Постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 25 ноября 2020 г. N Ф02-5752/20 по делу N А19-16456/2019

город Иркутск

25 ноября 2020 г.

Дело N А19-16456/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 24 ноября 2020 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 25 ноября 2020 года.

Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа в составе:

председательствующего Шелёминой М.М.,

судей: Новогородского И.Б., Рудых А.И.,

при участии в судебном заседании представителей: Управления Федеральной антимонопольной службы по Иркутской области Матвеева Ю.Ю. (доверенность от 17.07.2020, диплом), акционерного общества "Дорожная служба Иркутской области" Ванярхо А.В. (доверенность от 17.05.2020, диплом),

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Иркутской области на решение от 05 июня 2020 года Арбитражного суда Иркутской области по делу N А19-16456/2019, постановление Четвёртого арбитражного апелляционного суда от 13 августа 2020 года по тому же делу,

УСТАНОВИЛ:

акционерное общество "Дорожная служба Иркутской области" (ОГРН 1073808009330, ИНН 3808166080, г. Иркутск; далее - АО "ДСИО", Общество) обратилось в Арбитражный суд Иркутской области с заявлением о признании незаконным решения от 31.05.2019 N 038/507/19 Управления Федеральной антимонопольной службы по Иркутской области (далее - Иркутское УФАС России, Управление, антимонопольный орган).

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено общество с ограниченной ответственностью Частное охранное предприятие "Кодекс" (далее - ООО ЧОП "Кодекс").

Решением Арбитражного суда Иркутской области от 10 сентября 2019 года, оставленным без изменения постановлением Четвертого арбитражного апелляционного суда от 20 ноября 2019 года, в удовлетворении заявленных требований отказано.

Постановлением Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 17 февраля 2020 года, решение суда первой инстанции и постановление суда апелляционной инстанции отменены, дело направлено на новое рассмотрение в Арбитражный суд Иркутской области.

Решением Арбитражного суда Иркутской области от 05 июня 2020 года, оставленным без изменения постановлением Четвертого арбитражного апелляционного суда от 13 августа 2020 года, заявленные требования удовлетворены.

Иркутское УФАС России обратилось в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа с кассационной жалобой, в которой просит отменить принятые по делу судебные акты по мотивам неправильного применения судами Федерального закона от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" (далее - Федеральный закон N 223-ФЗ), нарушения норм процессуального права, несоответствия выводов судов фактическим обстоятельствам дела, принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований.

По мнению заявителя кассационной жалобы, требования о наличии не менее 3 филиалов участника в Иркутской области и о представлении документов, подтверждающих наличие таких филиалов, не предусмотрены пунктом 67 Правил оценки заявок; отсутствие филиалов (представительств) не свидетельствует о невозможности надлежащим образом исполнить обязательства по договору, победителем могут быть привлечены иные исполнители по договору субподряда; действия по установлению Обществом в закупочной документации требования по оценке участников закупки по указанным показателям создает неравные условия для участников закупки, имеющих филиалы и представительства на территории объектов, подлежащих охране, по отношению к организациям, не имеющим таких филиалов; требования о наличии филиалов или представительств на территории Иркутской области предъявляются непосредственно к участнику закупки, а не к соисполнителям; предоставление такого преимущества с учетом вышеуказанного требования о возможности привлечения субподрядчиков очевидно не обосновано потребностями заказчика.

В отзыве на кассационную жалобу АО "ДСИО" считает ее доводы несостоятельными, судебные акты - законными и обоснованными.

Кассационная жалоба рассматривается в порядке, установленном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте судебного заседания извещены по правилам статей 123, 186 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (определение выполнено в форме электронного документа, подписанного усиленной квалифицированной электронной подписью судьи, в связи с чем направлено лицам, участвующим в деле, посредством его размещения на официальном сайте суда в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" и информационной системе "Картотека арбитражных дел" - kad.arbitr.ru).

