Постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 31 марта 2021 г. N Ф02-882/21 по делу N А69-2763/2019

город Иркутск

31 марта 2021 г.

Дело N А69-2763/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 25 марта 2021 года.

Полный текст постановления изготовлен 31 марта 2021 года.

Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа в составе:

председательствующего Левошко А.Н.,

судей: Рудых А.И., Шелёминой М.М.,

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Эбауэр С.Ф.,

содействии Арбитражного суда Республики Тыва (судья Маады Л.К-Б., секретарь судебного заседания Монгуш О.Д-о.),

при участии в судебном заседании путем использования систем видеоконференц-связи в Арбитражном суде Республики Тыва представителей Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Тыва - Дамба-Хуурак Ч.О. (доверенность N 2 от 11.01.2021, удостоверение, диплом о высшем юридическом образовании), Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Республики Тыва - Дадар-оол А.Б. (доверенность от 11.01.2021, паспорт, диплом о высшем юридическом образовании),

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Тыва на решение Арбитражного суда Республики Тыва от 16 ноября 2020 года по делу N А69-2763/2019 и постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 20 января 2021 года по тому же делу,

УСТАНОВИЛ:

Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Республики Тыва (далее - министерство) обратилось в Арбитражный суд Республики Тыва с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Республике Тыва (далее - управление, антимонопольный орган) о признании незаконным и отмене постановления по делу об административном правонарушении N 017/04/19.5-143/2019 от 12.09.2019.

Решением Арбитражного суда Республики Тыва от 25 ноября 2019 года, оставленным без изменения постановлением Третьего арбитражного апелляционного суда от 23 января 2020 года, в удовлетворении заявленных требований отказано.

Постановлением Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 21 августа 2020 года указанные судебные акты отменены, дело направлено на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

Решением Арбитражного суда Республики Тыва от 16 ноября 2020 года, оставленным без изменения постановлением Третьего арбитражного апелляционного суда от 20 января 2021 года, заявленные требования удовлетворены.

Не согласившись с указанными судебными актами, управление обратилось в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа с кассационной жалобой, в которой просит обжалуемые судебные акты отменить, принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных министерством требований.

Согласно доводов кассационной жалобы, принятие министерством приказа N 14-од от 25.01.2018, устанавливающего нормативы накопления твердых коммунальных отходов (далее - ТКО) на территории Республики Тыва, имело своей целью и последствием негативное вмешательство в конкурентную среду посредством использования административных (властных) средств, в том числе в конкурентную среду хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность в нежилых помещениях, расположенных в многоквартирных домах, независимо от сферы деятельности, что повлияло или могло повлиять на уменьшение числа конкурентоспособных субъектов на рынке в связи с возложением дополнительных расходов и затрат, что свидетельствует о нарушении министерством установленного частью 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ) запрета; выводы судов о том, что антимонопольным органом не представлено в материалы дела доказательств того, что министерство могло привести расчет нормативов накопления ТКО в соответствии с Правилами определения нормативов накопления твердых коммунальных отходов, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 04.04.2016 N 269 (далее - Правила N 269), и внести соответствующие изменения в приказ N 14-од от 25.01.2018 в течение 60 дней, являются необоснованными и противоречат фактическим обстоятельствам дела; указанный срок является достаточным для заключения министерством договоров с хозяйствующими субъектами для начала осуществления мероприятий по определению указанных нормативов; министерство еще до издания соответствующего приказа должно было обладать указанными расчетами, произведенными в соответствии с Правилами N 269; вместе с тем, министерством, как на момент получения предупреждения N 4-1730 от 19.12.2018, так и до вынесения решения и предписания от 24.05.2019 по делу N 04-06-08/02-15-19 какие-либо действия по устранению выявленного нарушения и соблюдению требований Правил N 269 не осуществлялись; факт принятия министерством приказа N 14-од от 25.01.2018 с нарушением требований действующего законодательства подтверждается определением Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 20 февраля 2020 года N 66а-85/2020; доводы заявителя кассационной жалобы подтверждаются сложившейся судебной практикой.

В представленном отзыве министерство просит оставить обжалуемые судебные акты без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

В судебном заседании представители управления и министерства поддержали свои правовые позиции, изложенные в кассационной жалобе и отзыве на нее соответственно.

