2014 N 75/14;

- от Муниципального казенного учреждения Администрация Солонцовского - копии газеты "Солонцовские новости" N 79 за декабрь 2013;

- от Службы по контролю в области градостроительной деятельности Красноярского края - копии письма от 13.12.2016 N 03-2379.

Заслушав мнения лиц по указанным ходатайствам, апелляционный суд определил приобщить данные документы, в силу статей 262 и 268 АПК РФ, поскольку они необходимы для полного и всестороннего рассмотрения настоящего дела. Указанные документы были исследованы антимонопольным органом при рассмотрении заявления Службы, то есть входят в предмет исследования при решении вопроса об обоснованности решения органа.

При рассмотрении апелляционной жалобы судом установлены следующие обстоятельства.

В адрес Красноярского УФАС России поступило обращение Службы по контролю в области градостроительной деятельности Красноярского края (вх. N 13889 от 09.08.2016) с просьбой провести проверку соблюдения требований антимонопольного законодательства Администрацией Солонцовского сельсовета Емельяновского района при разработке нового генерального плана поселения.

В результате анализа полученной информации антимонопольным органом установлено следующее.

Службой по контролю в области градостроительной деятельности Красноярского края была проведена внеплановая документарная проверка соблюдения Солонцовским сельсоветом законодательства о градостроительной деятельности при внесении изменений в генеральный план муниципального образования.

В ходе проверки было установлено, что в нарушение требований статьи 5 Закона Красноярского края от 27 июня 2006 г. N 19-4948 "О составе и порядке подготовки документов территориального планирования муниципальных образований края, о составе и порядке подготовки планов реализации таких документов" (в редакции, действовавшей на момент принятия генерального плана поселения), в соответствии с которой подготовка проекта документа территориального планирования муниципального образования осуществляется путем проведения открытого конкурса на подготовку проекта документа территориального планирования муниципального образования, Администрацией открытый конкурс на разработку проекта генерального плана не проводился, право представить проект внесения изменений в генеральный план было предоставлено ООО УСК "Сибиряк".

Установленные факты и обстоятельства позволили антимонопольному органу прийти в выводу о наличии в действиях Администрации Солонцовского сельсовета Емельяновского района Красноярского края и ООО "УСК Сибиряк", ООО "Сибиряк-Проект", составляющих группу лиц, признаков нарушения абзаца 1 и пункта 4 статьи 16 Закона о защите конкуренции, выразившихся в заключении антиконкурентного соглашения, в результате которого группе лиц ООО "УСК Сибиряк" и ООО "Сибиряк-Проект" была предоставлена без проведения публичных процедур возможность подготовки проекта документа территориального планирования муниципального образования Солонцовский сельсовет, впоследствии утвержденного, что создает преимущественные условия деятельности вышеуказанной группе лиц, ведет к устранению иных хозяйствующих субъектов от возможности доступа на рынок оказания услуг по подготовке проектов документов территориального планирования, в связи с чем Красноярским УФАС России на основании приказа N 290 от 09.11.2016 было возбуждено дело.

В ходе рассмотрения дела антимонопольным органом были установлены следующие фактические обстоятельства, которые привели орган к противоположному выводу.

Генеральный директор и учредитель (75% доли) ООО "УСК Сибиряк" Егоров В.В. является также учредителем ООО "Сибиряк-Проект" (75% доли), следовательно, данные общества составляют группу лиц.

25.09.2014 ООО УСК "Сибиряк" обратилось в Администрацию Солонцовского сельсовета просьбой начать процедуры перевода сельского поселения в поселок городского типа и принятия решение о внесении изменений в генеральный план п. Солонцы.

По результатам рассмотрения обращения ООО УСК "Сибиряк" издано Постановление Администрации Солонцовского сельсовета от 27.10.2014 N 571, в соответствии с которым ООО УСК "Сибиряк" необходимо обеспечить проект внесения изменений в генеральный план МО Солонцовский сельсовет.

В связи с изложенным ООО "Сибиряк-Проект" подготовлено техническое задание на разработку проекта внесения изменений в генплан МО Солонцовский сельсовет, которое согласовано с Главой Администрации В.В. Лубковым, ведущим специалистом по вопросам архитектуры и градостроительства Солонцовского сельсовета К.И. Шенком.

Кроме того, ООО "Сибиряк-Проект" заключены следующие договоры с заказчиками:

- Договор N 258.1/14 от 13.10.2014 на выполнение проектных и инженерно- изыскательских работ с Селиным А.В. на сумму 200 000 рублей. Оплата по договору произведена в полном объеме;

- Договор N 258.2/14 от 13.10.2014 на выполнение проектных и инженерно- изыскательских работ с ООО "Транзит" на сумму 200 000 рублей. Оплата по договору произведена в полном объеме;

- Договор N 258.4/14 от 26.11.2014 на выполнение проектных и инженерно-изыскательских работ с ООО "ДОМУС" на сумму 500 000 рублей. Оплата по договору произведена в размере 100 000 рублей;

- Договор N 258.3/14 от 13.10.2014 на выполнение проектных и инженерно-изыскательских работ с Файзуллиным Р.М. на сумму 200 000 рублей. Оплата по договору произведена в полном объеме;

- Договор N 258.5/14 от 26.11.2014 на выполнение проектных и инженерно-изыскательских работ с ООО ФСК "Монолитинвест" на сумму 750 000 рублей. Оплата по договору произведена В полном объеме;

- Договор N 258.6/14 от 12.12.2014 на выполнение проектных и инженерно-изыскательских работ с ООО "Енисей" на сумму 750 000 рублей. Оплата по договору произведена в полном объеме;

- Договор N 258.7/14 от 26.11.2014 на выполнение проектных и инженерно-изыскательских работ с ООО "Гражданстрой-Инвест" на сумму 250 000 рублей. Оплата по договору не произведена;

- Договор N 258.8/14 от 30.12.2014 на выполнение проектных и инженерно-изыскательских работ с ООО УСК "Сибиряк" на сумму 1 000 000 рублей. Оплата по договору произведена в полном объеме;

- Договор N 258.10/15 от 14.08.2015 на выполнение проектных и инженерно-изыскательских работ с ООО "КТС-Капитал" на сумму 200 000 рублей. Оплата по договору произведена в полном объеме;

- Договор N 258.9/15 от 30.07.2015 на выполнение проектных и инженерно-изыскательских работ с ООО "Новалэнд" на сумму 500 000 рублей. Оплата по договору произведена в полном объеме;

- Договор N 74/14 от 15.10.2014 на выполнение проектных и инженерно-изыскательских работ с ООО АПБ "КВАРТАЛ" на сумму 3 738 497 рублей, (непосредственно на подготовку самого проекта внесения изменений в генплан).

ООО "Сибиряк-Проект" оплачено по договору 3 788 497 рублей 83 копейки.

