|
21 августа 2020 г.
|
Дело N А69-2763/2019
|
Резолютивная часть постановления объявлена 18 августа 2020 года.
Полный текст постановления изготовлен 21 августа 2020 года.
Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа в составе:
председательствующего Ананьиной Г.В.,
судей: Левошко А.Н., Новогородского И.Б.,
при ведении после перерыва протокола судебного заседания с использованием систем видеоконференц-связи помощником судьи Васильевым Е.В.,
с участием судьи Арбитражного суда Республики Тыва, осуществляющего организацию видеоконференц-связи, Санчат Э.А., при ведении протокола отдельного процессуального действия секретарем судебного заседания Артык-оол М.А.,
при участии в судебном заседании до перерыва представителя Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Тыва Лубсанова Б.С. (доверенность от 03.08.2020, диплом, удостоверение), после перерыва - Дамба-Хуурак Ч.О. (доверенность от 17.02.2020, диплом, удостоверение).
рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Республики Тыва на решение Арбитражного суда Республики Тыва от 25 ноября 2019 года по делу N А69-2763/2019, постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 23 января 2020 года по тому же делу,
УСТАНОВИЛ:
Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Республики Тыва (далее - Министерство) обратилось в Арбитражный суд Республики Тыва с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Республике Тыва (далее - Тывинское УФАС России) о признании незаконным и отмене постановления по делу об административном правонарушении N 017/04/19.5-143/2019 от 12.09.2019
Решением Арбитражного суда Республики Тыва от 25 ноября 2019 года, оставленным без изменения постановлением Третьего арбитражного апелляционного суда от 23 января 2020 года, в удовлетворении заявленного требования отказано.
Министерство обратилось в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа с кассационной жалобой, в которой просит отменить принятые о делу судебные акты и принять новый судебный акт.
Заявитель кассационной жалобы не согласен с выводами судов о правомерности привлечения его к административной ответственности за неисполнение предписания антимонопольного органа, указывает на то, что декабре 2019 года между Министерством и обществом с ограниченной ответственностью "Экоразвитие" заключены договоры на проведение инструментальных измерений и определение нормативов накопления твердых коммунальных отходов (далее - ТКО) на территории Республики Тыва; указанные работы проводятся в соответствии с Правилами определения нормативов накопления твердых коммунальных отходов, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 04.04.2016 N 269 (далее - Правила N 269); в соответствии с предписанием изменения в приказ Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Республики Тыва от 25.01.2018 N 14-од будут внесены по результатам указанных работ.
В отзыве на кассационную жалобу антимонопольный орган с доводами кассационной жалобы не согласен, просит оставить обжалуемые судебные акты без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.
Кассационная жалоба рассматривается в порядке, предусмотренном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Определением Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 25 июня 2020 года рассмотрение кассационной жалобы отложено на 10 часов 00 минут 11 августа 2020 года, о чем лица, участвующие в деле, извещены надлежащим образом (направлены заказные письма с уведомлениями о вручении, опубликована информация на официальном сайте Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа в сети Интернет и информационной системе "Картотека арбитражных дел" - kad.arbitr.ru).
Определением Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 11 августа 2020 года, в порядке статьи 18 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в составе судей, рассматривающих кассационную жалобу, произведена замена судей Рудых А.И., Шелёминой М.М. на судей Левошко А.Н., Новогородского И.Б. После замены судей в составе судей, рассматривающих кассационную жалобу, судебное разбирательство произведено с самого начала.
После отложения судебного разбирательства в судебном заседании представитель Тывинского УФАС России возражения на доводы кассационной жалобы поддержал.
В судебном заседании 11 августа 2020 года в порядке статьи 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации объявлялся перерыв до 11 часов 40 минут 18 августа 2020 года. После перерыва судебное заседание продолжено в присутствии представителя Тывинского УФАС России.
Проверив в пределах, установленных статьей 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, соответствие выводов судов о применении норм права установленным ими по делу обстоятельствам и имеющимся в материалах дела доказательствам, правильность применения судами норм материального и процессуального права при рассмотрении дела и, исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе и возражениях на нее, Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа приходит к следующим выводам.
Как установлено судами и следует из материалов дела, Министерством строительства и жилищно-коммунального хозяйства Республики Тыва приказом от 25.01.2018 N 14-од установлены нормативы накопления твердых коммунальных отходов на территории Республики Тыва. Приказом Министерства от 23.08.2018 N 174-од внесены изменения в приказ от 25.01.2018 N 14-од в части категории объектов.