Представители Иркутского УФАС России и АО "ДСИО" в судебном заседании подтвердили доводы, изложенные в кассационной жалобе и отзыве на нее.

Проверив в пределах, установленных статьей 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, соответствие выводов судов о применении норм права установленным ими по делу обстоятельствам и имеющимся в материалах дела доказательствам, правильность применения судами норм материального и процессуального права при рассмотрении дела и, исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе и возражениях на нее, Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа приходит к следующим выводам.

Как установлено судами и следует из материалов дела, в Иркутское УФАС России поступила жалоба ООО ЧОП "Кодекс" на действия заказчика в связи с допущенным нарушением при организации и проведении закупки (запроса предложений) в части установления в документации неправомерных требований к участникам закупки, ограничивающих конкуренцию между участниками закупки, в нарушение требований действующего законодательства.

Антимонопольным органом установлено, что 22.04.2019 в Единой информационной системе заказчиком - АО "ДСИО" размещено извещение N 31907798078 о проведении запроса предложений в электронной форме на оказание услуг физической охраны в южных филиалах общества. Размещена закупочная документация.

Закупка проводится в соответствии с Федеральным законом N 223-ФЗ. Закупочная деятельность заказчика осуществляется в соответствии с Положением о закупке товаров, работ, услуг АО "ДСИО".

Подпунктом 14 пункта 12.2 Положения о закупке предусмотрено, что в документации о конкурентной закупке должны быть указаны, в частности критерии оценки и сопоставления заявок на участие в такой закупке (в случае осуществления запроса предложений в электронной форме) в соответствии с Правилами оценки заявок на участие в конкурентной закупке (Приложение 3 к положению о закупке (далее - Правила оценки)).

В соответствии с пунктом 4 Правил оценки заказчик осуществляет оценку заявок (предложений) на участие в запросе предложений в электронной форме с применением в том числе, нестоимостного критерия оценки - квалификация участника закупки. Для оценки заявок (предложений) по критерию "квалификация участника закупки" допускается использование одного или более из следующих показателей критерия оценки: 1) обеспеченность трудовыми ресурсами - наличие в штате участника закупки необходимого количества специалистов и иных работников (руководителей и ключевых специалистов) определенного уровня квалификации, предлагаемых для выполнения работ, оказания услуг; 2) обеспеченность материально-техническими ресурсами - наличие на праве собственности или ином законном основании производственных мощностей, технических средств, техники, технологического оборудования, транспортных средств, необходимых для выполнения работ, оказания услуг; 3) деловая репутация участника закупки (пункт 67 Правил оценки). Лучшим предложением по критерию является наибольшее значение показателя (показателей) критерия оценки, определенного (определенных) в соответствии с пунктом 67 Правил оценки (пункт 68 Правил оценки).

Пунктом 7.14 информационной карты документации о проведении запроса предложений в электронной форме (с учётом внесенных изменений в извещение и документацию о проведении запроса предложений в электронной форме от 29.04.2019) установлено, что при оценке заявок применяются следующие критерии и их значимость: цена договора, наличие опыта выполнения услуг, квалификация участника закупки. В заявке на участие в запросе предложений (форма 2) участник вправе указать предлагаемую им информацию по критерию "Квалификация участника закупки" о наличии филиалов/представительств участника, соответствующих расположению охраняемых объектов Заказчика. Участник вправе приложить документы, подтверждающие информацию, предоставляемую для оценки критерия "Квалификация участника", в том числе копию выписки из ЕГРЮЛ, подтверждающую наличие филиалов/представительств и копию свидетельства на право собственности помещения/здания либо договорами аренды помещения/здания либо договора субаренды с приложением договора аренда предусматривающего право передачи в субаренду.