Итого, ООО "Сибиряк-Проект" получено 3 900 000 рублей по договорам с заказчиками, оплата произведена в размере 3 788 497 рублей 83 копейки.

Постановлением Администрации Солонцовского сельсовета от 13.08.2015 N 825 в вышеуказанное Постановление от 27.10.2014 N 571 внесены изменения, ООО УСК "Сибиряк" предложено разработать проект внесения изменений в генеральный план Солонцовского сельсовета и предоставить возможность всем заинтересованным лицам принять участие в подготовке предложений о внесений изменений в генплан.

27.04.2015 в Администрацию Солонцовского сельсовета от ООО "Сибиряк-Проект" поступило письмо, в соответствии с которым Обществом был подготовлен проект внесения изменений в генеральный план п. Солонцы и направлен в адрес Администрации для подготовки соответствующего заключения.

Постановлением Администрации Солонцовского сельсовета от 14.05.2015 N 403 по представленному ООО "Сибиряк-Проект" проекту назначены публичные слушания.

08.07.2015 Администрацией принято заключение о результатах публичных слушаний по обсуждению проекта внесения изменений в генеральный план МО Солонцовский сельсовет, в соответствии с которым рекомендовано одобрить проект внесения изменений, поступивший от ООО "Сибиряк-Проект" при внесении соответствующих корректировок, а также поступивших предложений по результатам публичных слушаний.

ООО "Сибиряк-Проект" в техническое задание на разработку проекта внесения изменений в генплан внесены дополнения и корректировки в редакции от 14.08.2015, и согласованы с Главой Администрации В.В. Лубковым, ведущим специалистом по вопроса архитектуры и градостроительства Солонцовского сельсовета К.И. Шенком.

07.09.2015 Постановлением Администрации Солонцовского сельсовета от 07.09.2015 N 934 проект внесения изменений в генплан направлен на утверждение в Солонцовский сельский Совет депутатов.

Решением Солонцовского сельского Совета депутатов от 29.09.2015 N 2-01Р в генеральный план Солонцовского сельсовета внесены соответствующие изменения.

Антимонопольный орган так же принял во внимание, что ранее на основании обращения ООО "Енисей" администрацией так же предложено Постановлением от 21.11.2013 N 583 ООО "Енисей" обеспечить подготовку предложений о внесении изменений.

Орган указал, что ООО УСК "Сибиряк" не имело умысла на получение прав разработки проекта внесения изменений в генеральный план, волеизъявления на подготовку не выражало. Положения постановления администрации обязательного характера не носят.

Решением от 28.03.2017 по делу N 123-16-16 антимонопольный орган прекратил производство по делу N 123-16-16 в связи с неподтверждением в действиях Администрации Солонцовского сельсовета Емельяновского района Красноярского края и ООО "УСК Сибиряк", ООО "Сибиряк-Проект", составляющих группу лиц, фактов нарушения абзаца 1 и пункта 4 статьи 16 Закона о защите конкуренции.

В оспариваемом решении антимонопольный орган указал, что принять меры антимонопольного реагирования в целях пресечения вышеуказанных действий не представляется возможным.

Однако вместе с тем, указав, что техническое задание к проекту изменений, требования к генеральному плану в соответствии с потребностями муниципального образования должен устанавливать именно орган местного самоуправления, однако такие функции были переданы ООО УСК "Сибиряк" (ООО "Сибиряк-проект") в отсутствие нормы права, разрешающей наделение полномочиями органа местного самоуправления по подготовке проекта территориального планирования (разработке технического задания на подготовку генерального плана) отдельного хозяйствующего субъекта; антимонопольный орган пришел к выводу, что в действиях администрации Солонцовского сельсовета Емельяновского района Красноярского края усматриваются признаки нарушения пункта 8 части 1, части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции, выразившееся в наделении группы лиц ООО УСК "Сибиряк" и ООО "Сибиряк-Проект" полномочиями органа местного самоуправления по подготовке документов территориального планирования, а так же в предоставлении возможности без проведения публичных процедур подготовки проекта документа территориального планирования муниципального образования Солонцовский сельсовет.

Полагая, что указанное решение в части признания в действиях администрации нарушений пункта 8 части 1, части 3 статьи 15 Закона "О защите конкуренции" не соответствует действующему законодательству, нарушает права и законные интересы, администрация обратилась в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением.

Служба по контролю в области градостроительной деятельности Красноярского края, полагая, что решение от 28.03.2017 по делу N 123-16-16 не соответствует действующему законодательству в полном объеме в связи с наличием в действиях администрации нарушения Закона "О защите конкуренции", обратилась в арбитражный суд с заявлением о признании его недействительным.

Исследовав представленные доказательства, заслушав и оценив доводы лиц, участвующих в деле, суд апелляционной инстанции пришел к следующим выводам.

Из содержания статей 198, 200 и 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации следует, что для признания оспариваемого ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц незаконными, суд должен установить наличие одновременно двух условий:

- оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту,

- оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

При этом, исходя из правил распределения бремени доказывания, установленных статьями 65, 198, 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, обязанность доказывания факта нарушения своих прав и законных интересов возлагается на заявителя.

Суд первой инстанции указал, что Служба по контролю в области градостроительной деятельности Красноярского края не представила в материалы дела обоснования и доказательств в подтверждение того, что оспариваемое решение нарушает права и законные интересы заявителя в сфере экономической деятельности. Доводы заявителя о том, что нарушение администрацией антимонопольного законодательства отрицательно сказалось на правах иных хозяйствующих субъектов в сфере предпринимательской деятельности, не свидетельствует о нарушении прав и законных интересов Службы по контролю в области градостроительной деятельности. Кроме того, в подтверждение указанного довода заявителем не представлено доказательств, а именно, не подтверждено, права каких хозяйствующих субъектов и каким образом нарушены.

Апелляционный суд не согласен с данным выводом.

В соответствии с Положением о Службе по контролю в области градостроительной деятельности Красноярского края, утвержденным Постановлением Правительства Красноярского края от 29 августа 2008 г. N 64-п, Служба по контролю в области градостроительной деятельности Красноярского края является органом исполнительной власти Красноярского края, который осуществляет контроль в области градостроительной деятельности на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, Устава края, законов края, правовых актов Губернатора края и Правительства края, а также правовых актов министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства края.

К компетенции Службы отнесено, согласно пункту 3.1:

осуществление контроля за соблюдением органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности, в том числе контроля за:

1) соответствием муниципальных правовых актов законодательству о градостроительной деятельности;

2) соблюдением установленных федеральными законами сроков приведения муниципальных правовых актов в соответствие с требованиями законодательства о градостроительной деятельности;

3) соблюдением процедур, установленных законодательством о градостроительной деятельности, для подготовки и утверждения документов территориального планирования, правил землепользования и застройки, документации по планировке территории, градостроительных планов земельных участков.