По результатам конкурсного отбора приказом Министерства от 01.06.2018 N 102-од обществу с ограниченной ответственностью "СТ-ТБО" (далее - ООО "СТ-ТБО") присвоен статус регионального оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами на территории Республики Тыва.
Постановлением Службы по тарифам Республики Тыва от 25.07.2018 N 16 утверждена региональная программа в области обращения с отходами, установлен единый тариф (для прочих категорий потребителей и для населения) на услуги регионального оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами в размере 570,24 рублей.
11.08.2018 в печатном средстве массовой информации (газета "Тувинская правда", выпуск N 88 (18129) размещено уведомление о публичной оферте о заключении договора на оказание услуги по обращению с ТКО.
В адрес антимонопольного органа 11.11.2018 поступило заявление предпринимателя Тингаевой И.А. на неправомерные действия ООО "СТ-ТБО" по факту предъявления завышенной цены по счету от 31.10.2018 за оказанные региональным оператором услуги по обращению с ТКО за октябрь 2018 года в размере 6078,76 рублей. В заявлении предприниматель указала на наличие договора, заключенного в 2017 году с управляющей организацией многоквартирного дома (далее - МКД), на содержание мест общего пользования и оказание услуг по вывозу мусора, расчет за которые осуществлялся исходя из площади магазина расположенного в МКД, платеж составлял 144,98 рубля.
По результатам рассмотрения заявления, с учетом представленных Министерством по запросу антимонопольного органа информации и документов, на основании которых были установлены и утверждены приказом от 25.01.2018 N 14-од нормативы накопления ТКО, Тывинское УФАС России пришло к выводу, что нормативы определены без проведения расчетов, предусмотренных Правилами N 269. Также антимонопольный орган на основании анализа актов государственной власти субъектов Российской Федерации, устанавливающих нормативы накопления ТКО, пришел к выводу, что нормативы в Республике Тыва могут быть завышенными.
Усмотрев в действиях Министерства признаки нарушения части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции), Тывинским УФАС России вынесено предупреждение N 4-1730 от 19.12.2018 о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, с указанием на необходимость проведения расчетов нормативов в соответствии с Правилами N 269, в том числе с возможностью выделения отдельной категории объектов - нежилые помещения МКД, используемые для хозяйственной деятельности; в случае изменения нормативов накопления ТКО внести изменения в приказ и уведомить регионального оператора о необходимости проведения перерасчетов.
Срок исполнения предупреждения установлен 60 дней со дня получения. Предупреждение получено Министерством 25.12.2018.
Также в адрес Тывинского УФАС России 31.01.2019 и 13.02.2019 поступили заявления от иных предпринимателей, осуществляющих хозяйственную деятельность в нежилых помещениях, расположенных в многоквартирных домах, аналогичные содержанию заявления предпринимателя Тингаевой И.А.
В связи с неполучением информации по выполнению предупреждения от 19.12.2018 антимонопольным органом на основании приказа от 05.03.2019 в отношении Министерства возбуждено дело N 04-06-08/02-15-19 по признакам нарушения пункта 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.
Тывинским УФАС России проведен анализ рынка услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами на территории Республики Тыва за период 2018 года, установлено, что доля регионального оператора - ООО "СТ-ТБО" на рынке услуги по обращению с ТКО в Республике Тыва составила 100%.
При рассмотрении антимонопольного дела, Тывинским УФАС России установлено, что Министерством в приказе от 25.01.2018 N 14-од нормативы накопления ТКО определены дифференцированно, в том числе по категории объектов, на которых образуются отходы (куб. метр/год): домовладение - расчетная единица 1 проживающий для МКД - 1,4 куб. метр/год; объекты общественного назначения, в частности предприятия торговли - расчетная единица 1 кв. метр общей площади для промтоварного магазина - 1,2 куб. метр/год; нормативы установлены без проведения расчетов в соответствии с Правилами N 269 (без сбора, анализа и расчета данных о массе, объема накапливаемых отходов, сезонных изменений). Учитывая положения статей 36, 154, 158, 171 Жилищного кодекса РФ, предусматривающих обязанность собственников нежилых помещений МКД нести расходы за содержание общего имущества, а также оплачивать коммунальные услуги, в том числе за обращение ТКО, антимонопольный орган посчитал, что необоснованно установленные нормативы накопления ТКО, позволяют региональному оператору взимать с хозяйствующих субъектов неправомерную плату за услуги по обращению с ТКО, что не может не влиять на конкуренцию, так как создает для предпринимателей дополнительную нагрузку, связанную с оплатой соответствующей коммунальной услуги.