Проверив в порядке, установленном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), в пределах доводов кассационной жалобы правильность применения Арбитражным судом Республики Тыва и Третьим арбитражным апелляционным судом норм материального права и соблюдение ими норм процессуального права, соответствие выводов судов о применении норм права установленным по делу обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа приходит к следующим выводам.

Как установлено судами и следует из материалов дела, приказом министерства N 14-од от 25.01.2018 установлены нормативы ТКО на территории Республики Тыва, 23.08.2018 на основании приказа N 174-од в соответствующий приказ были внесены изменения в части категории объектов.

По результатам конкурсного отбора приказом министерства N 102-од от 01.06.2018 Обществу с ограниченной ответственностью "СТ-ТБО" (далее - общество, региональный оператор) присвоен статус регионального оператора по обращению с ТКО на территории Республики Тыва.

Постановлением Службы по тарифам Республики Тыва от 25.07.2018 N 16 утверждена региональная программа в области обращения с отходами, установлен единый тариф (для прочих категорий потребителей и для населения) на услуги регионального оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами в размере 570 рублей 24 копейки.

11.08.2018 в газете "Тувинская правда" (выпуск N 88 (18129)) размещено уведомление о публичной оферте о заключении договора на оказание услуги по обращению с ТКО.

11.11.2018 в адрес антимонопольного органа поступило заявление Индивидуального предпринимателя Тингаевой И.А. (далее - предприниматель) на неправомерные действия общества по факту предъявления завышенной цены по счету N 137 от 31.10.2018 за оказанные услуги по обращению с ТКО за октябрь 2018 года.

По результатам рассмотрения заявления предпринимателя, с учетом представленных министерством по запросу управления от 19.11.2018 информации и документов, на основании которых были установлены и утверждены приказом N 14-од от 25.01.2018 нормативы накопления ТКО, антимонопольный орган пришел к выводу о том, что указанные нормативы определены с нарушением порядка, установленного Правилами N 269.

Усмотрев в действиях министерства признаки нарушения требований части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, управлением в адрес министерства вынесено предупреждение N 4-1730 от 19.12.2018 о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, с указанием на необходимость проведения расчетов нормативов накопления ТКО в соответствии с Правилами N 269, в том числе с возможностью выделения отдельной категории объектов - нежилые помещения МКД, используемые для хозяйственной деятельности; в случае изменения нормативов накопления ТКО внести изменения в указанный приказ и уведомить регионального оператора о необходимости проведения перерасчетов; срок исполнения предупреждения установлен 60 дней со дня получения (предупреждение получено министерством 25.12.2018).

31.01.2019 и 13.02.2019 в управление также поступили заявления Индивидуальных предпринимателей Иргашевой М.С., Дикаревой Е.В., Сергеевой Л.Е. о пересмотре единого тарифа на услуги регионального оператора по обращению с ТКО.

В связи с неполучением информации по выполнению предупреждения N 4-1730 от 19.12.2018 управлением на основании приказа N 41 от 05.03.2019 в отношении министерства возбуждено дело N 04-06-08/02-15-19 по признакам нарушения части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ.

Решением от 24.05.2019 по делу N 04-06-08/02-15-19 министерство признано нарушившим часть 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ в части установления нормативов накопления ТКО, утвержденных приказом N 14-од от 25.01.2018, без проведения расчетов в соответствии с Правилами N 269, что свидетельствует об ущемлении прав и законных интересов хозяйствующих субъектов в сфере предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, в том числе хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность в нежилых помещениях, расположенных в МКД.

На основании указанного решения министерству выдано предписание N 04-06-08/02-15-19 от 24.05.2019 о прекращении нарушения антимонопольного законодательства, которым предписано произвести расчет нормативов накопления ТКО в соответствии с требованиями Правил N 269, в том числе с возможностью выделения отдельных категорий объектов - "нежилые помещения, расположенные в многоквартирном жилом доме" (магазины, аптеки, и т.п.), используемые для осуществления хозяйственной (предпринимательской) деятельности, с установлением отдельного норматива; после проведения расчетов, в случае изменения нормативов, внести изменения в приказ N 14-од от 25.01.2018, письменно уведомить регионального оператора о необходимости проведения перерасчета выставленных счетов в случае уменьшения нормативов за период с 01.10.2018 по дату внесения изменений в приказ N 14-од от 25.01.2018; в течение трех рабочих дней со дня окончания срока, установленного для исполнения предписания, информировать антимонопольный орган с приложением документов, подтверждающих исполнение вышеуказанных действий (срок исполнения предписания установлен в 60 дней со дня получения).