Службе так же поручено представление интересов края в установленном порядке в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов Российской Федерации, органах государственной власти края и иных государственных органах края, органах местного самоуправления, учреждениях, предприятиях и иных организациях по вопросам, входящим в компетенцию Службы (пункт 3.10).

Таким образом, нарушения, которые по мнению Службы, имели место в деятельности Администрации, выявлены в пределах компетенции Службы, в соответствии с возложенными на нее задачами.

Служба сочла, что эти нарушения противоречат положениям Закона о защите конкуренции, в связи с чем обратилась с соответствующим заявлением в компетентный орган, что так же соответствует законодательству.

Нарушение Закона о защите конкуренции само по себе означает, что нарушения относятся к сфере экономической и предпринимательской деятельности.

Таким образом, Служба правомерно обратилась в арбитражный суд на основании статьи 198 АПК РФ, за защитой не собственных экономических интересов, которых у Службы как органа исполнительной власти, быть не может - а в целях обеспечения законности в области экономических правоотношений по тем вопросам, которые отнесены к компетенции Службы.

В связи с этим доводы спорящих лиц об отсутствии у Службы защищаемого интереса и права на обращение в суд являются неверными.

Исходя из пунктов 1 и 4 Положения о Федеральной антимонопольной службе, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 N 331, Федеральная антимонопольная служба является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю за соблюдением антимонопольного законодательства, непосредственно и через свои территориальные органы.

Управление Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю является территориальным органом Федеральной антимонопольной службы.

В соответствии со статьей 22 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" антимонопольный орган обеспечивает государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями; выявляет нарушения антимонопольного законодательства.

Согласно пункту 1 статьи 39 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган в пределах своих полномочий возбуждает и рассматривает дела о нарушении антимонопольного законодательства, принимает по результатам их рассмотрения решения.

Таким образом, оспариваемое решение вынесено уполномоченным органом.

По результатам рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства ответчик пришел к выводу о том, что производство по делу N 123-16-16 подлежит прекращению в связи с неподтверждением в действиях Администрации Солонцовского сельсовета Емельяновского района Красноярского края и ООО "УСК Сибиряк", ООО "Сибиряк-Проект", составляющих группу лиц, фактов нарушения абзаца 1 и пункта 4 статьи 16 Закона о защите конкуренции.

Согласно статье 16 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" запрещаются соглашения между федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации или между ними и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности, к ограничению доступа на товарный рынок, выхода из товарного рынка или устранению с него хозяйствующих субъектов.

Статьей 8 Конституции Российской Федерации предусматривается, что в Российской Федерации гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической, деятельности.

В соответствии с частями 1, 2 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) документами территориального планирования муниципальных образований являются генеральные планы поселений. Состав, порядок подготовки документов территориального планирования муниципальных образований, порядок подготовки изменений и внесения их в такие документы, а также состав, порядок подготовки планов реализации таких документов устанавливаются в соответствии с настоящим Кодексом законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Статьей 24 ГрК РФ определен порядок подготовки и утверждения генерального плана поселения:

1. Генеральный план поселения, генеральный план городского округа, в том числе внесение изменений в такие планы, утверждаются соответственно представительным органом местного самоуправления поселения, представительным органом местного самоуправления городского округа.

2. Решение о подготовке проекта генерального плана, а также решения о подготовке предложений о внесении в генеральный план изменений принимаются соответственно главой местной администрации поселения, главой местной администрации городского округа.

3. Подготовка проекта генерального плана осуществляется в соответствии с требованиями статьи 9 настоящего Кодекса и с учетом региональных и местных нормативов градостроительного проектирования, результатов публичных слушаний по проекту генерального плана, а также с учетом предложений заинтересованных лиц.

8. Проект генерального плана до его утверждения подлежит в соответствии со статьей 25 настоящего Кодекса обязательному согласованию в порядке, установленном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

10. Заинтересованные лица вправе представить свои предложения по проекту генерального плана.

11. Проект генерального плана подлежит обязательному рассмотрению на публичных слушаниях, проводимых в соответствии со статьей 28 настоящего Кодекса.

13. Представительный орган местного самоуправления поселения, представительный орган местного самоуправления городского округа с учетом протоколов публичных слушаний по проекту генерального плана и заключения о результатах таких публичных слушаний принимают решение об утверждении генерального плана или об отклонении проекта генерального плана и о направлении его соответственно главе местной администрации поселения, главе местной администрации городского округа на доработку в соответствии с указанными протоколами и заключением.

15. Правообладатели земельных участков и объектов капитального строительства, если их права и законные интересы нарушаются или могут быть нарушены в результате утверждения генерального плана, вправе оспорить генеральный план в судебном порядке.

16. Органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, заинтересованные физические и юридические лица вправе обращаться к главе местной администрации поселения, главе местной администрации городского округа с предложениями о внесении изменений в генеральный план.

Статьей 8 ГрК РФ определено, что подготовка и утверждение документов территориального планирования поселений относится к полномочиям органов местного самоуправления.

В соответствии с пунктом 20 части 1 статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в редакции, действовавшей до 27.05.2014) утверждение генеральных планов поселения относится к вопросам местного значения поселения.

Согласно пункту 5 статьи 4 Федеральный закон от 27.05.2014 N 136-ФЗ "О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" до 1 января 2015 года органы местного самоуправления муниципальных районов и сельских поселений осуществляют решение вопросов местного значения муниципальных районов и поселений в соответствии с положениями части 1 статьи 14 и части 1 статьи 15 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в редакции, действовавшей до дня вступления в силу настоящего Федерального закона.

Таким образом, на момент обращения ООО УСК "Сибиряк" подготовка и утверждение документов территориального планирования поселений относятся к компетенции органов местного самоуправления поселения - Администрации Солонцовского сельсовета.

Законом Красноярского края от 27 июня 2006 г. N 19-4948 "О составе и порядке подготовки документов территориального планирования муниципальных образований края, о составе и порядке подготовки планов реализации таких документов" (в редакции, действовавшей до 22.12.2016), в частности статьей 5 предусмотрено:

1. Подготовка проекта документа территориального планирования муниципального образования осуществляется путем проведения открытого конкурса на подготовку проекта документа территориального планирования муниципального образования;

2. Извещение о проведении открытого конкурса на подготовку проекта документ территориального планирования муниципального образования составляется на основании сведений, содержащихся в задании на подготовку проекта документа территориального планирования муниципального образования.

3. Состав и содержание задания на подготовку проекта документа территориального планирования муниципального образования, состав и содержание исходных материалов для подготовки проекта документа территориального планирования муниципального образования устанавливаются муниципальными правовыми актами органов местного самоуправления.

4. Работу по сбору исходных материалов заказчик может включить в объем выполняемых работ, указываемый в извещении о проведении открытого конкурса на подготовку проекта документа территориального планирования муниципального образования.

5. Подготовка проекта документа территориального планирования муниципального образования осуществляется на бумажных и электронных носителях.

