Постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 29 января 2020 г. N Ф02-7270/19 по делу N А74-2307/2019

город Иркутск

29 января 2020 г.

Дело N А74-2307/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 23 января 2020 года.

Полный текст постановления изготовлен 29 января 2020 года.

Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа в составе:

председательствующего Левошко А.Н.,

судей: Ананьиной Г.В., Шелёминой М.М.,

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу Министерства финансов Республики Хакасия на решение Арбитражного суда Республики Хакасия от 09 июля 2019 года по делу N А74-2307/2019, постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 07 октября 2019 года по тому же делу,

установил:

Управление имущественных отношений администрации Усть-Абаканского района Республики Хакасия (далее - управление) обратилось в Арбитражный суд Республики Хакасия с заявлением о признании недействительным представления Министерства финансов Республики Хакасия (далее - министерство) N 11/3314-1-13 от 28.12.2018.

Решением Арбитражного суда Республики Хакасия от 09 июля 2019 года, оставленным без изменения постановлением Третьего арбитражного апелляционного суда от 07 октября 2019 года, заявленное требование удовлетворено.

Не согласившись с указанными судебными актами, министерство обратилось в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа с кассационной жалобой, в которой просит обжалуемые судебные акты отменить, принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Согласно доводам кассационной жалобы, поскольку информация из Единого государственного реестра недвижимости (далее - ЕГРН), полученная министерством в рамках аналогичных плановых контрольных мероприятий в отношении других объектов контроля, не была использована в ходе проведения выездного контрольного мероприятия (акт N 10 от 26.04.2018), министром финансов Республики Хакасия было принято решение о проведении внепланового камерального контрольного мероприятия с целью проверки эффективности использования бюджетных средств, выделенных на приобретение помещений для детей - сирот, по результатам которого составлен акт N 36 от 03.12.2018; суды пришли к неправильному выводу о том, что проведение внепланового контрольного мероприятия не соответствует пункту 1.7 Порядка осуществления Министерством финансов Республики Хакасия полномочий по внутреннему государственному финансовому контролю, утвержденного постановлением Правительства республики Хакасия от 22.12.2014 N 698 (далее - Порядок N 698), так как служебная записка начальника контрольно-ревизионного отдела, согласованная с заместителем министра, являлась лишь основанием для подготовки приказа N 190-од от 28.11.2019 министра финансов Республики Хакасия, но не основанием проведения внепланового контрольного мероприятия; также основанием для проведения внепланового контрольного мероприятия, по результатам которого было вынесено оспариваемое представление, явились результаты проведения плановых контрольных мероприятий; судами не учтено, что в ходе проведения планового и внепланового мероприятий министерством были использованы не только разные источники информации, но и разные подходы для проведения анализа; также оспариваемое представление содержит не требования о возврате предоставленных средств бюджета, а предложение по устранению нарушения - "осуществлять эффективное расходование бюджетных средств" в дальнейшей работе управления, а также об обязательном рассмотрении представления, принятии мер по устранению причин выявленных нарушений, а также об уведомлении в письменной форме органа государственного финансового контроля.

В представленном отзыве управление просило оставить обжалуемые судебные акты без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Участвующие в деле лица о времени и месте судебного заседания извещены по правилам статей 123, 186 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) (определение выполнено в форме электронного документа, подписанного усиленной квалифицированной электронной подписью судьи, в связи с чем направлено лицам, участвующим в деле, посредством его размещения на официальном сайте суда в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" и информационной системе "Картотека арбитражных дел" - kad.arbitr.ru), однако своих представителей в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа не направили, управлением заявлено ходатайство о рассмотрении кассационной жалобы в отсутствие его представителя, в связи с чем кассационная жалоба рассматривается в их отсутствие.

Проверив в порядке, установленном главой 35 АПК РФ, правильность применения Арбитражным судом Республики Хакасия и Третьим арбитражным апелляционным судом норм материального права и соблюдение ими норм процессуального права, соответствие выводов судов о применении норм права установленным по делу обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа приходит к следующим выводам.

Как установлено судами, в соответствии с приказом министерства N 190-од от 28.11.2018 в отношении управления проведено камеральное контрольное мероприятие по вопросу оценки эффективности использования бюджетных средств, направленных на обеспечение предоставления жилых помещений детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из их числа за 2016-2017 годы.

По результатам проверки министерством составлен акт проверки N 36 от 03.12.2018 и выдано представление от 28.12.2018 об устранении в срок до 01.02.2019 выявленного нарушения в виде осуществления эффективного расходования бюджетных средств.

Не согласившись с представлением от 28.12.2018, управление обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Удовлетворяя заявленное требование, суды первой и апелляционной инстанций исходили из несоответствия оспариваемого ненормативного правового акта требованиям законодательства.

Суд кассационной инстанции не находит оснований для отмены обжалуемых судебных актов в связи со следующим.

Из положений статей 198, 200, 201 АПК РФ следует, что для признания оспариваемых ненормативных правовых актов недействительными необходимо наличие одновременно двух условий - несоответствие их закону или иным нормативным правовым актам и нарушение ими прав и охраняемых законом интересов субъектов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 1 статьи 65, части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, возлагается на орган или лицо, которые приняли акт.

Как следует из пункта 2 статьи 270.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации, под представлением понимается документ органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, который должен содержать информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, нарушениях условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета, государственных (муниципальных) контрактов, а также контрактов (договоров, соглашений), заключенных в целях исполнения указанных договоров (соглашений) и государственных (муниципальных) контрактов, целей, порядка и условий предоставления кредитов и займов, обеспеченных государственными и муниципальными гарантиями, целей, порядка и условий размещения средств бюджета в ценные бумаги объектов контроля, а также требования о принятии мер по устранению причин и условий таких нарушений или требования о возврате предоставленных средств бюджета, обязательные для рассмотрения в установленные в указанном документе сроки или в течение 30 календарных дней со дня его получения, если срок не указан.

В ходе судебного разбирательства установлено, что ранее в отношении управления на основании приказа министерства N 58-од от 03.04.2018 и плана контрольной деятельности по осуществлению внутреннего государственного финансового контроля министерства на 2018 год проведено выездное контрольное мероприятие по проверке использования средств, направленных на обеспечение предоставления жилых помещений детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из их числа по договорам найма специализированных жилых помещений и договорам социального найма за 2016-2017 годы. По результатам проверки составлен акт N 10 от 26.04.2018, выдано представление N 11/1368-1-13 от 23.05.2018 о неэффективном использовании бюджетных средств, выразившемся в приобретении жилых помещений по ценам, превышающим рыночные, и предписание N 11/1367-1-13 от 23.05.2018.

В период с 28.11.2018 по 03.12.2018 в соответствии с приказом министерства N 190-од от 28.11.2018 в отношении управления проведено камеральное контрольное мероприятие по вопросу оценки эффективности использования бюджетных средств, направленных на обеспечение предоставления жилых помещений детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из их числа за период 2016-2017 годы. По результатам проверки составлен акт N 36 от 03.12.2018 и вынесено оспариваемое представление.

В соответствии с пунктами 1.4 - 1.6 Порядка N 698 контрольная деятельность подразделяется на плановую и внеплановую и осуществляется посредством проведения плановых и внеплановых проверок, ревизий и обследований (далее - контрольные мероприятия). Контрольные мероприятия подразделяются на выездные и камеральные, а также встречные проверки, проводимые в рамках выездных и (или) камеральных мероприятий. Плановые контрольные мероприятия осуществляются на основании плана контрольной деятельности, утверждаемого Министром финансов Республики Хакасия.

Из пункта 1.7 указанного порядка следует, что внеплановые контрольные мероприятия, встречные проверки осуществляются на основании обращений (поручений, требований) прокуратуры Республики Хакасия, правоохранительных органов Республики Хакасия, Главы Республики Хакасия - Председателя Правительства Республики Хакасия, депутатских запросов, поручений Министра финансов Республики Хакасия (заместителя Министра финансов Республики Хакасия), обращений иных государственных органов, граждан и организаций, а также по результатам проведения плановых контрольных мероприятий, истечения срока исполнения ранее выданных предписаний (представлений). Внеплановые контрольные мероприятия проводятся в порядке, установленном как для плановых контрольных мероприятий.

В соответствии с пунктом 3.2 контрольное мероприятие проводится на основании приказа о проведении контрольного мероприятия, подписанного министром (заместителем министра).

Согласно пункту 3.7.1 Порядка N 698 камеральное контрольное мероприятие проводится по месту нахождения Министерства финансов Республики Хакасия, в том числе на основании бюджетной (бухгалтерской) отчетности и иных документов, представленных по запросам Министерства финансов Республики Хакасия, а также информации, документов, полученных в ходе встречных проверок.

Пунктом 3.7.2 Порядка N 698 установлено, что срок проведения камерального контрольного мероприятия составляет не более 40 рабочих дней. Камеральное контрольное мероприятие проводится ревизионной группой с момента получения от объекта контроля информации, документов, представленных по запросу (требованию) Министерства финансов Республики Хакасия.

В силу пункта 3.7.6 указанного Порядка материалы камерального контрольного мероприятия (за исключением уведомления о применении бюджетных мер принуждения) подлежат рассмотрению министром (заместителем министра) в срок не более 30 рабочих дней. Уведомление о применении бюджетных мер принуждения направляется не позднее 30 календарных дней после даты окончания проверки (ревизии). По результатам рассмотрения акта и иных материалов камерального контрольного мероприятия министр (заместитель министра) принимает, в том числе решение о применении мер принуждения, к которым в целях настоящего Порядка относятся представления, предписания и уведомления о применении бюджетных мер принуждения.

Вместе с тем, как обоснованно установлено судами, прямо установленные пунктом 1.7 Порядка N 698 основания проведения внеплановых контрольных мероприятий, в частности поручения Министра финансов Республики Хакасия (заместителя Министра финансов Республики Хакасия), отсутствовали, а служебная записка от 13.11.2018, составленная начальником контроль-ревизионного отдела и согласованная заместителем министра - руководителем департамента, по своему содержанию является лишь предложением для проведения внепланового камерального контрольного мероприятия. Доводы министерства о том, что основанием для проведения контрольных мероприятий также являлись результаты проведения плановых контрольных мероприятий в отношении других объектов контроля, правомерно отклонены судами, поскольку по смыслу изложенных выше положений Порядка N 698 основанием для проведения камерального контрольного мероприятия являются информация и документы, полученные от объекта контроля, а не иного источника.

При сопоставлении выводов министерства, изложенных в акте N 10 от 28.04.2018 и в акте N 36 от 03.12.2018, составленных по результатам контрольных мероприятий в отношении одного объекта контроля - управления за один и тот же период - 2016-2017 годы на предмет использования одних и тех целевых средств бюджета, суды правильно указали, что министерством в ходе проведения первого контрольного мероприятия в апреле 2018 года уже был выявлен факт несоблюдения управлением принципа эффективного использованию бюджетных средств при приобретении жилых помещений, что привело к нарушению статьи 34 БК РФ, а различие между выводами проверок состоит только в том, какие сведения послужили основанием для сравнения стоимости приобретенных жилых помещений: в первом случае - сведения с Интернет-сайта www.avito.ru, во втором - данные ЕГРН. Следовательно, дополнительная информация из ЕГРН, полученная министерством в рамках аналогичных плановых контрольных мероприятий в отношении других объектов контроля, не повлияла на выводы, сделанные по результатам выездного контрольного мероприятия в отношении управления.

С учетом изложенного суды правильно указали, что проведение повторного контрольного мероприятия по идентичным вопросам проверки и периода деятельности данного объекта контроля только на основании сведений из иного источника информации для сравнения стоимости приобретенных жилых помещений не соответствует принципу правовой определенности, предполагающему стабильность и гарантирующему справедливое правовое регулирование, в том числе в части проведения уполномоченными органами контрольных мероприятий, и нарушает права управления на защиту от чрезмерного административного контроля.

Кроме того, сведения из ЕГРН использованы министерством при проведении камерального контрольного мероприятия в качестве справочной информации для оценки эффективности использования бюджетных средств, выделенных на приобретение жилых помещений для детей-сирот. Однако приобретение жилых помещений (квартир) в муниципальную собственность для детей-сирот осуществлялось управлением путем размещения муниципального заказа через проведение аукционов в электронной форме в соответствии с Федеральным законом от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Федеральный закон N 44-ФЗ).

В соответствии с частью 1 статьи 22 Федерального закона N 44-ФЗ начальная (максимальная) цена контракта и в предусмотренных настоящим Федеральным законом случаях цена контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), определяются и обосновываются заказчиком посредством применения, в том числе метода сопоставимых рыночных цен (анализа рынка), который является приоритетным.

Частью 5 указанной статьи установлено, что в целях применения метода сопоставимых рыночных цен (анализа рынка) могут использоваться общедоступная информация о рыночных ценах товаров, работ, услуг, информация о ценах товаров, работ, услуг, полученная по запросу заказчика у поставщиков (подрядчиков, исполнителей), осуществляющих поставки идентичных товаров, работ, услуг, планируемых к закупкам, или при их отсутствии однородных товаров, работ, услуг, а также информация, полученная в результате размещения запросов цен товаров, работ, услуг в единой информационной системе.

Согласно части 13 статьи 22 Федерального закона N 44-ФЗ идентичными товарами, работами, услугами признаются товары, работы, услуги, имеющие одинаковые характерные для них основные признаки. При определении идентичности товаров незначительные различия во внешнем виде таких товаров могут не учитываться. При определении идентичности работ, услуг учитываются характеристики подрядчика, исполнителя, их деловая репутация на рынке.

В силу части 14 указанной статьи однородными товарами признаются товары, которые, не являясь идентичными, имеют сходные характеристики и состоят из схожих компонентов, что позволяет им выполнять одни и те же функции и (или) быть коммерчески взаимозаменяемыми. При определении однородности товаров учитываются их качество, репутация на рынке, страна происхождения.

С учетом изложенных норм права суды правильно указали, что принятие во внимание министерством средних данных о стоимости жилых помещений из ЕГРН не может с достоверностью свидетельствовать о несоблюдении управлением принципа эффективного использования бюджетных средств, поскольку указанные сведения не учитывают требование сопоставимости с условиями осуществленных управлением по результатам проведения аукционов в электронной форме закупок. При этом в акте N 36 от 03.12.2018 вывод о несоблюдении управлением принципа эффективного использования бюджетных средств, выразившегося в приобретении жилых помещений по стоимости, превышающей среднюю стоимость помещений, исчисленную из данных ЕГРН, содержит оговорку о том, что данные жилые помещения не соответствуют требованиям технических регламентов; однако в оспариваемом представлении в описании выявленного нарушения указанное обстоятельство не отражено.

На основании изложенного суды правильно указали, что в нарушение правил, установленных частью 1 статьи 65, частью 5 статьи 200 АПК РФ, министерство не представило надлежащих доказательств как наличия оснований и соблюдения порядка проведения в отношении управления камерального контрольного мероприятия, так и обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого представления, и пришли к правильному выводу о наличии оснований для удовлетворения заявленных требований.

Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа считает, что вышеизложенные выводы судов основаны на оценке всех доказательств, представленных участвующими в деле лицами в обоснование своих требований и возражений, в соответствии со статьей 71 АПК РФ на предмет их относимости, допустимости, достоверности в отдельности, а также достаточности и взаимной связи в их совокупности, установлении всех обстоятельств, имеющих значение при рассмотрении настоящего спора, и правильном применении положений норм материального права, регулирующих рассматриваемые правоотношения.

При таких обстоятельствах суд кассационной инстанции не усматривает оснований, установленных статьей 288 АПК РФ, для изменения либо отмены обжалуемых судебных актов, вследствие чего решение Арбитражного суда Республики Хакасия и постановление Третьего арбитражного апелляционного суда в силу пункта 1 части 1 статьи 287 АПК РФ подлежат оставлению без изменения.

Руководствуясь статьями 274, 286-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Республики Хакасия от 09 июля 2019 года по делу N А74-2307/2019 и постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 07 октября 2019 года по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

А.Н. Левошко

Судьи

Г.В. Ананьина М.М. Шелёмина