Постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 28 января 2019 г. N Ф02-6360/18 по делу N А33-14838/2017

город Иркутск

28 января 2019 г.

Дело N А33-14838/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 22 января 2019 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 28 января 2019 года.

Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа в составе:

председательствующего Шелёминой М.М.,

судей: Кадниковой Л.А., Загвоздина В.Д.,

при ведении протокола судебного заседания с использованием систем видеоконференц-связи помощником судьи Манзановой Н. Ю.,

с участием судьи Арбитражного суда Красноярского края, осуществляющего организацию видеоконференц-связи, Дранишниковой Э.А., при ведении протокола отдельного процессуального действия помощником судьи Скворцовой Н.В.,

при участии в судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи в Арбитражном суде Красноярского края представителя Федерального государственного автономного образовательного учреждения высшего образования "Сибирский федеральный университет" Позднякова В.В. (доверенность от 09.01.2019 N 1),

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу Федерального государственного автономного образовательного учреждения высшего образования "Сибирский федеральный университет" на решение Арбитражного суда Красноярского края от 07 мая 2018 года по делу N А33-14838/2017, постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 15 октября 2018 года по тому же делу (суд первой инстанции - Болуж Е.В., суд апелляционной инстанции: Иванцова О.А., Борисов Г.Н., Севастьянова Е.В.),

установил:

Федеральное государственное автономное образовательное учреждение высшего образования "Сибирский федеральный университет" (ОГРН 1022402137460, ИНН 2463011853, г. Красноярск) (далее - ФГАОУ ВО СФУ, Учреждение, Университет) обратилось в Арбитражный суд Красноярского края с заявлением о признании недействительными предписаний Отдела надзорной деятельности и профилактической работы городу Красноярску Управления надзорной деятельности и профилактической работы Главного управления Министерства по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Красноярскому краю (далее - ОНД по г. Красноярску УНД и ПР ГУ МЧС России по Красноярскому краю, Отдел) от 06.06.2017 N 559/1/1-24, от 09.06.2017 N 552/1/1-19, N 553/1/1-158, N 554/1/1-40, N 555/1/1-26, N 556/1/1-29, N 557/1/1-22, N 558/1/1-30, N 560/1/1-20, N 562/1/1-16, N 563/1/1-73, N 565/1/1-20, N 566/1/1-15, N 567/1/1-16, N 568/1/1-28, N 569/1/1-17, А33-14838/2017 N 570/1/1-16, N 571/1/1-11, N 572/1/1-7, N 573/1/1-5, N 574/1/1-40, N 575/1/1-39, N 576/1/1-20, N 577/1/1-36, N 578/1/1-11, N 579/1/1-16, N 580/1/1-23, N 581/1/1-32, N 582/1/1-28.

Решением Арбитражного суда Красноярского края от 07 мая 2018 года, оставленным без изменения постановлением Третьего арбитражного апелляционного суда от 15 октября 2018 года, в удовлетворении заявленных требований отказано.

ФГАОУ ВО СФУ обратилось в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа с кассационной жалобой, в которой просит отменить принятые по делу судебные акты по мотивам неправильного применения судами статей 6, 6.1 Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" (далее - Закон о пожарной безопасности), статей 1, 8.1., 9, 20 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Федеральный закон N 294-ФЗ), Перечня видов государственного контроля (надзора), которые осуществляются с применением риск-ориентированного подхода, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 17.08.2016 N 806 (далее - Постановление N 806), пункта 21 Положения о Федеральном государственном пожарном надзоре, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 12.04.2012 N 290 (далее - Положение N 290), пунктов 7, 8 Правил подготовки органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2010 N 489 (далее - Правила N 489), несоответствия выводов судов фактическим обстоятельствам дела, принять новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.