6. Использование для подготовки проекта документа территориального планирования муниципального образования исходных материалов, имеющих гриф секретности, осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации о государственной тайне.

7. Внесение изменений в документ территориального планирования муниципального образования осуществляется в порядке, установленном для его подготовки.

Во внесении изменений в генеральный план поселения прямо заинтересован орган местного самоуправления. Так, перевод земельных участков из других категорий в земли населенных пунктов позволяет расширить границы населенного пункта. Кроме того, за счет динамики текущего строительства загородного жилья, тенденции его приобретения по экономическим причинам, с учетом транспортной доступности и близости административного центра региона - г. Красноярска, указанное, в совокупности, приводит к постоянному росту численности населения поселения, следовательно, повышению налоговых отчислений и бюджетных ассигнований, и может расцениваться как потребность муниципального образования, необходимая, в том числе для решения вопросов местного значения, одним из которых является принятие и внесение изменений" в документы территориального планирования для приведения их в соответствие с нуждами муниципального образования.

Понятие муниципальной нужды раскрывалось в части 2 статьи 3 Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (действовавшего до 01.01.2014) и понималось как обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов и внебюджетных источников финансирования потребности муниципальных образований, муниципальных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации, функций и полномочий муниципальных заказчиков.

Закупки для обеспечения муниципальных нужд осуществляются в соответствии с ФЗ "О контрактной системе".

Под открытым конкурсом, в соответствии со статьей 48 ФЗ "О контрактной системе", понимается конкурс, при котором информация о закупке сообщается заказчиком неограниченному кругу лиц путем размещения в единой информационной системе извещения о проведении такого конкурса, конкурсной документации и к участникам закупки предъявляются единые требования. При этом победителем конкурса признается участник закупки, предложивший лучшие условия исполнения контракта (часть 3 статьи 24 указанного Закона).

Таким образом, подготовка проекта документа территориального планирования муниципального образования осуществляется путем проведения открытого конкурса в соответствии с ФЗ "О контрактной системе".

ФЗ "О контрактной системе" устанавливает общие особенности участия органов государственной власти и местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений и предприятий в гражданско-правовых отношениях именно в целях повышения эффективности и результативности осуществления закупок, обеспечения гласности и прозрачности размещения заказов, добросовестной конкуренции, предотвращения коррупции и других злоупотреблений.

Статьей 6 ФЗ "О контрактной системе" определено, что контрактная система в сфере закупок основывается на принципах открытости, прозрачности информации о контрактной системе в сфере закупок, обеспечения конкуренции, профессионализма заказчиков, стимулирования инноваций, единства контрактной системы в сфере закупок, ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективности осуществления закупок.

Принцип обеспечения конкуренции раскрывается в статье 8 указанного Закона, в соответствии с которой контрактная система в сфере закупок направлена на создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок. При этом конкуренция при осуществлении закупок должна быть основана на соблюдении принципа добросовестной ценовой и неценовой конкуренции между участниками закупок в целях выявления лучших условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг. Запрещается совершение заказчиками, специализированными организациями, их должностными лицами, комиссиями по осуществлению закупок, членами таких комиссий, участниками закупок любых действий, которые противоречат требованиям настоящего Федерального закона, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок.

Организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации устанавливаются Законом о защите конкуренции.

Целями настоящего Федерального закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков.

Статьей 16 Закона о защите конкуренции" установлен запрет на соглашения между федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации или между ними и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действии приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности к ограничению доступа на товарный рынок, выхода из товарного рынка или устранению с него хозяйствующих субъектов.

В соответствии с пунктом 18 статьи 4 Закона о защите конкуренции" соглашением является договоренность в письменной форме, содержащаяся в документе или нескольких документах, а также договоренность в устной форме.

Антиконкурентное соглашение характеризуется созданием объединившимися органом местного самоуправления и хозяйствующим субъектом барьеров для доступа новым участникам рынка, ограничении или устранении уже существующих конкурентов, а также получении возможности участнику соглашения оказывать воздействие на обращение товара на рынке. Кроме того, обязательным в таком соглашении является наличие волеизъявления двух сторон соглашения, как органа власти, так и хозяйствующего субъекта.

Суд первой инстанции указал, что согласно оспариваемому решению от 28.03.2017 по делу N 123-16-16 антимонопольный орган установил, что Постановлением от 13.08.2015 N 825 Администрация Солонцовского сельсовета предложила обществу с ограниченной ответственностью УСК "Сибиряк" подготовить предожения о внесений изменений в генеральный план Солонцовского сельсовета в форме проекта внесения изменений в генеральный план МО Солонцовский сельсовет, таким образом, общество с ограниченной ответственностью УСК "Сибиряк" не имело умысла на получение права разработки проекта внесения изменений в генеральный план, волеизъявления на его подготовку не выражало, Администрацией самостоятельно было предоставлено такое право. Доказательства наличия между указанными лицами антиконкурентного соглашения не установлены. По мнению ответчика, вышеуказанное Постановление Администрации Солонцовского сельсовета, предоставляющее возможность разработки проекта внесения изменений в генеральный план, носит рекомендательный характер и не обязывает лицо, в отношении которого оно издано, непременно осуществить работы по подготовке такого проекта. Также отсутствуют какие-либо указания на необходимость совершения подобных действий, санкции за несоблюдение. Кроме того, такие постановления могли быть изданы в отношении любого лица, обратившегося с заявлением (предложением) о внесении изменений в генеральный план Солонцовского сельсовета, что подтверждается, в том числе Постановлением Администрации Солонцовского сельсовета от 21.11.2013 N 583 по обращению ООО "Енисей".

Суд первой инстанции поддержал данные выводы.

Вместе с тем, по мнению апелляционного суда, указанные выводы антимонопольного органа и суда первой инстанции не соответствуют фактическим обстоятельствам.

Постановлением от 27.10.2014 N 571 (т.1, л.д. 93) Администрация Солонцовского сельсовета указала:

1. УСК "Сибиряк" обеспечить:

1.1. В течении девяти месяцев с момента официального опубликования настоящего постановления подготовить проект внесения изменений в Генеральный план муниципального образования Солонцовский сельсовет, утвержденного Решением Солонцовского сельсовета депутатов N 36-113Р от 27.12.2012.

2.2. Ведущему специалисту по вопросам архитектуры и градостроительства администрации Солонцовского сельсовета Шенку К.И. с момента подготовки проекта внесения изменений в Генеральный план муниципального образования Солонцовский есльсовет обеспечить:

2.1 Проведение процедуры рассмотрения предложений физических и юридических лиц по внесению изменение в Генеральный план муниципального образования Солонцовский сельсовет;

2.2. Проверку подготовленного проекта внесения изменений в Генеральный план муниципального образования Солонцовский сельсовет на соответствие требованиям технических регламентов, нормативов градостроительного проектирования, градостроительных регламентов;

2.3. Рассмотрение подготовленного проекта внесения изменений в Генеральный план муниципального образования Солонцовский сельсовет на публичных слушаниях.

