Постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 11 мая 2018 г. N Ф02-1451/18 по делу N А19-7905/2017

город Иркутск

11 мая 2018 г.

Дело N А19-7905/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 10 мая 2018 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 11 мая 2018 года.

Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа в составе:

председательствующего Шелёминой М.М.,

судей: Кадниковой Л.А., Левошко А.Н.,

при участии в судебном заседании представителей: администрации города Иркутска Метелевой Т.Г. (доверенность от 21.11.2017), Рыморенко Я.Ю. (доверенность от 29.03.2018), Управления Федеральной антимонопольной службы по Иркутской области Тищенко В.А. (доверенность от 10.01.2018),

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу администрации города Иркутска на решение Арбитражного суда Иркутской области от 09 августа 2017 года по делу N А19-7905/2017, постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 19 января 2018 года по тому же делу (суд первой инстанции - Куклина Л.А., суд апелляционной инстанции: Желтоухов Е.В., Басаев Д.В., Сидоренко В.А.),

установил:

Комитет городского обустройства администрации города Иркутска (далее - Комитет) обратился в Арбитражный суд Иркутской области с заявлением о признании незаконными приказа от 09.02.2017 N 32 Управления Федеральной антимонопольной службы по Иркутской области (далее - Иркутское УФАС России, антимонопольный орган), акта проверки от 09.03.2017 N 10.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечена администрация города Иркутска (далее - Администрация).

Решением Арбитражного суда Иркутской области от 09 августа 2017 года в удовлетворении требований отказано.

Постановлением Четвертого арбитражного апелляционного суда от 19 января 2018 года решение суда первой инстанции изменено, резолютивная часть решения изложена в следующей редакции: "Производство по делу о признании незаконным акта проверки N 10 от 09 марта 2017 года Управления Федеральной антимонопольной службы по Иркутской области прекратить. В удовлетворении требований о признании незаконным приказа Управления Федеральной антимонопольной службы по Иркутской области N 32 от 09.02.2017 о проведении проверок отказать".

Администрация обратилась в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа с кассационной жалобой, в которой просит отменить принятые по делу судебные акты по мотивам неправильного применения судами частей 4, 15 статьи 99 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о контрактной системе), несоответствия выводов судов фактическим обстоятельствам дела, принять по делу новый судебный акт.

Заявитель кассационной жалобы считает неправомерными выводы судов о законности оспариваемого приказа, указывая, что у антимонопольного органа отсутствовали основания для проведения внеплановой проверки, поскольку получение информации в ходе рассмотрения жалобы на действия аукционной комиссии при проведении другого электронного аукциона N 646/16 не является в соответствии с частью 15 статьи 99 Закона о контрактной системе таким основанием; исходя из части 4 статьи 99 названного Закона, проверка федеральным органом исполнительной власти может быть проведена только до заключения контракта; акт проверки является в данном случае актом ненормативного характера, подлежащим рассмотрению в арбитражном суде, поскольку итоговое решение по результатам внеплановой проверки антимонопольным органом принято не было, функцию такого решения выполняет оспариваемый акт проверки, который содержит описание и правовую квалификацию выявленных нарушений, и определение виновности лиц в их совершении.

В отзыве на кассационную жалобу Иркутское УФАС России считает ее доводы несостоятельными, основанными на неверном толковании норм материального права и несоответствующими фактическим обстоятельствам дела.

Кассационная жалоба рассматривается в порядке, установленном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Стороны и иные лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы (уведомления, информация в сети Интернет на официальном сайте суда - fasvso.arbitr.ru и в информационной системе "Картотека арбитражных дел" - kad.arbitr.ru).

Представители Администрации и Иркутского УФАС России в судебном заседании подтвердили доводы, изложенные в кассационной жалобе и отзыве на нее. Как указал представитель Иркутского УФАС России, отсутствие полномочий на осуществление контроля после заключения контракта повлекло бы фактическую невозможность реализации предоставленного пунктом 3 части 22 статьи 99 Закона о контрактной системе права контрольного органа в сфере закупок обращаться в суды с исками о признании осуществленных закупок недействительными в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации.

Проверив в пределах, установленных статьей 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, соответствие выводов судов о применении норм права установленным ими по делу обстоятельствам и имеющимся в материалах дела доказательствам, правильность применения судами норм материального и процессуального права при рассмотрении дела и, исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе и возражениях на нее, Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа приходит к следующим выводам.

Как установлено судами и следует из материалов дела, на основании приказа Иркутского УФАС России от 09.02.2017 N 32 в период с 10.02.2017 по 09.03.2017 в отношении Администрации проведена внеплановая (камеральная) проверка на предмет соблюдения требований законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок при проведении электронного аукциона N 276/16 на право заключения контракта на выполнение работ по содержанию и техническому обслуживанию линий наружного освещения г. Иркутска, извещение N0134300090016000222; электронного аукциона N 290/16 на право заключения контракта на выполнение работ по ремонту автомобильных дорог общего пользования г. Иркутска в 2016 году, извещение N 013400090016000239.

Результаты указанной проверки отражены в акте от 09.03.2017 N 10, который представлен в Администрацию 17.03.2017 за входящим N 018-58-811/7.

Комитет, полагая, что названные приказ и акт не соответствуют закону и нарушают его права и законные интересы, обратился в Арбитражный суд Иркутской области с указанным заявлением.

Суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении заявленных требований, исходил из того, что оспариваемые акты антимонопольного органа не противоречат требованиям действующего законодательства и не нарушают права и законные интересы заявителя.

Четвертый арбитражный апелляционный суд, изменяя решение суда, пришёл к выводу, что акт проверки не является актом ненормативного характера, который может быть оспорен в арбитражном суде, в связи с чем прекратил производство по делу в данной части; в части оспаривания приказа антимонопольного органа признал выводы суда первой инстанции законными и обоснованными.

Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа считает обжалуемые судебные акты не подлежащими отмене, а кассационную жалобу - удовлетворению в силу следующего.

Под закупкой товара, работы, услуги для обеспечения государственных или муниципальных нужд (далее - закупка) в силу статьи 3 Закона о контрактной системе следует понимать совокупность действий, осуществляемых в установленном настоящим Федеральным законом порядке заказчиком и направленных на обеспечение государственных или муниципальных нужд. Закупка начинается с определения поставщика (подрядчика, исполнителя) и завершается исполнением обязательств сторонами контракта. В случае, если в соответствии с настоящим Федеральным законом не предусмотрено размещение извещения об осуществлении закупки или направление приглашения принять участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя), закупка начинается с заключения контракта и завершается исполнением обязательств сторонами контракта.

Пунктом 1 части 1 статьи 99 Закона о контрактной системе определено, что контроль в сфере закупок в пределах их полномочий осуществляют федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление контроля в сфере закупок, контрольный орган в сфере государственного оборонного заказа, органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления муниципального района, органы местного самоуправления городского округа, уполномоченные на осуществление контроля в сфере закупок.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.08.2013 N 728 "Об определении полномочий федеральных органов исполнительной власти в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации" Федеральная антимонопольная служба (далее - ФАС России) определена федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление контроля в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

ФАС России осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы (пункт 4 Положения о Федеральной антимонопольной службе, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 N 331).

В соответствии со статьей 99 Закона о контрактной системе контроль в сфере закупок осуществляется в отношении заказчиков, контрактных служб, контрактных управляющих, комиссий по осуществлению закупок и их членов, уполномоченных органов, уполномоченных учреждений, специализированных организаций, операторов электронных площадок (далее - субъекты контроля) (часть 2). Контроль в сфере закупок, за исключением контроля, предусмотренного частями 5, 8 и 10 настоящей статьи, с учетом части 4 настоящей статьи осуществляется федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление контроля в сфере закупок, путем проведения, в том числе внеплановых проверок в отношении субъектов контроля (подпункт "б" пункта 1 части 3).

На основании пункта 2 части 15 статьи 99 Закона о контрактной системе контрольный орган в сфере закупок проводит внеплановую проверку, в том числе при поступлении информации о нарушении законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок.

Судами установлено, что информацию о нарушении заказчиком законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок при проведении электронных аукционов N 276/16, N 290/16 антимонопольный орган получил при рассмотрении жалобы ООО "Горсвет" на действия аукционной комиссии Администрации при проведении электронного аукциона N 646/16 на право заключения контракта на выполнение работ по реконструкции транспортной развязки на пересечении улицы Сурнова и Ново-Ленинской объездной автодороги с развязками в городе Иркутске, извещение N 0134300090016000613. В этой связи суды обоснованно признали, что у антимонопольного органа имелось законное в соответствии с пунктом 2 части 15 статьи 99 Закона о контрактной системе основание для проведения внеплановой проверки.

Довод заявителя жалобы о том, что получение информации в ходе рассмотрения другой жалобы на действия аукционной комиссии при проведении электронного аукциона N 646/16 не может являться основанием для проведения внеплановой проверки, не основан на нормах действующего законодательства. Требования к форме и порядку поступления информации в контрольный орган в сфере закупок, законодательно не установлены.

Контроль в отношении операторов электронных площадок, а также при проведении электронного аукциона (с момента размещения в единой информационной системе извещения о проведении электронного аукциона до момента заключения контракта) в отношении иных субъектов контроля (заказчиков, контрактных служб, контрактных управляющих, комиссий по осуществлению закупок и их членов, уполномоченных органов, уполномоченных учреждений, специализированных организаций) осуществляется федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление контроля в сфере закупок, контрольным органом в сфере государственного оборонного заказа (часть 4 статьи 99 Закона о контрактной системе).