По мнению заявителя кассационной жалобы, судами неправомерно не учтено, что проверка была проведена административным органом с нарушением периодичности проведения плановых проверок, что является грубым нарушением требований Федерального закона N 294-ФЗ и влечет отмену оспариваемых предписаний; с учетом подлежащих применению статьи 8.1 Федерального закона N 294-ФЗ, Постановления N 806, пункта 21 Положения N 290 проведение плановых проверок объектов защиты для категории значительного риска, к которым отнесены объекты Учреждения, осуществляется один раз в 4 года; вывод судов о том, что Отдел при планировании проверок на 2017 год должен был руководствоваться нормативными правовыми актами, действовавшими до 01.09.2016, является ошибочным; в связи с отнесением объектов защиты Учреждения к категории значительного риска 28.10.2016 (распоряжение ГУ МЧС России по Красноярскому краю от 28.10.2016 N 173) административный орган в соответствии с Правилами N 489 мог внести соответствующие изменения в план проведения плановых проверок на 2017 год и исключить проверку в отношении ФГАОУ ВО СФУ из указанного плана; о фактическом применении Отделом риск-ориентированного подхода при планировании проверок в 2016 году свидетельствует отсутствие в плане проверок на 2017 год других высших учебных заведений в г. Красноярске; судом апелляционной инстанции верно установлено, что Отделом фактически проведена одна плановая проверка деятельности Университета, однако суд не дал оценку тому, что проведение 29 плановых проверок и вынесение 29 предписаний в отношении одного и того же лица является нарушением частей 2, 3 статьи 9 Федерального закона N 294-ФЗ; судами необоснованно отклонен довод о том, что Университет не был уведомлен о предстоящих плановых проверках, уведомление от 04.05.2017 было адресовано иному лицу - ФГАОУ ВО "Сибирский федеральный закон"; в предписаниях не содержатся конкретные указания Отдела, четкие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить Учреждению для устранения выявленных нарушений, что не отвечает требованиям исполнимости и законности предписаний.

Отзыв на кассационную жалобу не представлен.

Кассационная жалоба рассматривается в порядке, установленном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В соответствии со статьей 153.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судебное заседание проведено путем использования систем видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Красноярского края.

Стороны и иные лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы (информация в сети Интернет на официальном сайте суда - fasvso.arbitr.ru и в информационной системе "Картотека арбитражных дел" - kad.arbitr.ru). ОНД по г. Красноярску УНД и ПР ГУ МЧС России по Красноярскому краю своих представителей в судебное заседание не направил, в связи с чем кассационная жалоба на основании части 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации рассматривается в их отсутствие.

Представитель ФГАОУ ВО СФУ в судебном заседании подтвердил доводы, изложенные в кассационной жалобе.

Проверив в пределах, установленных статьей 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, соответствие выводов судов о применении норм права установленным ими по делу обстоятельствам и имеющимся в материалах дела доказательствам, правильность применения судами норм материального и процессуального права при рассмотрении дела и, исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе, Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа приходит к следующим выводам.

Как установлено судами и следует из материалов дела, на основании распоряжений от 03.05.2017 N 552, 553, 554, 555, 556, 557, 558, 559, 560, 562, 563, 565, 566, 567, 568, 569, 570, 571, 572, 573, 574, 575, 576, 577, 578, 579, 580, 581, 582 ОНД по г. Красноярску УНД и ПР ГУ МЧС России по Красноярскому краю в рамках федерального государственного пожарного надзора с целью исполнения плана проведения проверок на 2017 год проведена плановая проверка в отношении ФГАОУ ВО СФУ, использующего (эксплуатирующего) объекты защиты - здания общежитий, расположенные по адресам: г. Красноярск, ул. Железнодорожников, 13, пер. Вузовский, 6 "д", 8, ул. Вавилова, 47 "б", 60, 64, пер. Якорный, 4, ул. Судостроительная, 38 "а", ул. Борисова, 10, 6, 24, 14 "а", 22, 8, 1, ул. Академгородок, 8, пр. Свободный, 81, 81 "в", 83, 76 "ж", 76, 76 "и", 76 "к", 76 "д", 76 "г", 76 "а", 80, 78, спортивный комплекс, расположенный по адресу: г. Красноярск, пер. Вузовский, 5 "а".

В ходе проведения проверки административным органом установлены нарушения требований пожарной безопасности, предусмотренные Федеральным законом от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности", Законом о пожарной безопасности, постановлением Правительства Российской Федерации от 25.04.2012 N 390 "О противопожарном режиме" и иными нормативными документами по пожарной безопасности.