Таким образом, первоначальный текст постановления не предусматривал никакой диспозитивности в поведении сторон. УСК "Сибиряк" было обязано обеспечить подготовку проекта в установленный срок. Апелляционный суд обращает внимание, что УСК "Сибиряк" должно было подготовить именно проект изменений.

Постановление от 13.08.2015 N 825 (т.1, л.д. 40), которым Администрация Солонцовского сельсовета предложила обществу с ограниченной ответственностью УСК "Сибиряк" подготовить предложения о внесений изменений в генеральный план Солонцовского сельсовета в форме проекта внесения изменений было принято уже после того, как было заключено большее количество договоров с контрагентами, после разработки проекта (27.04.2015 (т.1, л.д. 45)), после назначения слушаний (постановлением N403 от 14.05.2015 (т.2, л.д. 4)), после получения заключения по результатам публичных слушаний (08.07.2015 ((т.2, л.д. 71)).

Таким образом, изначально постановление содержало императивное указание на обязанность ООО "УСК "Сибиряк" подготовить проект внесения изменений в Генеральный план муниципального образования Солонцовский сельсовет, то есть вывод антимонопольного органа и суда первой инстанции сделаны без учета данного обстоятельства.

Утверждая о том, что общество с ограниченной ответственностью УСК "Сибиряк" не имело умысла на получение права разработки проекта внесения изменений в генеральный план, волеизъявления на его подготовку не выражало, Администрацией самостоятельно было предоставлено такое право, антимонопольный орган и суд первой инстанции не учитывают, что 24.09.2014 именно УСК "Сибиряк" обратилось в Администрацию с заявлением N 3911 (т.2, л.д. 64) с просьбой начать процедуры по переводу сельского поселения в поселок городского типа, а так же принять решение о разработке проекта Генерального плана "Поселок городского типа Солонцы Емельяновского района Красноярского края".

Администрацией представлена копия газеты "Солонцовские новости" N 79 за декабрь 2013 года, в котором опубликовано Постановление N 638 от 12.12.2013 "О подготовке предложений о внесении изменений в генеральный план муниципального образования Солонцовский сельсовет", в котором указано:

1. Ведущему специалисту по вопросам архитектуры и градостроительства администрации Солонцовского сельсовета Шенку К.И. в трехмесячный срок со дня вступления в силу настоящего постановления обеспечить:

1.1. рассмотрение предложений о внесении изменений в генеральный план муниципального образования Солонцовский сельсовет,

1.2. подготовку Проекта внесения изменений в генеральный план муниципального образования Солонцовский сельсовет;

1.3. проверку подготовленного Проекта внесений изменений в генеральный план муниципального образования Солонцовский сельсовет требованиям технических регламентов, нормативов градостроительного проектирования, градостроительных регламентов;

1.4 проведение процедуры рассмотрения предложений заинтересованных лиц о содержании Проекта внесений изменений в генеральный план муниципального образования Солонцовский сельсовет со дня официального опубликования настоящего постановления;

1.5. согласование подготовленного проекта изменений в генеральный план муниципального образования Солонцовский сельсовет в установленном законом порядке.

2. Заинтересованным лицам направлять предложения по Проекту в адрес Администрации.

Антимонопольный орган согласился с доводами Администрации о том, что данное постановление доказывает, что а) работа по изменениям в генеральный план велась администрацией с декабря 2013 года, б) что свои предложения были вправе направлять любые иные лица.

Однако, по мнению суда, именно эти обстоятельства, напротив, свидетельствуют о наличии признаков соглашения между администрацией и обществом.

Апелляционный суд принимает во внимание, что 26.09.2013 несколько собственников строений в ДНП "Времена года" и ДНП "Времена года" обратились к Администрации с заявлением, в котором указали, что при изменении границ п. Солонцы правильным решением было бы присоединение к территории поселка всей невключенной в территорию поселка части кадастрогов квартала 24:11:0290109, большую часть которой занимает котеджный поселок ДНТ "Времена года". Указанные лица пояснили, что при необходимости готовы взять на себя финансовые затраты по подготовке и обоснованию изменений, вносимых в Генеральный план п. Солонцы и уполномочили на ведение переговоров и подготовку документов ООО "Енисей" и ООО "Ангара".

Постановлением N 538 от 21.11.2013 (т.1, л.д. 43) на ООО "Енисей" были возложены те же обязанности, что и на УСК "Сибиряк" по постановлению от 27.10.2014 N 571.

Но в дальнейшем ООО "Енисей" отказалось от исполнения данных обязанностей.

Как пояснило ООО "Енисей" - в связи с отсутствием финансовых возможностей.

Однако, как следует из вышеприведенного нормативного регулирования, лицо, обращающееся с предложением о внесении изменений в Генеральный план муниципального образования не должно платить за рассмотрение своего предложения.

На данное лицо без его согласия так же не могут быть возложены обязанности самостоятельно готовить Проект внесения изменений - поскольку это задача муниципалитета.

ООО "Енисей", вместе с собственники строений, обратившись с предложениями, получило от Администрации возложение на него дополнительных обязанностей, не предусмотренных законом - и отказалось от их исполнения, что означает, что общество и Администрация соглашения по поводу таких дополнительных обязанностей не достигли.

Вместе с тем ООО "УСК "Сибиряк" такие обязанности на себя приняло, что как раз означает что стороны руководствовались не требованиями законодательства, то есть о наличии признаков достижения соглашения между ними.

Антимонопольный орган и представитель третьих лиц указывают, что причиной действий явилось отсутствие финансовой возможности у Администрации оплатить работы.

Апелляционный суд считает, что, во-первых, данное обстоятельство не может освобождать от обязательности исполнения закона. Во-вторых, обращает внимание, что ООО "УСК "Сибиряк" в своем обращении не предлагало исполнить эту обязанность самостоятельно и за свой счет. Вместе с тем данная обязанность была возложена на него без оплаты со стороны Администрации, соответственно стороны соглашения смогли достичь согласия по этому вопросу. И в третьих, данная работа была выполнена ООО "Сибиряк-Проект" не безвозмездно, а за счет заинтересованных лиц, имевших намерение внести свои предложения в Проект внесения изменений.

Апелляционный суд считает важным отметить следующее - генеральный директор и учредитель (75% доли) ООО "УСК Сибиряк" Егоров В.В. является также учредителем ООО "Сибиряк-Проект" (75% доли), следовательно, данные общества составляют группу лиц.

Согласно пункту 4 части 1 статьи 9 Закона о защите конкуренции, группой лиц признаются юридические лица, в которых более чем пятьдесят процентов количественного состава коллегиального исполнительного органа и (или) совета директоров (наблюдательного совета, совета фонда) составляют одни и те же физические лица.