Отклоняя довод Комитета о нарушении антимонопольным органом части 4 статьи 99 Закона о контрактной системе, предусматривающей, по мнению Комитета, возможность проведения федеральным органом исполнительной власти контроля только до момента заключения контракта, суд апелляционной инстанции правомерно исходил из толкования данной нормы в системной взаимосвязи с иными положениями статьи 99 Закона.

Часть 4 статьи 99 Закона о контрактной системе конкретизирует, что проведение плановых и внеплановых проверок в период с момента размещения в единой информационной системе извещения о проведении электронного аукциона до момента заключения контракта по итогам его проведения является исключительным полномочием федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление контроля в сфере закупок, и не допускает проведение проверок в указанный период контрольными органами регионального и муниципального уровня. Однако названная норма не ограничивает полномочия контрольного органа в сфере закупок федерального уровня по проведению контроля в сфере закупок по правилам пункта 1 части 3 статьи 99 Закона о контрактной системе, в том числе и после заключения контракта.

Антимонопольный орган согласно пункту 1 части 1 статьи 99 Закона о контрактной системе наделен полномочиями по осуществлению контроля в сфере закупок, результатом которого являются меры реагирования на выявленные нарушения, соответствующие стадиям отношений сторон контракта или стадиям закупки.

В этой связи доводы кассационной жалобы Администрации о превышении в рассматриваемом случае антимонопольным органом полномочий контрольного органа в сфере закупок не могут быть признаны состоятельными.

Довод заявителя кассационной жалобы о том, что акт проверки в данном случае выполняет функцию решения, содержит описание выявленных нарушений, правовую квалификацию нарушений и определение виновности лиц в их совершении, поэтому подлежит рассмотрению арбитражным судом как ненормативный правовой акт, рассмотрен и подлежит отклонению.

Под ненормативным правовым актом, подлежащим обжалованию в арбитражный суд, понимается документ, содержащий обязательные предписания, распоряжения, влекущие юридические последствия и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы заявителя.

Между тем, в данном случае акт проверки от 09.03.2017 N 10 не обладает указанными признаками ненормативного правового акта, поскольку не содержит властно-распорядительных предписаний, влекущих для заявителя юридические последствия, не устанавливает, не изменяет и не отменяет никакие права и обязанности общества, не определяет меру ответственности, носит информационный характер, содержит лишь выявленные антимонопольным органом нарушения. Кроме того, данный документ не является окончательным по решению указанного вопроса, поэтому не может быть самостоятельным предметом спора в арбитражном суде.

Так, в соответствии с частью 22 статьи 99 Закона о контрактной системе при выявлении в результате проведения контрольным органом в сфере закупок плановых и внеплановых проверок, а также в результате рассмотрения жалобы на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, оператора электронной площадки или комиссии по осуществлению закупок нарушений законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок контрольный орган в сфере закупок вправе: 1) составлять протоколы об административных правонарушениях, связанных с нарушениями законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок, рассматривать дела о таких административных правонарушениях и принимать меры по их предотвращению в соответствии с законодательством об административных правонарушениях; 2) выдавать обязательные для исполнения предписания об устранении таких нарушений в соответствии с законодательством Российской Федерации, в том числе об аннулировании определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей); 3) обращаться в суд, арбитражный суд с исками о признании осуществленных закупок недействительными в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации.

Ссылки заявителя кассационной жалобы на противоречие выводов суда апелляционной инстанции судебной практике иных арбитражных судов по иным делам не могут быть учтены, поскольку при рассмотрении настоящего спора суд учел фактические обстоятельства, установленные по данному конкретному делу, и правильно применил нормы материального права.

Таким образом, поскольку антимонопольный орган доказал соответствие закону оспариваемого приказа, а заявитель не представил доказательства нарушения этим приказом его прав и законных интересов, суды, исследовав и оценив в порядке статей 71, 170 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации представленные доказательства и доводы лиц, участвующих в деле, в соответствии с требованиями части 3 статьи 201 названного Кодекса правомерно отказали в удовлетворении заявленных требований в данной части.

Неправильного применения норм материального права или нарушения норм процессуального права, влекущих отмену судебных актов, в том числе тех, на которые имеется ссылка в кассационной жалобе, не установлено.

Выводы суда апелляционной инстанции основаны на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств в соответствии с частью 1 статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Поэтому у суда кассационной инстанции, учитывая предусмотренные статьей 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации пределы его компетенции, отсутствуют правовые основания для переоценки названных выводов.

При таких условиях Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа не находит предусмотренных статьей 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации оснований для отмены принятого по делу судебного акта, в связи с чем постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда в силу пункта 1 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации подлежит оставлению без изменения.

Руководствуясь статьями 274, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа

ПОСТАНОВИЛ:

Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 19 января 2018 года по делу N А19-7905/2017 Арбитражного суда Иркутской области оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

М. М. Шелёмина

Судьи

Л.А. Кадникова А.Н. Левошко