Результаты проверки зафиксированы в актах проверки от 09.06.2017 N 552, 553, 554, 555, 556, 557, 558, 559, 560, 562, 563, 565, 566, 567, 568, 569, 570, 571, 572, 573, 574, 575, 576, 577, 578, 579, 580, 581, 582.

В соответствии с предписаниями от 06.06.2017 N 559/1/1-24, от 09.06.2017 N 552/1/1-19, 553/1/1-158, 554/1/1-40, 555/1/1-26, 556/1/1-29, 557/1/1-22, 558/1/1-30, 560/1/1-20, 562/1/1-16, 563/1/1-73, 565/1/1-20, 566/1/1-15, 567/1/1-16, 568/1/1-28, 569/1/1-17, 570/1/1-16, 571/1/1-11, 572/1/1-7, 573/1/1-5, 574/1/1-40, 575/1/1-39, 576/1/1-20, 577/1/1-36, 578/1/21-11, 579/1/1-16, 580/1/1-23, 581/1/1-32, 582/1/1-28 Учреждению необходимо устранить нарушения требований пожарной безопасности, выявленные в ходе проверки.

ФГАОУ ВО СФУ, полагая, что названные предписания не соответствуют закону и нарушают его права и законные интересы, обратилось в Арбитражный суд Красноярского края с указанным заявлением.

Суды первой и апелляционной инстанций, отказывая в удовлетворении заявленных требований, исходили из того, что оспариваемые предписания административного органа не противоречат требованиям действующего законодательства и не нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа считает обжалуемые судебные акты не подлежащими отмене, а кассационную жалобу - удовлетворению в силу следующего.

Статья 37 Закона о пожарной безопасности устанавливает права и обязанности организаций в области пожарной безопасности, в том числе руководители организации обязаны соблюдать требования пожарной безопасности, а также выполнять предписания, постановления и иные законные требования должностных лиц пожарной охраны; разрабатывать и осуществлять меры по обеспечению пожарной безопасности; проводить противопожарную пропаганду, а также обучать своих работников мерам пожарной безопасности; содержать в исправном состоянии системы и средства противопожарной защиты, включая первичные средства тушения пожаров, не допускать их использования не по назначению.

Ответственность за нарушение требований пожарной безопасности в соответствии с действующим законодательством несут: собственники имущества; руководители федеральных органов исполнительной власти; руководители органов местного самоуправления; лица, уполномоченные владеть, пользоваться или распоряжаться имуществом, в том числе руководители организаций; лица, в установленном порядке назначенные ответственными за обеспечение пожарной безопасности; должностные лица в пределах их компетенции (статья 38 Закона о пожарной безопасности).

По результатам исследования и оценки в порядке, предусмотренном главой 7 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, представленных доказательств и доводов сторон суды пришли к обоснованному выводу о доказанности административным органом законности оспариваемых предписаний, в том числе в части тех нарушений требований пожарной безопасности, которые Учреждение оспаривало.

Не оспаривая по существу факт наличия выявленных нарушений требований пожарной безопасности, заявитель кассационной жалобы полагает, что плановые проверки были проведены административным органом с нарушением периодичности проведения плановых проверок, без надлежащего извещения о проведении проверки, что является грубым нарушением требований Федерального закона N 294-ФЗ и в соответствии со статьей 20 названного Закона влечет отмену оспариваемых предписаний.

Данные доводы являлись предметом исследования и оценки судами первой и апелляционной инстанций и отклонены мотивированно и обоснованно.

В соответствии с частью 1 статьи 20 Федерального закона N 294-ФЗ результаты проверки, проведенной органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля с грубым нарушением установленных настоящим Федеральным законом требований к организации и проведению проверок, не могут являться доказательствами нарушения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, и подлежат отмене вышестоящим органом государственного контроля (надзора) или судом на основании заявления юридического лица, индивидуального предпринимателя.

К грубым нарушениям относится, в том числе, нарушение требований, предусмотренных, частями 2, 3 (в части отсутствия оснований проведения плановой проверки), частью 12 статьи 9 настоящего Федерального закона (пункт 1 части 2 статьи 20 Федерального закона N 294-ФЗ).