Решением от 24.05.2019 по делу N 04-06-08/02-15-19 Министерство признано нарушившим часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции в части установления нормативов накопления твердых коммунальных отходов, утвержденных приказом от 25.01.2018 N 14-од, без проведения расчетов в соответствии с Правилами N 269, чем ущемлены (могут быть ущемлены) права и законные интересы хозяйствующих субъектов в сфере предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, в том числе хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность в нежилых помещениях, расположенных в многоквартирных домах.
В предписании от 24.05.2019 о прекращении нарушения антимонопольного законодательства Министерству указано на необходимость проведения расчетов нормативов накопления ТКО в соответствии с требованиями Правил N 269, в том числе с возможностью выделения отдельных категорий объектов - нежилые помещения, расположенные в многоквартирном жилом доме (магазины, аптеки, и т.п.), используемые для осуществления хозяйственной (предпринимательской) деятельности; после проведения расчетов, в случае изменения нормативов, внести изменения в приказ от 25.01.2018 N 14-од, уведомить регионального оператора о необходимости проведения перерасчета выставленных счетов; в течение трех рабочих дней со дня окончания срока, установленного для исполнения предписания, информировать антимонопольный орган с приложением документов, подтверждающих исполнение вышеуказанных действий.
Срок исполнения предписания установлен 60 дней со дня получения.
Решение и предписание Министерством в судебном порядке оспорены не были.
По факту неисполнения в установленный срок предписания антимонопольным органом в отношении Министерства составлен протокол об административном правонарушении N 017/04/19.5-143/2019 от 29.08.2019 по части 2.6 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).
Постановлением N 017/04/19.5-143/2019 от 12.09.2019 Министерство привлечено к административной ответственности по части 2.6 статьи 19.5 КоАП РФ, с назначением административного наказания в виде штрафа в размере 101 000 рублей.
Не согласившись с указанным постановлением, Министерство оспорило его в судебном порядке.
Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суды первой и апелляционной инстанций пришли к выводу о законности оспариваемого постановления в связи с доказанностью антимонопольным органом наличия в действиях (бездействии) Министерства состава вменяемого правонарушения.
Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа считает обжалуемые судебные акты подлежащими отмене в силу следующего.
Согласно части 1 статьи 1.5 КоАП РФ лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина.
В силу части 1 статьи 1.6 КоАП РФ лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом.
Частью 2.6 статьи 19.5 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за невыполнение в установленный срок законного решения, предписания антимонопольного органа о прекращении нарушения антимонопольного законодательства Российской Федерации.
Из названной нормы права следует прямое указание на то, что предписание административного органа должно отвечать условию законности.
Согласно правовой позиции Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенной в Постановлении от 09.07.2013 N 2423/13, при рассмотрении дела об оспаривании постановления об административном правонарушении необходимо установить законность предписания, неисполнение которого вменялось лицу. От установления данного обстоятельства зависит разрешение вопроса о наличии либо отсутствии события административного правонарушения.
Исполнимость предписания является другим важным требованием к этому виду ненормативного правового акта, следует понимать как наличие реальной возможности у лица, привлекаемого к ответственности, устранить в указанный срок выявленное нарушение.
Как следует из материалов дела, оспариваемым постановлением Министерство привлечено к административной ответственности по части 2.6 статьи 19.5 КоАП РФ в связи с неисполнением в установленный срок предписания о прекращении нарушения антимонопольного законодательства, выданного на основании решения от 24.05.2019, которым Министерство признано нарушившим часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.
Частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции предусмотрен запрет федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, на принятие актов и (или) осуществление действий (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).
В рассматриваемом случае нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции Тывинским УФАС России указано установление Министерством нормативов накопления твердых коммунальных отходов без проведения соответствующих расчетов, чем ущемлены (могут быть ущемлены) права и законные интересы хозяйствующих субъектов в сфере предпринимательской и иной приносящей доход деятельности.
Согласно статье 1 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Закон об отходах) накопление отходов - складирование отходов в целях их дальнейших обработки, утилизации, обезвреживания, размещения.