Указанные решение и предписание министерством в судебном порядке оспорены не были.

11.09.2019 министерство обратилось в управление с письмом о продлении срока исполнения предписания N 04-06-08/02-15-19 от 24.05.2019 в связи с тем, что на данный момент министерством проводятся мероприятия по корректировке Территориальной схемы обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами, от 28.12.2016 N 220.

Определением от 12.09.2019 управление отказало министерству в продлении срока исполнения указанного предписания.

По факту неисполнения в установленный срок предписания должностным лицом административного органа в отношении министерства составлен протокол об административном правонарушении N 017/04/19.5-143/2019 от 29.08.2019, а постановлением N 017/04/19.5-143/2019 от 12.09.2019 министерство привлечено к административной ответственности по части 2.6 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) с назначением административного наказания в виде штрафа в размере 101 000 рублей.

Не согласившись с постановлением административного органа, министерство обратилось в арбитражный суд с заявлением о призвании его незаконным и отмене.

Удовлетворяя заявленные требования при повторном рассмотрении настоящего дела, суд первой инстанции, поддержанный апелляционным судом, пришел к выводу об отсутствии в деяниях министерства состава вмененного административного правонарушения.

Из положений главы 25 АПК РФ следует, что обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения лица к административной ответственности, возлагается на административный орган, принявший оспариваемое решение, и не может быть возложена на лицо, привлекаемое к административной ответственности (часть 4 статьи 210 АПК РФ). При рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела (часть 6 статьи 210 АПК РФ).

В силу положений части 1 статьи 28.3 и статьи 23.48 КоАП РФ, статьи 51 Закона N 135-ФЗ, пунктов 1 и 5 Положения о Федеральной антимонопольной службе, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 N 331, протокол об административном правонарушении составлен и оспариваемое постановление вынесено уполномоченными должностными лицами компетентного органа - управления.

Частью 2.6 статьи 19.5 КоАП РФ установлена административная ответственность за невыполнение в установленный срок законного решения, предписания федерального антимонопольного органа, его территориального органа о прекращении нарушения антимонопольного законодательства Российской Федерации, законодательства Российской Федерации о естественных монополиях, законного решения, предписания федерального антимонопольного органа, его территориального органа о прекращении либо недопущении ограничивающих конкуренцию действий или законного решения, предписания федерального антимонопольного органа, его территориального органа о совершении предусмотренных законодательством Российской Федерации действий, за исключением случаев, предусмотренных частями 2.1 - 2.5 настоящей статьи.

Согласно правовой позиции Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении Президиума от 09.07.2013 N 2423/13, существенным обстоятельством, подлежащим выяснению при рассмотрении дела об оспаривании постановления об административном правонарушении, является установление законности предписания, неисполнение которого вменялось; от установления данного обстоятельства зависит разрешение вопроса о наличии либо отсутствии события административного правонарушения; исполнимость предписания является другим важным требованием к этому виду ненормативного правового акта, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается срок, за нарушение которого наступает административная ответственность; исполнимость предписания следует понимать как наличие реальной возможности у лица, привлекаемого к ответственности, устранить в указанный срок выявленное нарушение.

Судами установлено, что, оспариваемым постановлением министерство привлечено к административной ответственности по части 2.6 статьи 19.5 КоАП РФ в связи с неисполнением в установленный срок предписания о прекращении нарушения антимонопольного законодательства, выданного на основании решения от 24.05.2019 по делу N 04-06-08/02-15-19, которым министерство признано нарушившим часть 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, что выразилось в установлении нормативов накопления ТКО без проведения необходимых расчетов в соответствии с Правилами N 269 и привело или могло привести к ущемлению прав и законных интересов хозяйствующих субъектов в сфере предпринимательской и иной приносящей доход деятельности.