Согласно статье 9 Федерального закона N 294-ФЗ плановые проверки проводятся не чаще чем один раз в три года, если иное не предусмотрено частями 9 и 9.3 настоящей статьи (часть 2). Плановые проверки проводятся на основании разрабатываемых и утверждаемых органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля в соответствии с их полномочиями ежегодных планов (часть 3).

Частью 4 статьи 1 Федерального закона N 294-ФЗ предусмотрено, что особенности организации и проведения проверок в части, касающейся вида, предмета, оснований проведения проверок, сроков и периодичности их проведения, могут устанавливаться другими федеральными законами при осуществлении, в частности, федерального государственного пожарного надзора (пункт 17).

В соответствии со статьей 6.1 Закона о пожарной безопасности (в редакции, действующей на момент подготовки и утверждения ежегодного плана) к отношениям, связанным с осуществлением федерального государственного пожарного надзора, организацией и проведением проверок организаций, применяются положения Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" с учетом особенностей организации и проведения проверок, установленных настоящей статьей, согласно которой основанием для включения плановой проверки в ежегодный план проведения плановых проверок является истечение трех лет со дня окончания проведения последней плановой проверки.

Судами установлено, что плановая проверка в отношении Учреждения была проведена в соответствии с ежегодным планом на 2017 год, разработанным Главным управлением МЧС России по Красноярскому краю в 2016 году в соответствии с требованиями действовавших на тот момент нормативных правовых актов: Законом о пожарной безопасности в редакции от 23.06.2016; Федеральным законом N 294-ФЗ в редакции от 03.07.2016; Административным регламентом Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий исполнения государственной функции по надзору за выполнением требований пожарной безопасности, утвержденным приказом МЧС России от 28.06.2012 N 375 (далее - Административный регламент N 375). Предыдущая плановая проверка деятельности учреждения завершена 03.02.2014, рассматриваемая проверка проведена в мае 2017 года, то есть не ранее истечения трехлетнего срока.

Суды обоснованно не приняли во внимание доводы Учреждения о наличии грубого нарушения порядка проведения проверки ввиду того, что проведение плановых проверок объектов защиты для категории значительного риска, к которым отнесены объекты Учреждения, с учетом риск-ориентированного подхода осуществляется один раз в 4 года, исходя из следующего.

В силу положений пункта 17 части 4 статьи 1 Федерального закона N 294-ФЗ, статьи 6.1 Закона о пожарной безопасности, при организации и осуществлении федерального государственного пожарного надзора не подлежат применению положения Федерального закона N 294-ФЗ, в том числе в части установления периодичности проведения плановых проверок.

В 2016 году на момент подготовки и утверждения плана проведения ежегодных плановых проверок на 2017 год в Законе о пожарной безопасности отсутствовали положения, предусматривающие проведение проверок с учетом особенностей организации и проведения проверок, включающих применение риск-ориентированного подхода.

Соответствующие изменения в статью 6.1 Закона о пожарной безопасности, касающиеся утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации N 806 порядка организации и проведения проверок с применением риск-ориентированного подхода, а также относительно того, что периодичность проведения плановых проверок устанавливается Правительством Российской Федерации в Положении о федеральном государственном пожарном надзоре в зависимости от присвоенной объекту защиты, территории или земельному участку определенной категории риска, были внесены Федеральным законом от 28.05.2017 N 100-ФЗ и вступили в действие 09.06.2017 (то есть после начала проведения проверки).

Таким образом, суды обоснованно и мотивированно признали, что плановая проверка в отношении Учреждения на используемых им объектах защиты правомерно была проведена на основании ежегодного плана проведения плановых проверок, с учетом того, что периодичность проведения плановых проверок составляла на тот период не чаще одного раза в три года.

Довод заявителя кассационной жалобы о том, что в связи с отнесением объектов защиты Учреждения к категории значительного риска 28.10.2016 (распоряжение ГУ МЧС России по Красноярскому краю от 28.10.2016 N 173) административный орган в соответствии с Правилами N 489 мог внести соответствующие изменения в план проведения плановых проверок на 2017 год и исключить проверку в отношении ФГАОУ ВО СФУ из указанного плана, не может быть принят во внимание.