Статьей 24.6 указанного Закона, пунктом 4 Правил обращения с твердыми коммунальными отходами, утвержденных постановлением Правительства РФ от 12.11.2016 N 1156 (далее - Правила N 1156) установлено, что сбор, транспортирование, обработка, утилизация, обезвреживание, захоронение твердых коммунальных отходов на территории субъекта Российской Федерации обеспечиваются региональными операторами в соответствии с региональной программой в области обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами, и территориальной схемой обращения с отходами.
Региональные операторы заключают договоры на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами с собственниками твердых коммунальных отходов, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации (статья 24.7 Закона об отходах).
Согласно пунктам 1, 2 статьи 24.10 Закона об отходах определение объема и (или) массы твердых коммунальных отходов осуществляется в целях расчетов по договорам в области обращения с твердыми коммунальными отходами в соответствии с правилами коммерческого учета объема и (или) массы твердых коммунальных отходов, утвержденными Правительством Российской Федерации. В случаях, определенных Правительством Российской Федерации, объем и (или) масса твердых коммунальных отходов определяются исходя из нормативов накопления твердых коммунальных отходов. Нормативы накопления твердых коммунальных отходов утверждаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации либо органом местного самоуправления поселения или городского округа (в случае наделения его соответствующими полномочиями законом субъекта Российской Федерации).
В целях осуществления расчетов с собственниками ТКО коммерческий учет твердых коммунальных отходов осуществляется расчетным путем исходя из: нормативов накопления ТКО; количества и объема контейнеров для накопления ТКО (подпункт "а" пункта 5, пункт 6 постановления Правительства РФ от 03.06.2016 N 505 "Об утверждении Правил коммерческого учета объема и (или) массы твердых коммунальных отходов").
В силу положений пункта 6 Правил N 1156, статьи 154 Жилищного кодекса РФ, потребитель в многоквартирном доме услугу по обращению с ТКО оплачивает как плату за коммунальную услугу.
В соответствии с пунктом 148(38) Правил предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов, утвержденных постановлением Правительства РФ от 06.05.2011 N 354 (далее - Правила N 354) размер платы за коммунальную услугу по обращению с твердыми коммунальными отходами, предоставленную потребителю в нежилом помещении в многоквартирном доме, определяется в соответствии с формулой 9(5) приложения N 2 к Правилам, на основании нормативов накопления ТКО.
При раздельном накоплении сортированных отходов, а также в случае, если это указано в заключенном с региональным оператором договоре, размер платы за данную коммунальную услугу в нежилом помещении в многоквартирном доме определяется в соответствии с формулой 9(6) приложения N 2 к Правилам, исходя из объема вывезенных контейнеров.
Правила N 269 устанавливают порядок определения нормативов накопления твердых коммунальных отходов, включающий в себя процедуры сбора, анализа и расчета данных о массе и объеме накапливаемых отходов с учетом их сезонных изменений.
Согласно пункту 4 Правил N 269 нормативы накопления твердых коммунальных отходов могут устанавливаться дифференцированно в отношении: категорий потребителей услуги по обращению с отходами - физических и юридических лиц; категорий объектов, на которых образуются отходы.
Категории объектов, на которых образуются отходы, определяются уполномоченным органом. Определение нормативов производится отдельно по каждой категории объектов (пункты 5, 6 Правил).
Порядок проведения замеров и процедура сбора данных о массе и объеме накапливаемых отходов с учетом их сезонных изменений установлены пунктами 7-12 Правил N 269. Согласно пункту 11 Правил N 269 замеры по объекту каждой категории осуществляются каждый сезон в течение 7 дней подряд независимо от периодичности вывоза отходов.
Годовой норматив, выраженный в количественных показателях массы на одну расчетную единицу в год, и годовой норматив, выраженный в количественных показателях объема на одну расчетную единицу в год, определяются по формулам, приведенным в пунктах 19, 20 Правил N 269, как произведение соответственно среднесезонного суточного норматива, выраженного в количественных показателях массы на одну расчетную единицу в сутки, и среднесезонного суточного норматива, выраженного в количественных показателях объема на одну расчетную единицу в сутки, на 365.
Антимонопольным органом установлено несоблюдение Министерством при издании приказа от 25.01.2018 N 14-од, в редакции приказа от 23.08.2018 N 174-од, требований, предусмотренных Правилами N 269; соответствующие замеры и расчеты при определении нормативов накопления ТКО не проводились.
Указывая на допущенные Министерством нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренци
