Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 19 января 2018 г. N 04АП-5650/17

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 11 мая 2018 г. N Ф02-1451/18 настоящее постановление оставлено без изменения

г. Чита

19 января 2018 г.

Дело N А19-7905/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 15 января 2018 года.

Полный текст постановления изготовлен 19 января 2018 года.

Четвертый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Е.В. Желтоухова, судей В.А. Сидоренко, Д.В. Басаева, при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Савиной Л.В. рассмотрел с использованием системы видеоконференцсвязи в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Администрации города Иркутска на решение Арбитражного суда Иркутской области от 09 августа 2017 года по делу N А19-7905/2017 по заявлению Комитета городского обустройства администрации города Иркутска (ОГРН 1113850024672, ИНН 3808219423) к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Иркутской области (ОГРН 1033801033155) о признании незаконными приказа от 09.02.2017 N 32, акта проверки от 09.03.2017 N 10,

суд первой инстанции, судья Куклина Л.А.,

при участии в судебном заседании:

судьи Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа, осуществляющего организацию видеоконференцсвязи, Белоножко Т.В., при ведении протокола отдельного процессуального действия в Арбитражном суде Восточно-Сибирского округа помощником судьи Захаровой Е.А.,

от заявителя: не было;

от заинтересованного лица: Тищенко В.А., представитель по доверенности 09.01.2018;

от третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, Администрации города Иркутска (ОГРН 1053808211610, ИНН 3808131271): Метелева Т.Г., представитель по доверенности от 21.11.2017;

установил:

Заявитель, Комитет городского обустройства администрации города Иркутска, обратился в Арбитражный суд Иркутской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Иркутской области о признании незаконными приказа от 09.02.2017 г. N 32, акта проверки от 09.03.2017 г. N 10.

Решением суда первой инстанции от 09.08.2017 заявителю отказано в удовлетворении требований.

Принимая указанное решение, суд первой инстанции исходил из следующего.

Кроме того, оспариваемый приказ не содержит требований, адресованных заявителю, он издан в отношении Администрации города Иркутска, иного самостоятельного юридического лица, соответственно права Комитета городского обустройства администрации города Иркутска указанным приказом не нарушены.

Как следует из выписок из единого государственного реестра юридических лиц, Комитет городского обустройства администрации города Иркутска является юридическим лицом, не является структурным подразделением Администрации города Иркутска.

Властное предписание, содержащееся в ненормативном правовом акте, направлено на установление, изменение или прекращение прав и обязанностей определенных лиц. Обязательность исполнения властного предписания - один из главных квалифицирующих признаков ненормативного правового акта. Документы, не содержащие обязательных для исполнения требований, не влекут правовых последствий, не могут затронуть прав и законных интересов лиц.

Акт проверки Управления Федеральной антимонопольной службы по Иркутской области 09.03.2017 N 10 указанными признаками не обладает.

Оспариваемый акт носит информационный характер, содержит лишь описание результатов внеплановой выездной проверки на предмет исполнения предписания от 09.03.2017 г. N 10.

В заключительной части акта проверки содержится констатация факта выявленных нарушения и предложения руководителю антимонопольного органа рассмотреть вопрос о принятии мер в отношении виновных лиц.

Как уже указывалось ранее, спорная проверка проводилась в отношении Администрации города Иркутска.

Каких-либо властных предписаний, порождающих правовые последствия по отношению к Комитету городского обустройства администрации города Иркутска, акт проверки 09.03.2017 г. N 10 не содержит.

Данным процессуальным документом на заявителя не возлагаются какие-либо обязанности, создающие препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, оспариваемые приказ от 09.02.2017 N 32 и акт проверки от 09.03.2017 N 10 вынесены антимонопольным органом в соответствии с законом и у суда отсутствуют основания для признания указанных актов недействительными.

Администрация, не согласившись с выводами суда первой инстанции, заявила апелляционную жалобу, в которой просит решение отменить, требования удовлетворить.

Представитель Администрации в судебном заседании доводы апелляционной жалобы поддержал, пояснив, что суд первой инстанции дал неправильное толкование нормам Федерального закона N 44-ФЗ и пришел к неправильному выводу, поскольку в силу ч. 4 ст. 99 данного закона, проверка федеральным органом власти может быть проведена только до заключения контракта.

Представитель Комитета в судебное заседание не явился, о месте и времени судебного заседания извещен надлежащим образом.

Представитель Управления ФАС по Иркутской области в судебном заседании с доводами апелляционной жалобы не согласился, просил оставить решение суда первой инстанции без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Информация о принятии апелляционной жалобы к производству, о времени и месте судебного заседания размещена судом апелляционной инстанции на официальном сайте арбитражного суда в сети Интернет 08.12.2017.

