Постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 16 июля 2019 г. N Ф02-3245/19 по делу N А58-7878/2018

город Иркутск

16 июля 2019 г.

Дело N А58-7878/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 11 июля 2019 года.

Полный текст постановления изготовлен 16 июля 2019 года.

Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа в составе:

председательствующего Ананьина Г.В.,

судей: Кадниковой Л.А., Шелёминой М.М.,

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу Государственного казенного учреждения "Управление автомобильных дорог Республики Саха (Якутия)" на решение Арбитражного суда Республики Саха (Якутия) от 21 февраля 2019 года, постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 30 апреля 2019 года по делу N А58-7878/2018 (суд первой инстанции - Эверестова Р.И., суд апелляционной инстанции: Басаев Д.В., Никифорюк Е.О., Сидоренко В.А.),

установил:

государственное казенное учреждение "Управление автомобильных дорог Республики Саха (Якутия)" (ОГРН: 1111435002194, ИНН: 1435238811, далее - учреждение) обратилось в Арбитражный суд Республики Саха (Якутия) с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, к Управлению Федерального казначейства по Республике Саха (Якутия) (далее - Управление) о признании недействительными предписания от 13.08.2018 исх.N 16-19-20/3677 и представления от 14.08.2018 исх. N 16-19-20/3708.

Третьими лицами, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: общество с ограниченной ответственностью "Дороги Олекмы" (далее - ООО "Дороги Олекмы"), Закрытое акционерное общество "Дороги Саха" (далее - ЗАО "Дороги Саха"), Акционерное общество "РИК Автодор" (далее - АО "РИК "Автодор").

Решением Арбитражного суда Республики Саха (Якутия) от 21 февраля 2019 года, оставленным без изменения постановлением Четвертого арбитражного апелляционного суда от 30 апреля 2019 года, в удовлетворении заявленных требований отказано.

В кассационной жалобе учреждение просит указанные судебные акты отменить и принять по делу новый судебный акт.

В обоснование кассационной жалобы заявитель указывает, что судами применен закон, не подлежащий применению, а судебные акты и предписание Управления не содержат указания на императивные нормы, которые нарушило учреждение. Нормы, предусматривающие обязательное применение сметных нормативов, вступили в законную силу уже после заключения контрактов. По мнению учреждения, Методика определения стоимости строительной продукции носит рекомендательный характер, поскольку не является нормативно-правовым актом.

Считает, что предписание Управления не обладает принципом исполнимости, поскольку Управлением установлен недостаточный срок для восстановления денежных средств на лицевой счет; финансовое обеспечение учреждения осуществляется за счет средств соответствующего бюджета и не может быть использовано на цели, не соответствующие его назначению и не подлежит изъятию.

АО "РИК Автодор" в отзыве поддержало доводы кассационной жалобы, просит отменить обжалуемые судебные акты.

Управление в отзыве с доводами кассационной жалобы не согласилось, просит оставить обжалуемые судебные акты без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

ООО "Дороги Олекмы, ЗАО "Дороги Саха" отзывы не представили.

Кассационная жалоба рассматривается в порядке, предусмотренном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте судебного заседания извещено надлежащим образом (определение, выполненное в форме электронного документа и подписанное усиленной квалифицированной электронной подписью судьи, направлено лицам, участвующим в деле, посредством его размещения на официальном сайте суда в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" и информационной системе "Картотека арбитражных дел" - kad.arbitr.ru), явку в судебное заседание не обеспечили, законных представителей не направили, в связи с чем, кассационная жалоба рассматривается в их отсутствие.

Проверив в пределах, установленных статьей 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, соответствие выводов судов о применении норм права установленным ими по делу обстоятельствам и имеющимся в материалах дела доказательствам, правильность применения судами норм материального и процессуального права при рассмотрении дела и, исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе и возражениях на нее, Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа приходит к следующим выводам.

Как установлено судами и следует из материалов дела, на основании приказов Управления N 225 от 23.05.2018, N 268 от 07.06.2018, во исполнение пункта 26 Централизованного задания Федерального казначейства, пункта 3 Раздела 1 Плана контрольных мероприятий Федерального казначейства в финансово-бюджетной сфере на 2018 год в отношении учреждения проведена выездная проверка соблюдения условий предоставления и использования средств федерального бюджета на строительство (реконструкцию) автомобильных дорог в рамках подпрограммы "Автомобильные дороги" федеральной целевой программы "Развитие транспортной системы" (2010-2021 годы) государственной программы Российской Федерации "Развитие транспортной системы" на капитальный ремонт, ремонт и содержание автомобильных дорог, а также на обеспечение дорожной деятельности в результате подпрограммы "Дорожное хозяйство" государственной программы "Развитие транспортной системы" за проверяемый период 2016-2017 годы.