В соответствии с частью 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ органам государственной власти субъектов Российской Федерации, к которым относится министерство, запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Пунктом 1 статьи 24.6, пунктом 1 статьи 24.7 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Закон N 89-ФЗ), пунктом 4 Правил обращения с твердыми коммунальными отходами, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 12.11.2016 N 1156 (далее - Правила N 1156) установлено, что сбор, транспортирование, обработка, утилизация, обезвреживание, захоронение твердых коммунальных отходов на территории субъекта Российской Федерации обеспечиваются региональными операторами в соответствии с региональной программой в области обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами, и территориальной схемой обращения с отходами на основании договоров на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами, заключенных с потребителями.

Из статьи 24.10 Закона N 89-ФЗ следует, что определение объема и (или) массы твердых коммунальных отходов осуществляется в целях расчетов по договорам в области обращения с твердыми коммунальными отходами в соответствии с правилами коммерческого учета объема и (или) массы твердых коммунальных отходов, утвержденными Правительством Российской Федерации (пункт 1); в случаях, определенных Правительством Российской Федерации, объем и (или) масса твердых коммунальных отходов определяются исходя из нормативов накопления твердых коммунальных отходов; нормативы накопления твердых коммунальных отходов утверждаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации либо органом местного самоуправления поселения или городского округа (в случае наделения его соответствующими полномочиями законом субъекта Российской Федерации) (пункт 2); нормативы накопления твердых коммунальных отходов могут устанавливаться дифференцированно в отношении различных территорий субъекта Российской Федерации и различных категорий потребителей услуги по обращению с твердыми коммунальными отходами, а также с учетом других критериев, установленных Правительством Российской Федерации (пункт 3); порядок определения нормативов накопления твердых коммунальных отходов устанавливается Правительством Российской Федерации (пункт 4).

Согласно подпункту "а" пункта 5, пункту 6 Правил коммерческого учета объема и (или) массы твердых коммунальных отходов, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 03.06.2016 N 505, в целях осуществления расчетов с собственниками твердых коммунальных отходов коммерческий учет твердых коммунальных отходов осуществляется расчетным путем исходя из нормативов накопления твердых коммунальных отходов, выраженных в количественных показателях объема, а также количества и объема контейнеров для накопления твердых коммунальных отходов, установленных в местах накопления твердых коммунальных отходов;

В силу частей 2, 4 статьи 154 Жилищного кодекса Российской Федерации плата за коммунальные услуги для собственника помещения в многоквартирном доме включает в себя плату за обращение с твердыми коммунальными отходами.

В соответствии с пунктом 148(38) Правил предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 06.05.2011 N 354, размер платы за коммунальную услугу по обращению с твердыми коммунальными отходами, предоставленную потребителю в нежилом помещении в многоквартирном доме, определяется в соответствии с формулой 9(5) приложения N 2 к Правилам, на основании нормативов накопления ТКО.

Порядок определения нормативов накопления твердых коммунальных отходов, включающий в себя процедуры сбора, анализа и расчета данных о массе и объеме накапливаемых отходов с учетом их сезонных изменений устанавливается Правилами N 269.

Так, согласно положениям указанных Правил, нормативы накопления твердых коммунальных отходов могут устанавливаться дифференцированно в отношении, в том числе категорий потребителей услуги по обращению с отходами - физических и юридических лиц; категорий объектов, на которых образуются отходы (пункт 4); категории объектов, на которых образуются отходы, определяются уполномоченным органом (пункт 5); определение нормативов производится отдельно по каждой категории объектов (пункт 6); замеры по объекту каждой категории осуществляются каждый сезон в течение 7 дней подряд независимо от периодичности вывоза отходов (пункт 11); годовые нормативы накопления твердых коммунальных отходов, выраженные в количественных показателях массы и объема на одну расчетную единицу, определяются путем сбора, анализа и расчета данных о массе и объеме накапливаемых отходов с учетом их сезонных изменений (пункты 19, 20).