Согласно пункту 7.15 документации порядок оценки и сопоставления заявок на участие в конкурентной закупке осуществляется в соответствии с разделом 11 "Критерии и порядок оценки заявок", в соответствии с которым критериями оценки заявок на участие в запросе предложений, являются: цена договора (значимость 50%); наличие опыта выполнения услуг, сопоставимых (аналогичных) предмету закупки (значимость 30%); квалификация участника (значимость 20%). Совокупная значимость указанных выше критериев составляет 100%.

Антимонопольный орган посчитал, что отсутствие филиалов/представительств у участника в районах Иркутской области не свидетельствует о невозможности надлежащим образом исполнить обязательства по договору, кроме того, победителем могут быть привлечены иные исполнители по договору субподряда. Оценка заказчиком участников по показателю - наличие не менее 3 филиалов/представительств участника в районах Иркутской области, соответствующих расположению охраняемых объектов заказчика, а также представление документов в соответствии с подпунктом "и" пункта 7.12 информационной карты противоречит пункту 2 части 1 статьи 3 Федерального закона N 223-ФЗ, подпункту 2 пункта 2.3 главы 2 Положения о закупках, поскольку направлено на необоснованное ограничение конкуренции по отношению к участникам закупки.

Решением Иркутского УФАС России от 31.05.2019 N 038/507/19 жалоба ООО ЧОП "Кодекс" признана обоснованной (пункт 1). Заказчик - АО "ДСИО" признано нарушившим пункт 2 части 1 статьи 3 Федерального закона N 223-ФЗ, подпункт 2 пункта 2.3 главы 2 Положения о закупках заказчика (пункт 2).

Обществу выдано предписание от 31.05.2019 N 038/110/19, в соответствии с которым необходимо совершить действия, направленные на устранение нарушений порядка и организации закупки путем внесения изменений в документацию в течение 7 рабочих дней с момента получения копии решения и предписания.

АО "ДСИО" обратилось в Арбитражный суд Иркутской области с указанным заявлением.

Отменяя решение суда первой инстанции и постановление апелляционной инстанции, Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа указал, что суды не дали оценку доводам Общества, приведенным как при рассмотрении жалобы ООО ЧОП "Кодекс" антимонопольным органом, так и в ходе рассмотрения дела в суде первой инстанции и в апелляционной жалобе, в обоснование необходимости установления такого критерия оценки участников как наличие филиалов/представительств, соответствующих расположению охраняемых объектов Заказчика, и подтверждение этого соответствующими документами; а также не учли правовые позиции Верховного Суда Российской Федерации, изложенные в определении от 02 октября 2017 года N 309-КГ17-7502, и Президиума Верховного Суда Российской Федерации в пункте 6 Обзора судебной практики по вопросам, связанным с применением Федерального закона от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц", утверждённого 16.05.2018.

При новом рассмотрении дела суды первой и апелляционной инстанций по результатам исследования и оценки всех доказательств и доводов сторон пришли к выводу о несоответствии оспариваемого ненормативного правового акта требованиям действующего законодательства и нарушении прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа считает обжалуемые судебные акты не подлежащими отмене, а кассационную жалобу - удовлетворению в силу следующего.

В соответствии со статьей 2 Федерального закона N 223-ФЗ при закупке товаров, работ, услуг заказчики руководствуются Конституцией Российской Федерации, Гражданским кодексом Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также принятыми в соответствии с ними и утвержденными с учетом положений части 3 настоящей статьи правовыми актами, регламентирующими правила закупки (далее - положение о закупке) (часть 1). Положение о закупке является документом, который регламентирует закупочную деятельность заказчика и должен содержать требования к закупке, в том числе порядок подготовки и осуществления закупок способами, указанными в частях 3.1 и 3.2 статьи 3 настоящего Федерального закона, порядок и условия их применения, порядок заключения и исполнения договоров, а также иные связанные с обеспечением закупки положения (часть 2).

Пунктом 2 части 1 статьи 3 Федерального закона N 223-ФЗ определен принцип, которым, в том числе руководствуются заказчики при закупке товаров, работ, услуг: равноправие, справедливость, отсутствие дискриминации и необоснованных ограничений конкуренции по отношению к участникам закупки.

Заказчик определяет требования к участникам закупки в документации о конкурентной закупке в соответствии с положением о закупке. Не допускается предъявлять к участникам закупки, к закупаемым товарам, работам, услугам, а также к условиям исполнения договора требования и осуществлять оценку и сопоставление заявок на участие в закупке по критериям и в порядке, которые не указаны в документации о закупке. Требования, предъявляемые к участникам закупки, к закупаемым товарам, работам, услугам, а также к условиям исполнения договора, критерии и порядок оценки и сопоставления заявок на участие в закупке, установленные заказчиком, применяются в равной степени ко всем участникам закупки, к предлагаемым ими товарам, работам, услугам, к условиям исполнения договора (часть 6 статьи 3 Федерального закона N 223-ФЗ).

В соответствии с частью 10 статьи 4 Федерального закона N 223-ФЗ в документации о конкурентной закупке должны быть указаны, в том числе требования к качеству, техническим характеристикам товара, работы, услуги, а также иные требования, связанные с определением соответствия поставляемого товара, выполняемой работы, оказываемой услуги потребностям заказчика требования к участникам такой закупки.

Первоочередной целью Федерального закона N 223-ФЗ является создание условий для своевременного и полного удовлетворения потребностей заказчиков в товарах, работах, услугах с необходимыми показателями цены, качества и надежности (часть 1 статьи 1 Закона о закупках), что предполагает относительную свободу заказчиков в определении условий закупок (определение Верховного Суда Российской Федерации от 02 октября 2017 года N 309-КГ17-7502).

Согласно правовой позиции Президиума Верховного Суда Российской Федерации, изложенной в пункте 6 Обзора судебной практики по вопросам, связанным с применением Федерального закона от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц", утверждённого 16.05.2018, уменьшение числа участников закупки в результате предъявления к ним требований само по себе не является нарушением принципа равноправия, если такие требования предоставляют заказчику дополнительные гарантии выполнения победителем закупки своих обязательств и не направлены на установление преимуществ отдельным лицам либо на необоснованное ограничение конкуренции.

Закон о закупках не обязывает заказчиков допускать к участию в закупке всех хозяйствующих субъектов, имеющих намерение получить прибыль в результате заключения договора. Иное противоречило бы принципу целевого и экономически эффективного расходования денежных средств, сокращения издержек заказчика, закрепленному пунктом 3 части 1 статьи 3 Закона о закупках и предполагающему наличие у заказчика права на установление в закупочной документации способствующих тому требований к участникам закупки.

Заказчикам предоставлено право сформировать свою систему закупок в зависимости от особенностей осуществления деятельности, установив при необходимости дополнительные требования к участникам закупки. Данное право на разработку и утверждение Положения о закупке согласуется с целями и задачами Закона о закупках, направленными в первую очередь на выявление в результате закупочных процедур лица, исполнение контракта которым в наибольшей степени будет отвечать целям эффективного использования источников финансирования, удовлетворения потребности заказчиков в товарах, работах, услугах с необходимыми показателями цены, качества и надежности.

При оценке документации о закупке на предмет ее соответствия положениям Закона о закупках необходимо оценивать параметры и качественные характеристики проводимой закупки, выяснять действительную потребность в установлении заказчиком дополнительных требований, учитывая заинтересованность такого лица в рациональном расходовании средств и достижении максимального результата.

Включение заказчиком в Документацию о закупке дополнительных требований, предъявляемых к участникам закупки, безусловно сужает круг потенциальных участников проводимых закупок. Вместе с тем, такие действия могут быть признаны нарушением антимонопольного законодательства, Закона о закупках лишь в случае, когда они привели к необоснованному ограничению конкуренции, созданию неоправданных барьеров хозяйствующим субъектам при реализации ими права на участие в конкурентных процедурах закупки. (Определение Верховного Суда Российской Федерации от 31 июля 2017 года N 305-КГ17-2243).