В ходе проверки установлено, что учреждением допущены нарушения положений статьи 34, пунктов 3 и 7 части 1 статьи 162 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ), пункта 1 части 9 статьи 22 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 44-ФЗ), подпункта 2.2.6. пункта 2.2 раздела II Соглашения о предоставлении в 2016 году иных межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджету Республики Саха (Якутия) на реализацию мероприятий региональных программ в сфере дорожного хозяйства по решениям Правительства Российской Федерации в рамках подпрограммы "Дорожное хозяйство" государственной программы "Развитие транспортной системы" от 24.05.2016 N 48/80-с-1, выразившиеся в следующем: по четырем государственным контрактам на выполнение работ по строительству автомобильных дорог N К-2705 от 09.07.2014 (подрядчик ООО "Дороги Олекмы"), N ОК-8812 от 04.12.2015 (подрядчик ОАО "Амгаавтодор - правопреемник АО "РИК Автодор"), N К-6380 от 10.09.2015 (подрядчик ЗАО "Дороги Саха"), N ЭА-8610 от 23.11.2015 (подрядчик ООО "Дороги Олекмы"), проектно-сметная документация на объекты по которым, получила положительное заключение государственной экспертизы, в нарушение Методики определения стоимости строительной продукции на территории Российской Федерации МДС 81-35.2004, утвержденной постановлением Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу N 15/1 от 05.03.2004, в редакции Приказа Министерства регионального развития Российской Федерации N 220 от 01.06.2012 и Приказа Министерства строительства ЖКХ РФ N 294/пр от 16.06.2014 (далее - Методика 81-35.2004), при определении стоимости строительно-монтажных работ необоснованно включены и неправомерно выплачены подрядчикам расходы по страхованию строительных рисков.

Выявленные нарушения отражены в акте проверки от 29.06.2018. Учреждению выдано предписание от 13.08.2018 об устранении выявленных нарушений по контрактам N К-6380 от 10.09.2015, N ЭА-8610 от 23.11.2015, N ОК-8812 от 04.12.2015 и возмещении ущерба Российской Федерации путем перечисления в доход федерального бюджета восстановленных на лицевой счет учреждения средств в сумме 1 457 753 рублей 43 копеек в срок до 28.12.2018, а также выдано представление от 14.08.2018 об устранении причин и условий совершения правонарушения по указанным в предписании контрактам.

Учреждение, не согласившись с предписанием и представлением, оспорило их в судебном порядке.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суды первой и апелляционной инстанций исходили из доказанности Управлением допущенных учреждением бюджетных нарушений, законности оспариваемых предписания и представления, отсутствии нарушения прав и законных интересов заявителя.

Суд кассационной инстанции не находит оснований для отмены обжалуемых судебных актов в связи со следующим.

Согласно статьи 28 БК РФ бюджетная система Российской Федерации основана, в том числе на принципах эффективности использования бюджетных средств, адресности и целевого характера бюджетных средств.

Статьей 34 БК РФ установлен принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств, который означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках предоставленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

В соответствии с подпунктом 3 пункта 1 статьи 162 БК РФ получатель бюджетных средств должен обеспечивать результативность, целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований.

Контроль за эффективностью и целевым использованием бюджетных средств возлагается на Федеральное казначейство (статья 166.1 БК РФ).

В силу пункта 2 статьи 270.2 БК РФ в случае нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, органом государственного (муниципального) финансового контроля выносится представление о выявленных нарушениях, и требования о принятии мер по их устранению, а также устранению причин и условий таких нарушений.

Согласно пункту 3 статьи 270.2 БК РФ в случае нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, в предписании указываются обязательные для исполнения в указанный в предписании срок требования об устранении нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения и (или) требования о возмещении причиненного ущерба Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию.

Судами установлено, что учреждению вменяется неправомерное использование межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, в результате необоснованного включения в сводном сметном расчете по государственным контрактам на выполнение работ по строительству автомобильных дорог расходов по страхованию строительно-монтажных рисков, на основании которых произведена оплата подрядным организациям.

На основании части 1 статьи 709 Гражданского кодекса Российской Федерации цена, подлежащей выполнению работы или способы ее определения указываются в договоре подряда. В случае, когда работа выполняется в соответствии со сметой, составленной подрядчиком, смета приобретает силу и становится частью договора подряда с момента подтверждения ее заказчиком (часть 3 статьи 709 Гражданского кодекса Российской Федерации).

Пунктом 1 части 9 статьи 22 Закона N 44-ФЗ определено, что проектно-сметный метод заключается в определении начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), на строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объекта капитального строительства на основании проектной документации в соответствии с методиками и нормативами (государственными элементными сметными нормами) строительных работ и специальных строительных работ, утвержденными в соответствии с компетенцией федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере строительства, или органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Приказом Минстроя России от 16.06.2014 N 294/пр в Методику 81-35.2004 были внесены изменения, в соответствии с которыми из перечня основных видов прочих затрат, включаемых в сводный сметный расчет стоимости строительства (приложение N 8 к указанной Методике), исключены средства на покрытие затрат строительных организаций по добровольному страхованию строительных рисков.

Таким образом, как обоснованно указанно судами первой и апелляционной инстанций, на момент формирования контрактной цены, заключения указанных государственных контрактов в обязанности заказчика входило соблюдение требования действующего законодательства, в том числе Закона N 44-ФЗ, а также Методики 81-35.2004, с учетом внесенных изменений Приказом от 16.06.2014 N 294/ПР. Учреждению надлежало принять меры по формированию начальной цены контракта согласно действующему законодательству. Вместе с тем учреждением в цену государственных контрактов (указанных в представлении и предписании) включены расходы подрядных организаций по страхованию строительных рисков.

Доводы заявителя кассационной жалобы о том, что Методика 81-35.2004 не является нормативным документом и носит рекомендательный характер, не принимаются судом округа. Методика 81-35.2004 является методическим положением по составлению сметной документации и определению сметной стоимости строительства, и в части исключения из сметного расчета стоимости строительства средств на покрытие затрат строительных организаций по добровольному страхованию строительных рисков не противоречит действующему законодательству. На применение методик и нормативов (государственными элементными сметными нормами) строительных работ, утвержденных в соответствии с компетенцией федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере строительства, прямо указано в пункте 1 части 9 статьи 22 Закона N 44-ФЗ. Применение Методики 81-35.2004 при формировании контрактной цены, согласуется с правовой позицией Верховного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 28.07.2017 N 308-КГ17-11087.

В соответствии с частью 1 статьи 8.3 Градостроительного кодекса Российской Федерации (введена Федеральным законом от 03.07.2016 N 369-ФЗ) сметная стоимость строительства объектов капитального строительства, финансируемых с привлечением средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, определяется с обязательным применением сметных нормативов, внесенных в федеральный реестр сметных нормативов и сметных цен строительных ресурсов.

Довод заявителя о том, что обязанность применения сметных нормативов, сведения о которых включены в федеральный реестр сметных нормативов, возникла со дня вступления в силу Федерального закона от 03.07.2016 N 369-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс РФ" (то есть с 04.07.2016) обоснованно признан апелляционным судом несостоятельным, т.к. Методика 81-35.2004 внесена в Федеральный реестр 15.12.2009 под регистрационным N 94.

Положения части 1 статьи 8.3 Градостроительного кодекса Российской Федерации подтверждают обязательность применения сметных нормативов, внесенных в федеральный реестр, не опровергают выводы Управления и судов о необоснованном включении учреждением в сводный сметный расчет по государственным контрактам на выполнение работ по строительству автомобильных дорог расходов по страхованию строительных рисков, на основании которых произведена оплата подрядным организациям.

В результате неправомерного использования учреждением средств федерального бюджета суды признали обоснованными и соответствующими Бюджетному кодексу Российской Федерации требования Управления о необходимости возмещения причиненного ущерба.

Довод кассационной жалобы о том, что предписание не обладает принципом исполнимости, ранее заявлялся при рассмотрении дела в судах первой и апелляционной инстанций, где ему дана правовая оценка, и не свидетельствует о неправильном применении судами норм материального права. Как обоснованно указано судами, лицо, получившее предписание должно совершить определенные действия в целях устранения нарушения бюджетного законодательства, и Управление не связывает исполнение предписания с взысканием денежных средств с подрядных организаций.

Исследовав и оценив по правилам главы 7 АПК РФ представленные в материалы дела доказательства, суды обоснованно пришли к выводу о соответствии оспариваемых представления и предписания Управления действующему законодательству и отсутствии нарушения прав и законных интересов учреждения.

Фактические обстоятельства дела судами установлены и исследованы в полном объеме, выводы судов соответствуют доказательствам, имеющимся в материалах дела, доводы заявителя кассационной жалобы и иное толкование им действующего законодательства, не опровергают выводы судов и не влияют на законность принятых по делу судебных актов.

Нарушений норм процессуального права, которые в соответствии с частью 4 статьи 288 АПК РФ являются основанием к отмене или изменению обжалуемого судебного акта, не установлено.

По результатам рассмотрения кассационной жалобы Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа приходит к выводу о том, что обжалуемые судебные акты основаны на полном и всестороннем исследовании имеющихся в деле доказательств, приняты с соблюдением норм материального и процессуального права, в связи с чем на основании пункта 1 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации подлежат оставлению без изменения.

Судом округа установлено, что при подаче кассационной жалобы, учреждение уплатило государственную пошлину в размере 3000 рублей, превышающем установленный пунктом 12 статьи 333.21. Налогового кодекса Российской Федерации размер государственной пошлины при обращении с кассационной жалобой. В связи с чем излишне уплаченная государственная пошлина в размере 1500 рублей подлежит возврату заявителю кассационной жалобы из федерального бюджета.

Руководствуясь статьями 104, 274, 286-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Республики Саха (Якутия) от 21 февраля 2019 года по делу N А58-7878/2018 и постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 30 апреля 2019 года по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Возвратить Государственному казенному учреждению "Управление автомобильных дорог Республики Саха (Якутия)" государственную пошлину в размере 1 500 рублей, излишне уплаченную по платежному поручению N 1020 от 15.05.2019.

Выдать справку на возврат государственной пошлины.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

Г.В. Ананьина

Судьи

Л.А. Кадникова М.М. Шелёмина