Правила N 489 устанавливают общий порядок подготовки органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей (далее - ежегодные планы), их согласования и представления в органы прокуратуры, исключения проверок из ежегодного плана, а также типовую форму ежегодного плана согласно приложению.

Вместе с тем при разработке ежегодного плана проведения проверок в 2016 году орган государственного пожарного надзора руководствовался положениями Закона о пожарной безопасности, имеющего большую юридическую силу, в котором отсутствовали требования к проведению проверок с применением риск-ориентированного подхода.

Ссылка Учреждения на то, что о фактическом применении Отделом риск-ориентированного подхода при планировании проверок в 2016 году свидетельствует отсутствие в плане проверок на 2017 год других высших учебных заведений в г. Красноярске, правомерно отклонена судом апелляционной инстанции, как не имеющая отношения к предмету спора.

Заявитель кассационной жалобы также указывает, что судами не дана оценку тому, что проведение 29 плановых проверок и вынесение 29 предписаний в отношении одного и того же лица является нарушением частей 2, 3 статьи 9 Федерального закона N 294-ФЗ.

Между тем оценивая данный довод, суд апелляционной инстанции правильно указал, что само по себе вынесение 29 распоряжений о проведении проверки, составление 29 актов проверки и вынесение 29 предписаний по результатам одной проверки, в рамках которой проверялись объекты защиты, используемые (эксплуатируемые) Университетом в процессе осуществления его деятельности и являющиеся предметом проверки в соответствии со статьей 6.1 Закона о пожарной безопасности, не является грубым нарушением требований Федерального закона N 294-ФЗ, влекущим отмену оспариваемых предписаний.

Суды обоснованно отклонили доводы Учреждения, заявленные и в кассационной жалобе, о неуведомлении о предстоящих плановых проверках.

Судами установлено и следует из материалов дела, что уведомление от 04.05.2017 N 2-5-17-1714 о проведении плановых проверок с копиями распоряжений доставлено нарочным в ФГАОУ ВО СФУ 04.05.2017, то есть в установленный частью 12 статьи 9 Федерального закона N 294 Федерального закона N 294-ФЗ срок.

Суды признали, что административном органом была допущена опечатка в наименовании адресата: вместо "ФГАОУ ВО "Сибирский федеральный университет" в уведомлении было указано "ФГАОУ ВО "Сибирский федеральный закон". О допущенной в названном уведомлении опечатке свидетельствует также письмо Отдела от 08.06.2017 N 2-5-17-2209, полученное Учреждением в этот же день (т. 2, л.д. 166).

Довод заявителя кассационной жлобы о том, что в предписаниях не содержатся конкретные указания Отдела, четкие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить Учреждению для устранения выявленных нарушений, что не отвечает требованиям исполнимости и законности предписаний, не может быть принят во внимание судом кассационной инстанции, поскольку конкретные действия, которые необходимо совершить заявителю в целях устранения выявленных нарушений, и способ исполнения оспариваемого предписания в соответствии с требованиями действующего законодательства Учреждение вправе определить самостоятельно.

Выводы судов основаны на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств в соответствии с частью 1 статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Неправильного применения норм материального права или нарушения норм процессуального права, влекущих отмену судебных актов, в том числе тех, на которые имеется ссылка в кассационной жалобе, не установлено.

Поэтому у суда кассационной инстанции, учитывая предусмотренные статьей 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации пределы его компетенции, отсутствуют правовые основания для переоценки названных выводов судов и учета доводов кассационной жалобы.

При таких условиях Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа не находит предусмотренных статьей 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации оснований для отмены обжалуемых судебных актов, в связи с чем решение Арбитражного суда Красноярского края и постановление Третьего арбитражного апелляционного суда в силу пункта 1 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации подлежат оставлению без изменения.

Руководствуясь статьями 274, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Красноярского края от 07 мая 2018 года по делу N А33-14838/2017, постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 15 октября 2018 года по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

М. М. Шелёмина

Судьи

Л.А. Кадникова В.Д. Загвоздин