Согласно пункту 2 статьи 200 АПК РФ неявка лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о месте и времени судебного заседания, не является препятствием для рассмотрения дела по существу.

О месте и времени судебного заседания стороны извещены надлежащим образом в порядке частей 1, 6 статьи 121, статей 122, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Четвертый арбитражный апелляционный суд, рассмотрев дело в порядке главы 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, проверив обоснованность доводов, изложенных в апелляционной жалобе и возражениях на нее, изучив материалы дела, включая документы, представленные участниками в электронном виде, проверив правильность применения судом первой инстанции норм материального и процессуального права и заслушав доводы сторон, пришел к следующим выводам.

Как правильно установил суд первой инстанции, 09 февраля 2017 года в Администрацию города Иркутска поступило уведомление N 1234 о проведении инспекцией Иркутского УФАС внеплановой проверки в отношении Администрации города Иркутска на предмет соблюдения требований законодательства РФ о контрактной системе в сфере закупок при проведении электронного аукциона N 276/16 на право заключения контракта на выполнение работ по содержанию и техническому обслуживанию линий наружного освещения г. Иркутска, извещение N0134300090016000222, электронного аукциона N290/16 на право заключения контракта на выполнение работ по ремонту автомобильных дорог общего пользования г. Иркутска в 2016 году, извещение N013400090016000239, в связи с обращением ООО "Горсвет" на действия аукционной комиссии Администрации города Иркутска при проведении электронного аукционаN646/16 извещение N0134300090016000613 (т.1, л. 15).

Предмет проверки - осуществление контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, в соответствии со ст. 99 Федерального закона от 05.04.2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" на основании приказа Иркутского УФАС от 09.02.2017 г. N 32.

Результаты указанной проверки отражены в акте N 10 от 09.03.2017, который представлен в Администрацию города Иркутска 17.03.2017 за входящим N 018-58-811/7. (т. 1, л. 37).

Проверка проведена на основании приказа Управления Федеральной антимонопольной службы по Иркутской области от 09.02.2017 г. N 32 в период с 10.02.2017 по 09.03.2017, для организации и проведения камеральной проверки сформирована инспекция в составе: Ларин И.И. - заместитель руководителя - начальник отдела контроля закупок Иркутского УФАС России, руководитель инспекции, члены инспекции: Александров B.C. - заместитель начальника отдела контроля закупок Иркутского УФАС России, Тищенко В.А. - ведущий специалист- эксперт отдела контроля закупок Иркутского УФАС (т. 1, л. 41).

Комитет, посчитав, что указанные приказ Управления Федеральной антимонопольной службы по Иркутской области от 09.02.2017 N 32 и акт N10 от 09.03.2017 нарушают его права и законные интересы и не соответствует нормам действующего законодательства, обратился в суд с рассматриваемыми требованиями.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и пунктом 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) органов местного самоуправления необходимо наличие двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

Согласно статье 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.

Статьей 66 АПК РФ установлено общее правило, что доказательства представляются лицами, участвующими в деле.

В соответствии со статьей 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, лица, участвующие в деле, несут риск наступления последствий совершения или несовершения ими процессуальных действий.

Суд апелляционной инстанции считает, что Акт проверки не является актом ненормативного характера, который может быть оспорен в арбитражном суде, соответственно, требование о признании его недействительным арбитражному суду не подведомственно.

В связи с указанным в данной части решение суда подлежит изменению в связи с неправильным применением судом процессуального права, ст. 270 АПК РФ, производство по делу в данной части подлежит прекращению на основании пункта 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в связи с несоответствием акта проверки признакам ненормативного правового акта, поскольку он не содержит положений властно-распорядительного характера, обязательных для лица, в отношении которого они изданы, и не направлен на возникновение, изменение или прекращение определенных правовых последствий.

(Определения ВС Российской Федерации от 25 августа 2016 г. N 303-КГ16-10754, от 12 сентября 2017 г. N 306-КГ17-12097, от 8 декабря 2016 г. N 306-КГ16-16382 Антонова М.К., от 25 октября 2017 г. N 310-КГ17-15201 Антонова М.К.).

Относительно приказа от 09.02.2017 г. N 32 о проведении проверки суд апелляционной инстанции исходит из следующего.

Статьей 34 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установлено, что структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (ч.1).

Статьей 37 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установлено, что местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (ч.1).

Статьей 41 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установлено, что от имени муниципального образования приобретать и осуществлять имущественные и иные права и обязанности, выступать в суде без доверенности могут глава местной администрации, другие должностные лица местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования (ч.1).

Органы местного самоуправления, которые в соответствии с настоящим Федеральным законом и уставом муниципального образования наделяются правами юридического лица, являются муниципальными казенными учреждениями, образуемыми для осуществления управленческих функций, и подлежат государственной регистрации в качестве юридических лиц в соответствии с федеральным законом (ч.2).

Статья 28 Устава города Иркутска установлено, что к органам местного самоуправления города Иркутска относятся в том числе, исполнительно-распорядительный орган города Иркутска - администрация города Иркутска (городская администрация) (п.1.3).

Статьей 41 Устава города Иркутска установлено, что Администрация города является органом местного самоуправления города Иркутска, осуществляющим исполнительные и распорядительные функции (ч.1).

В состав администрации города входят мэр, вице-мэр, заместители мэра города, структурные подразделения (органы) администрации, их должностные лица (ч.2).

Статьей 46 Устава города Иркутска установлено, что полномочия администрации города в конкретных сферах управления, а также обеспечение деятельности органов местного самоуправления города Иркутска осуществляются отраслевыми (функциональными) и территориальными структурными подразделениями (органами) администрации (комитеты, аппарат администрации, управления, департаменты, отделы, секторы, другие структурные подразделения) (ч.1).

Пунктом 1 Положения о Комитете городского обустройства администрации города Иркутска утвержденного решением Думы г. Иркутска от 27.05.2011 N 005-20-230343/1 "О Комитете городского обустройства администрации города Иркутска" установлено, что комитет городского обустройства администрации города Иркутска (далее - Комитет) является самостоятельным функциональным структурным подразделением (органом) администрации города Иркутска, осуществляющим деятельность по управлению городским хозяйством на территории муниципального образования город Иркутск (далее - город Иркутск).

Из указанного следует, что Комитет городского обустройства администрации города Иркутска является функциональным структурным подразделением (органом) администрации города Иркутска.

Таким образом, доводы апелляционной жалобы о том, что приказ Управления ФАС от 09.02.2017 N 32 о проведении проверки неправомерно вынесен в отношении Администрации города Иркутска, в то время как проведение электронного аукциона проводилось отдельным юридическим лицом, Комитетом городского обустройства администрации города Иркутска, не могут быть приняты во внимание, как основание для удовлетворения требований, поскольку данное обстоятельство не имеет значения для определения законности проведенной проверки, поскольку фактически Комитет городского обустройства администрации города Иркутска является самостоятельным функциональным структурным подразделением (органом) администрации города Иркутска, в связи с чем проверка, назначенная в отношении Администрации, фактически направлена на проверку осуществления через уполномоченные органы соблюдения законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок при проведении при проведении электронного аукциона.

Статьей 99 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" установлено, что контроль в сфере закупок осуществляется в отношении заказчиков, контрактных служб, контрактных управляющих, комиссий по осуществлению закупок и их членов, уполномоченных органов, уполномоченных учреждений, специализированных организаций, операторов электронных площадок (далее - субъекты контроля) (ч.2).

Постановлением Правительства РФ от 26.08.2013 N 728 "Об определении полномочий федеральных органов исполнительной власти в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации" Федеральная антимонопольная служба определена федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление контроля (надзора) в сфере государственного оборонного заказа и в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, а также согласование применения закрытых способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей).

Статьей 99 названного закона установлено, что контроль в сфере закупок, за исключением контроля, предусмотренного частями 5, 8 и 10 настоящей статьи, с учетом части 4 настоящей статьи осуществляется федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление контроля в сфере закупок, путем проведения, в том числе внеплановых проверок в отношении субъектов контроля (п. б) (ч.1).

Пунктом 15 ст. 99 названного закона установлено, что контрольный орган в сфере закупок проводит внеплановую проверку, в том числе по такому основанию, как поступление информации о нарушении законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок.

Как было указано выше, в антимонопольный орган обратился в ООО "Горсвет" на действия аукционной комиссии Администрации города Иркутска при проведении электронного аукциона N 646/16 (извещение N 0134300090016000613). В ходе рассмотрения данного дела Управление получило информацию о нарушении заказчиком законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок при проведении электронного аукциона N 276/16 на право заключения контракта на выполнение работ по содержанию и техническому обслуживанию линий наружного освещения г. Иркутска, извещение N0134300090016000222, электронного аукциона N290/16 на право заключения контракта на выполнение работ по ремонту автомобильных дорог общего пользования г. Иркутска в 2016 году, извещение N013400090016000239.

Таким образом, антимонопольный орган, получив в ходе рассмотрения жалобы ООО "Горсвет" о нарушении заказчиком законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок при проведении электронного аукциона N 646/16 (извещение N 0134300090016000613) информацию о нарушении заказчиком законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок допущенных им при проведении аналогичных аукционов N 276/16 извещение N0134300090016000222 и электронного аукциона N290/16, извещение N013400090016000239 правомерно в соответствии с п. 2 ч. 15 ст. 99 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" назначил в отношении заказчика внеплановую проверку путем издания приказа N32 от 09.02.2017.

То обстоятельство, что Управление не отразило указанное обстоятельство в акте проверки или оспариваемом приказе не может свидетельствовать о незаконности оспариваемого приказа, поскольку данное основание не является безусловным основанием для признания его таковым. Более того материалами дела о проведении электронного аукциона N 646/16 (извещение N 0134300090016000613) подтверждаются доводы антимонопольного органа, что им получена информация о нарушении Администрацией законодательства о контрактной системе в сфере закупок допущенных им при проведении аналогичных аукционов N 276/16 и электронного аукциона N290/16 и не оспаривается иными участниками настоящего дела.

Ссылка Администрации в апелляционной жалобе на ч. 4 ст. 99 названного закона, которая устанавливает, что контроль в отношении операторов электронных площадок, а также при проведении электронного аукциона (с момента размещения в единой информационной системе извещения о проведении электронного аукциона до момента заключения контракта) в отношении иных субъектов контроля (заказчиков, контрактных служб, контрактных управляющих, комиссий по осуществлению закупок и их членов, уполномоченных органов, уполномоченных учреждений, специализированных организаций) осуществляется федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление контроля в сфере закупок, контрольным органом в сфере государственного оборонного заказа, не принимается судом апелляционной инстанции как основанная на неправильном толковании нормы.

Учитывая исключительные полномочия контрольного органа в сфере закупок федерального уровня в отношении субъектов контроля в период проведения электронного аукциона, по мнению суда апелляционной инстанции, данная норма не допускает проведение плановых и внеплановых проверок контрольными органами регионального и муниципального уровня с момента размещения в единой информационной системе извещения о проведении электронного аукциона (в том числе проводимого для обеспечения нужд субъекта Российской Федерации, муниципальных нужд) до момента заключения контракта по итогам его проведения, но не ограничивает полномочия на проведение проверок контрольного органа в сфере закупок федерального уровня.

При этом в отношении закупки, проводимой в форме электронного аукциона, допускается проведение плановых и внеплановых проверок контрольными органами федерального уровня в сфере закупок как до момента размещения извещения о проведении такого аукциона, так и после заключения контракта в отношении действий субъектов контроля.

Учитывая указанное, суд апелляционной инстанции не усматривает, что приказ Управления ФАС по Иркутской области N 32 от 09.02.2017 нарушает права и законные интересы заявителя по делу либо заявителя апелляционной жалобы. Доказательств опровергающие данные выводы в материалы дела не представлены.

Иные доводы, изложенные в апелляционной жалобе касательно данной части требований, подлежат отклонению, поскольку не содержат фактов, которые не были бы проверены и не учтены судом первой инстанции при рассмотрении дела, либо влияли на обоснованность и законность оспариваемого решения суда, либо опровергали выводы суда первой инстанции.

Таким образом, по мнению суда апелляционной инстанции, суд первой инстанции в данной части в соответствии со статьей 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дал полную и всестороннюю оценку имеющимся в деле доказательствам в их взаимосвязи и совокупности и пришел к обоснованному выводу об отказе заявителю в удовлетворении требований.

Суд, руководствуясь статьями 150, 258, 268, 269, 270, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Иркутской области от "09" августа 2017 года по делу N А19-7905/2017 изменить, изложив резолютивную часть решения в следующей редакции:

"Производство по делу о признании незаконным акта проверки N 10 от 09 марта 2017 года Управления Федеральной антимонопольной службы по Иркутской области прекратить.

В удовлетворении требований о признании незаконным Приказа Управления Федеральной антимонопольной службы по Иркутской области N 32 от 09.02.2017 о проведении проверок отказать".

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в арбитражный суд кассационной инстанции, в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления его в законную силу, путем подачи кассационной жалобы в арбитражный суд кассационной инстанции, полномочный ее рассматривать, через арбитражный суд, принявший решение.

Председательствующий судья

Е.В. Желтоухов

Судьи

Д.В. Басаев В.А. Сидоренко