В ходе судебного разбирательства судами обоснованно установлено, что министерством в приказе от 25.01.2018 N 14-од в редакции приказа от 23.08.2018 N 174-од нормативы накопления ТКО определены дифференцированно, в том числе по категории объектов, на которых образуются отходы (куб. метр/год): домовладение - расчетная единица 1 проживающий для многоквартирного дома - 1,4 куб. метр/год; объекты общественного назначения, в частности предприятия торговли - расчетная единица 1 кв. метр общей площади для промтоварного магазина - 1,2 куб. метр/год; при этом нормативы установлены одинаковыми для всех потребителей соответствующих услуг - хозяйствующих субъектов каждой категории объектов общественного назначения, в том числе осуществляющих деятельность в нежилых помещениях, расположенных в многоквартирных домах.

Исследовав и оценив представленные участвующими в деле лицами доказательства в порядке статьи 71 АПК РФ, руководствуясь вышеизложенными нормами материального права, суды первой и апелляционной инстанций пришли к правильным выводам о том, что установленные по делу обстоятельства в части необоснованного установления норматива накопления ТКО не свидетельствуют о наличии в действиях министерства признаков нарушения части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, поскольку все хозяйствующие субъекты соответствующей категории объектов как потребители услуг поставлены в равные условия, отсутствует ущемление прав кого-либо из них (группы хозяйствующих субъектов) либо предоставление преимуществ кому-либо из них; ущемление (возможное ущемление) прав хозяйствующих субъектов в результате взыскания платы за услуги по обращению с ТКО, рассчитанной на основании необоснованно установленного норматива, и возможная в связи с этим дополнительная нагрузка на хозяйствующих субъектов по оплате за коммунальную услугу по обращению с ТКО, сами по себе не могут свидетельствовать о наличии признаков ограничения конкуренции, поименованных в пункте 17 статьи 4 Закона N 135-ФЗ; кроме того, выданное управлением предписание N 04-06-08/02-15-19 от 24.05.2019 с 60-дневным сроком исполнения не отвечает признакам исполнимости требования о прекращении нарушения антимонопольного законодательства и совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции, поскольку антимонопольным органом не учтено, что в соответствии с изложенными положениями Правил N 269 норматив накопления ТКО определяется путем сбора, анализа и расчета данных о массе и объеме накапливаемых отходов с учетом их сезонных изменений в течение года, при этом управлением не представлено каких-либо доказательств обоснованности и достаточности установленного предписанием срока для надлежащего исполнения содержащихся в нем требований.

Таким образом, суды пришли к правильному выводу о неисполнении административным органом установленной частью 4 статьи 210 АПК РФ обязанности по доказыванию наличия в действиях министерства события административного правонарушения, предусмотренного частью 2.6 статьи 19.5 КоАП РФ, в связи с чем оспариваемое постановление на основании части 2 статьи 211 АПК РФ правомерно признано незаконным и отменено.

Ссылка управления в кассационной жалобе на имеющуюся судебную практику отклоняется судом кассационной инстанции, как постановленную с участием иных лиц и при других установленных в ходе судебного разбирательства обстоятельствах.

Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа считает, что вышеизложенные выводы судов первой и апелляционной инстанций основаны на полной и всесторонней оценке всех доказательств, представленных участвующими в деле лицами в обоснование своих требований и возражений, установлении всех обстоятельств, имеющих значение для рассмотрения настоящего спора, и правильности применения положений норм материального права, регулирующих рассматриваемые правоотношения, а также соблюдении норм процессуального права.

Доводы, изложенные управлением в кассационной жалобе, по существу основаны на неправильном толковании приведенных выше норм права, не соответствуют фактическим обстоятельствам дела и направлены на переоценку доказательств и установление фактических обстоятельств дела, отличных от установленных судами, что в силу положений главы 35 АПК РФ не входит в полномочия суда кассационной инстанции.

При таких условиях по результатам рассмотрения кассационной жалобы не установлено предусмотренных статьей 288 АПК РФ оснований для отмены обжалуемых судебных актов, вследствие чего решение Арбитражного суда Республики Тыва и постановление Третьего арбитражного апелляционного суда в силу пункта 1 части 1 статьи 287 АПК РФ подлежат оставлению без изменения.

Руководствуясь статьями 274, 286-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Республики Тыва от 16 ноября 2020 года по делу N А69-2763/2019 и постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 20 января 2021 года по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

А.Н. Левошко

Судьи

А.И. Рудых М.М. Шелёмина