ООО "Сибиряк-Проект" подготовлено техническое задание на разработку проекта внесения изменений в генплан МО Солонцовский сельсовет, которое согласовано с Главой Администрации В.В. Лубковым, ведущим специалистом по вопросам архитектуры и градостроительства Солонцовского сельсовета К.И. Шенком.

При этом ООО "Сибиряк-Проект" заключены следующие договоры с заказчиками:

- Договор N 258.1/14 от 13.10.2014 на выполнение проектных и инженерно- изыскательских работ с Селиным А.В. на сумму 200 000 рублей. Оплата по договору произведена в полном объеме;

- Договор N 258.2/14 от 13.10.2014 на выполнение проектных и инженерно- изыскательских работ с ООО "Транзит" на сумму 200 000 рублей. Оплата по договору произведена в полном объеме;

- Договор N 258.4/14 от 26.11.2014 на выполнение проектных и инженерно- изыскательских работ с ООО "ДОМУС" на сумму 500 000 рублей. Оплата по договору произведена в размере 100 000 рублей;

- Договор N 258.3/14 от 13.10.2014 на выполнение проектных и инженерно- изыскательских работ с Файзуллиным Р.М. на сумму 200 000 рублей. Оплата по договору произведена в полном объеме;

- Договор N 258.5/14 от 26.11.2014 на выполнение проектных и инженерно- изыскательских работ с ООО ФСК "Монолитинвест" на сумму 750 000 рублей. Оплата по договору произведена в полном объеме;

- Договор N 258.6/14 от 12.12.2014 на выполнение проектных и инженерно- изыскательских работ с ООО "Енисей" на сумму 750 000 рублей. Оплата по договору произведена в полном объеме;

- Договор N 258.7/14 от 26.11.2014 на выполнение проектных и инженерно- изыскательских работ с ООО "Гражданстрой-Инвест" на сумму 250 000 рублей. Оплата по договору не произведена;

- Договор N 258.8/14 от 30.12.2014 на выполнение проектных и инженерно- изыскательских работ с ООО УСК "Сибиряк" на сумму 1 000 000 рублей. Оплата по договору произведена в полном объеме;

- Договор N 258.10/15 от 14.08.2015 на выполнение проектных и инженерно- изыскательских работ с ООО "КТС-Капитал" на сумму 200 000 рублей. Оплата по договору произведена в полном объеме;

- Договор N 258.9/15 от 30.07.2015 на выполнение проектных и инженерно- изыскательских работ с ООО "Новалэнд" на сумму 500 000 рублей. Оплата по договору произведена в полном объеме;

Непосредственно на подготовку самого проекта внесения изменений в генплан ООО "Сибиряк-Проект" заключило с ООО АПБ "КВАРТАЛ" договор N 74/14 от 15.10.2014 на выполнение проектных и инженерно-изыскательских работ на сумму 3 738 497 рублей.

ООО "Сибиряк-Проект" оплачено по договору 3 788 497 рублей 83 копейки. При этом ООО "Сибиряк-Проект" получено 3 900 000 рублей по договорам с заказчиками.

Таким образом, апелляционный суд соглашается с доводом жалобы Службы о том, что в качестве негативных последствий можно рассматривать финансовые затраты заинтересованных лиц, связанных с участием ООО "Сибиряк-Проект" их предложений при подготовке проекта внесения изменений в генеральный план, поскольку в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности учет подобных предложений должен осуществляться органом местного самоуправления на безвозмездной основе.

Довод Администрации о том, что в ходе обсуждения Проекта были приняты предложения и иных лиц, которые не заключали договоры, не подтверждается материалами дела. Таких заявлений / предложений / обращений и документов об их обработке / учете /отказе или удовлетворении в материалы дела не представлено. В уточненном техническом задании (в редакции от 14.08.2015) указаны те же заказчики, с которыми были заключены договоры и отсутствуют указания на иных лиц.

Апелляционный суд так же обращает внимание на следующие обстоятельства.

Договор N 258.1/14 с Селиным А.В., N 258.2/14 с ООО "Транзит", N 258.3/14 с Файзуллиным Р.М. заключены 13.10.2014; N 258.4/14 с ООО "ДОМУС" - 26.11.2014.

Однако постановление, которым Администрация возложила на ООО "УСК "Сибиряк" обязанность подготовить проект внесения изменений издан, как было указано, 27.10.2014.

Данное обстоятельство опровергает вывод антимонопольного органа о том, что возложение на ООО "УСК "Сибиряк" обязанностей было инициативой исключительно самой Администрации, не имевшей предварительного обсуждения с обществом.

Представитель третьих лиц обращает внимание на технические задания к данным договорам, указывая, что несмотря на предполагаемую дату заключения договоров 13.10.2014 (26.11.2014), в технических заданиях имеются ссылки на Постановление от 27.10.2014 - что исключает возможность заключения договоров ранее этой даты.

Апелляционный суд данный довод не принимает.

Даты договоров проставлены в их текстах, выполнены машинописным способом. Технические задания могут составляться позже, например для ООО "ДОМУС" договор датирован 26.11.2014, а техническое задание - 28.11.2014, что отражено в тексте самих документов. В связи с этим предположение общества о подписании договоров в более поздние, по сравнению с проставленным числом, даты, является предположением, не подтвержденным документально, и не может опровергать очевидный факт - договоры с контрагентами заключены ранее, чем общество узнало из Постановления администрации о возложении на него обязанностей. По мнению апелляционного суда, это может свидетельствовать о наличии соглашения между Администрацией и обществом, поскольку обществу было заранее известно о возложении на него поручения подготовить изменения в Проект.

В части влияния вменяемого соглашения на конкуренцию, апелляционный суд соглашается с доводами Службы.

Негативные последствия в данном случае в лишении конкурентоспособных организаций, представляющих услуги по разработке проектов документов территориального планирования на территории Красноярского края возможности получения имущественной выгоды, а так же опыта в подготовке подобной градостроительной документации, так как подобные организации даже не были извещены о наличии муниципальной нужды, не получили возможности на конкурсной основе заключить муниципальный контракт на выполнение работ по подготовке проекта внесения изменений в генеральный план муниципального образования.

Письмом исх. N 03-2379 от 13.12.2016 Служба сообщала в административный орган о наличии хозяйствующих субъектов, заинтересованных в разработке генерального плана (АО "Красноярскгражданпроект"; АО "Красноярскагропроект"; ООО "Архитектурно-проектное бюро "Квартал"; АО "Восточно-Сибирский землеустроительный холдинг"; ЗАО "Базилик"; ООО "Эври"; АО "Красноярский проектно-изыскательский институт "ВНИПИЭТ").

Данные доводы Службы, равно как и иные, не были проверены антимонопольным органом.

Однако, согласно правовой позиции Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 05.04.2011 N 14686/10 в тех случаях, когда требуется проведение конкурса, подразумевающее состязательность хозяйствующих субъектов, его непроведение не может не влиять конкуренцию, поскольку лишь при публичном объявлении конкурса в установленном порядке могут быть выявлены потенциальные желающие получить товары, работы, услуги, доступ к соответствующему товарному рынку либо права ведения деятельности на нем.

С учетом всех вышеизложенных обстоятельств апелляционный суд приходит к выводу о том, что пункт 1 решения антимонопольного органа по делу N 123-16-16 о прекращении производства по делу в связи с неподтверждением в действиях Администрации Солонцовского сельсовета Емельяновского района Красноярского края и ООО "УСК "Сибиряк", ООО "Сибиряк-Проект", составляющих группу лиц, фактов нарушения абзаца 1 и пункта 4 статьи 16 Закона о защите конкуренции, не верен.

Данное решение вынесено без учета названных обстоятельств и документов и является преждевременным. Вместе с тем, в ходе рассмотрения антимонопольного дела Служба сообщала об указанных фактах и обстоятельствах.

В связи с этим апелляционный суд полагает, что решение суда первой инстанции, поддержавшей выводы антимонопольного органа, в данной части подлежит отмене.

Согласно части 4 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в резолютивной части решения по делу об оспаривании ненормативных правовых актов, решений органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц должно содержаться, в том числе, указание на признание оспариваемого акта недействительным или решения незаконным полностью или в части и обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя.

С учетом того, что антимонопольный орган не дал оценки всем доводам заявления Службы и всем фактическим обстоятельствам спора, апелляционный суд считает необходимым применить восстановительную меру в виде обязания Управления Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю повторно рассмотреть заявление Службы по контролю в области градостроительной деятельности Красноярского края от 02.08.2016 исх. N 03-1543.

Довод антимонопольного органа о том, что сроки для рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства истеки, апелляционный суд не принимает - это обстоятельство подлежит учету только при рассмотрении дела и при определении состава нарушения антимонопольного законодательства и даты его совершения.

Доводы представителя третьих лиц о том, что в рамках дел N А33-29596/2015, А33-29591/2015 установлено отсутствие нарушений, связанных с градостроительным планом не имеют преюдициального значения для настоящего спора - в названном деле исследовались вопросы соблюдения градостроительных норм и правил, вопросы законодательства о защите конкуренции не изучались и перед судом не ставились. В данном же деле обсуждается только соответствие действий Администрации и ООО "УСК "Сибиряк" и ООО "Сибиряк-Проект" Закону о защите конкуренции, безотносительно качества и верности Проекта и внесенных на основании него изменений.

Кроме того, рассматривая жалобу Администрации, апелляционный суд приходит к следующим выводам.

Непроведение открытого конкурса на подготовку проекта документа территориального планирования муниципального образования препятствует развитию конкуренции, ущемляет интересы хозяйствующих субъектов, желающих получить такие права на подготовку проекта генерального плана поселения. Проведение конкурсов способствует развитию конкуренции за обладание ограниченным ресурсом путем создания условий для выбора контрагента, предлагающего наилучшие условия, что обеспечивает равный доступ к получению права подготовки (изменения) документов территориального планирования поселения для всех заинтересованных лиц.

Администрация Солонцовского сельсовета, не проведя открытый конкурс-на право подготовки проекта генерального плана поселения, нивелировала, тем самым, возможность иным хозяйствующим субъектам получить право подготовки проекта генерального плана поселения, так как лица, занимающиеся проектной деятельностью, не располагали сведениями о возможности разработки проекта изменений в генеральный план и представлении его в адрес Администрации Солонцовского сельсовета, кроме того, в отсутствие каких-либо минимальных гарантий того, что данный проект Администрацией будет рассмотрен, принят к работе, а впоследствии утвержден, его разработка является нецелесообразной, риски нерассмотрения проекта внесения изменений в генеральный план органом местного самоуправления, в том числе связанные с финансовыми потерями, неоправданны, не согласуются с целью предпринимательской деятельности, вследствие чего иные хозяйствующие субъекты, осуществляющие деятельность по разработке документов территориального планирования, могли не изъявлять своего желания осуществить подготовку проекта внесения изменений в генплан п. Солонцы, и в инициативном порядке не обращались в Администрацию. В случае объявления открытого конкурса, как того требовала статья 5 Закона Красноярского края от 27 июня 2006 г. N 19-4948 "О составе и порядке подготовки документов территориального планирования муниципальных образований края, о составе и порядке подготовки планов реализации таких документов", все вышеуказанные хозяйствующие субъекты могли принять участие и стать разработчиком генплана. Вместе с тем, такую возможность Администрация с гарантиями дальнейшей работы по представленному проекту внесения изменений в генеральный план предоставило лишь ООО УСК "Сибиряк", чем создала преимущественные условия деятельности Обществу, ограничила доступ на рынок оказания услуг по подготовке документов территориального планирования иным хозяйствующим субъектам.

Статьей 1 Закона о защите конкуренции предусмотрено, что настоящий Федеральный закон определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 8 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещается создание дискриминационных условий.

Дискриминационные условия, согласно пункту 8 статьи 4 Закона о защите конкуренции, это условия доступа на товарный рынок, условия производства, обмена, потребления, приобретения, продажи, иной передачи товара, при которых хозяйствующий субъект поставлен в неравное положение по сравнению с другими хозяйствующими субъектами.

Кроме того, частью 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции установлен запрет на совмещение функций органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а также на наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора.

Как указывалось выше, подготовка документов территориального планирования относится к полномочиям органов местного самоуправления, которые посредством конкурсного отбора могут выбрать хозяйствующего субъекта, который будет разрабатывать такие документы или вносить в них изменения. Вместе с тем, техническое задание к проекту внесения изменений, требования к генеральному плану в соответствии с потребностями муниципального образования должен устанавливать именно орган местного самоуправления, однако, такие функции были переданы ООО УСК "Сибиряк" (ООО "Сибиряк-Проект") в отсутствие нормы права, разрешающей наделение полномочиями органа местного самоуправления по подготовке документов территориального планирования (разработки технического задания на подготовку генерального плана) отдельного хозяйствующего субъекта.

Антимонопольным органом было установлено, что орган местного самоуправления - Администрация Солонцовского сельсовета, предоставляя отдельному хозяйствующему субъекту право полностью осуществить подготовку документов территориального планирования, в том числе разработать техническое задание от его имени, и лишь осуществляя согласование всех документов, наделяет данного хозяйствующего субъекта исключительным правом, принадлежащим органу местного самоуправления в области градостроительных отношений.

В связи с изложенным антимонопольный орган пришел к выводу, что в действиях Администрации усматриваются признаки нарушения пункта 8 части 1, части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции, выразившегося в наделении группы лиц ООО "УСК Сибиряк" и ООО "Сибиряк-Проект" полномочиями органа местного самоуправления по подготовке документов территориального планирования, а также в предоставлении возможности без проведения публичных процедур подготовки проекта документа территориального планирования муниципального образования Солонцовского сельсовета в нарушение требований законодательства о необходимости проведения открытого конкурса на подготовку проекта генерального плана поселения, содержащихся в статье 5 Закона Красноярского края от 27 июня 2006 г. N 19-4948 "О составе и порядке подготовки документов территориального планирования муниципальных образований края, о составе и порядке подготовки планов реализации таких документов", что создает преимущественные условия деятельности вышеуказанной группе лиц, ведет к устранению иных хозяйствующих субъектов от возможности доступа на рынок оказания услуг по подготовке проектов документов территориального планирования.

Апелляционный суд в данной части соглашается с выводами антимонопольного органа, отмечая только, что они противоречат выводам органа об отсутствии нарушения статьи 16 этого же закона в части оценки фактических обстоятельств.

Требования Администрации, изложенные в апелляционной жалобе, в силу этого, удовлетворению не подлежат.

При этом апелляционный суд отмечает, что антимонопольный орган ограничился констатацией признаков нарушения, не принимая никакого решения по данному поводу, в силу следующего.

Согласно части 1 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции в случае выявления признаков нарушения статьи 15 Закона о защите конкуренции, в целях пресечения действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и (или) ущемлению интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности либо ущемлению интересов неопределенного круга потребителей, антимонопольный орган выдает хозяйствующему субъекту, федеральному органу исполнительной власти, органу государственной власти субъекта Российской Федерации, органу местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органу или организации, организации, участвующей в предоставлении государственных или муниципальных услуг, государственному внебюджетному фонду предупреждение в письменной форме о прекращении действий (бездействия), об отмене или изменении актов, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, либо об устранении причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, и о принятии мер по устранению последствий такого нарушения (далее - предупреждение).

Частью 3 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции предусмотрено, что выдача предупреждения в период рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства осуществляется комиссией по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства в случае, если при рассмотрении такого дела установлены признаки нарушения пунктов 3, 5, 6 и 8 части 1 статьи 10, статей 14.1, 14.2, 14.3, 14.7, 14.8 и 15 настоящего Федерального закона, которые не были известны на момент возбуждения такого дела.

Однако предупреждение является по своей правовой природе превентивным механизмом, который позволяет антимонопольному органу в максимально короткие сроки и с наименьшими затратами корректировать поведение органов государственной власти и местного самоуправления, и выдается в целях пресечения таких действий.

Учитывая, что выявленное нарушение в действиях Администрации Солонцовского сельсовета Емельяновского района Красноярского края при подготовке изменений в генеральный план поселения являются оконченными, то принять меры антимонопольного реагирования в целях пресечения вышеуказанных действий на момент вынесения решения антимонопольным органом было уже невозможно.

Антимонопольный орган верно принял во внимание, что внесение изменений в генеральный план МО Солонцовского сельсовета утверждено Решением Солонцовского сельского Совета депутатов от 29.09.2015 N 2-01Р, таким образом, новый генеральный план действует уже продолжительный период времени, однако, правообладатели земельных участков и объектов капитального строительства, если их права и законные интересы нарушаются или могут быть нарушены в результате утверждения генерального плана, за оспариванием генерального плана в судебном порядке, что предусмотрено частью 15 статьи 24 ГрК РФ, не обращались. Восстановление нарушенного положения, выразившегося в несоблюдении процедуры принятия генерального плана поселения, путем отмены принятых изменений и объявления открытого конкурса на разработку проекта внесения изменений в генеральный план Солонцовского сельсовета, повлечет (может повлечь) нарушение прав иных лиц, в том числе всех землепользователей, в отношении чьих земельных участков были внесены изменения в генплан, и которые уже начали осуществлять работы в соответствии с внесенными изменениями, при этом часть земельных участков используется землепользователями для осуществления предпринимательской деятельности.

Пунктом 1 части 1 статьи 48 Закона о защите конкуренции предусмотрено, что Комиссия прекращает рассмотрение дела о нарушении антимонопольного законодательства в случае отсутствия нарушения антимонопольного законодательства в рассматриваемых комиссией действиях (бездействии).

В связи с этим антимонопольный орган верно принял решение предупреждение в адрес Администрации Солонцовского сельсовета Емельяновского района Красноярского края по признакам нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции не выдать.

Таким образом, Администрация не была признана нарушившей статью 15 Закона о защите конкуренции. Соответствующие доводы жалобы не верны. Вместе с тем, признаки соответствующих нарушений имелись, на что правильно указано органом.

Суд первой инстанции правильно указал, что Администрацией Солонцовского сельсовета не доказаны как несоответствие решения закону, так и нарушение данным решением прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской деятельности. Указание на странице 14 оспариваемого решения на выявленное нарушение в действиях Администрацией Солонцовского сельсовета суд первой инстанции, с учетом объяснений представителя ответчика, расценил как редакционную ошибку, которая не опровергает всех иных выводов, сделанных на этой же странице и в резолютивной части решения.

На основании изложенного апелялционный суд приходит к выводу, что решение Арбитражного суда Красноярского края от "23" ноября 2017 года по делу N А33-14411/2017 подлежит отмене в части отказа в удовлетворении требований Службы по контролю в области градостроительной деятельности Красноярского края о признании недействительным пункта 1 Решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю от 28.03.2017 по делу N 123-16-16 - то есть по жалобе Службы, в связи с неверным применением статьи 16 Закона о защите конкуренции; и не подлежит отмене в части пункта 2, а так же изменению мотивировочной части, по жалобе Администрации. В отмененной части апелляционный суд считает необходимым принять новый судебный акт.

В соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, статьей 333.21 Налогового кодекса Российской Федерации расходы по оплате государственной пошлины за рассмотрение апелляционной жалобы распределению не подлежат, так как Служба и Администрация освобождены от оплаты государственной пошлины.

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Красноярского края от "23" ноября 2017 года по делу N А33-14411/2017 отменить в части отказа в удовлетворении требований Службы по контролю в области градостроительной деятельности Красноярского края о признании недействительным пункта 1 Решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю от 28.03.2017 по делу N 123-16-16.

В отмененной части принять новый судебный акт.

Пункт 1 Решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю от 28.03.2017 по делу N 123-16-16 признать недействительным и отменить.

В остальной части решение Арбитражного суда Красноярского края от "23" ноября 2017 года по делу N А33-14411/2017 оставить без изменения, апелляционные жалобы - без удовлетворения.

Обязать Управление Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю рассмотреть заявление Службы по контролю в области градостроительной деятельности Красноярского края от 02.08.2016 исх. N 03-1543.

Настоящее постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа через суд, принявший решение.

Председательствующий

Н.А. Морозова

Судьи

Г.Н. Борисов Е.В. Севастьянова