Принимая во внимание приведенные нормы Федерального закона N 223-ФЗ, правовые позиции Верховного Суда Российской Федерации, исследовав и оценив в порядке, предусмотренном главой 7 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, имеющиеся в материалах дела Положение о закупке (с Правилами оценки), документацию о проведении запроса предложений в электронной форме в части установления пунктом 7.14 информационной карты документации и разделом 11 критериев оценки участников запроса критерия "Квалификация участника" в части требования о наличии филиалов/представительств участника, соответствующих расположению охраняемых объектов, и представления документов, подтверждающих наличие таких филиалов, суды установили, что в соответствии с информационной картой и разделом 10 "Техническое задание" документации о запросе предложений на охрану исполнителю будет передано 14 объектов, включающих 40 постов охраны; объекты будут обслуживаться как в населенных пунктах, так и на отдаленных территориях; объекты, подлежащие охране, расположены на территориях нескольких муниципальных образований, имеющих большую территориальную удаленность объектов друг от друга. Поскольку объектом охраны является оказание охранных услуг, для заказчика является важной возможность оперативного выезда (реагирования) сотрудников лица, оказывающего охранные услуги, на объект заказчика, а с учетом большой удаленности требуется наличие широкой ресурсной сети у лица, оказывающего охранные услуги. Заявки участников, у которых имеются филиалы и/или представительства и/или иные обособленные подразделения в местах оказания услуг, наиболее полно удовлетворяют потребностям заказчика, определенным в соответствии с критериями, указанными в документации, в связи с чем заслуживают большего количества баллов.

Кроме того, суды приняли во внимание, что согласно пункту 67 Правил оценки, разделу 11 документации квалификация участника закупки определяется по трем критериям, максимальное количество баллов по которым составляет 100 баллов. При этом наличию филиалов/представительств отдан при оценке наименьший процент значимости - 20 процентов; остальным критериям отдано 80 процентов. Данный критерий относится к дополнительным и не влияет на допуск участника к участию в запросе предложений, следовательно, не имея филиалов, участник закупки допускается к участию в закупке и может быть признан победителем при получении более высоких баллов по другим критериям.

Таким образом, учитывая изложенное, и то, что установленные в закупочной документации требования в равной мере относятся ко всем хозяйствующим субъектам, имеющим намерение принять участие в закупке, суды обоснованно посчитали, что они не нарушают положения Федерального закона N 223-ФЗ и признали незаконным обжалуемое по делу решение антимонопольного органа.

Выводы судов основаны на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств в соответствии с частью 1 статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Доводы заявителя кассационной жалобы, оспаривающие данные выводы судов, не свидетельствуют о нарушении судами норм материального и процессуального права при рассмотрении настоящего спора, и по существу направлены исключительно на иную оценку доказательств и установленных судами фактических обстоятельств, в связи с чем не могут быть приняты во внимание судом кассационной инстанции, исходя из предусмотренных статьей 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации пределов его компетенции.

Неправильного применения норм материального права или нарушения норм процессуального права, влекущих отмену судебных актов, в том числе тех, на которые имеется ссылка в кассационной жалобе, не установлено.

При таких условиях Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа не находит предусмотренных статьей 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации оснований для отмены обжалуемых судебных актов, в связи с чем решение Арбитражного суда Иркутской области и постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда в силу пункта 1 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации подлежат оставлению без изменения.

Руководствуясь статьями 274, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа

ПОСТАНОВИЛ:

Решение от 05 июня 2020 года Арбитражного суда Иркутской области по делу N А19-16456/2019, постановление Четвёртого арбитражного апелляционного суда от 13 августа 2020 года по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

М.М. Шелёмина

Судьи

И.Б. Новогородский А.И. Рудых