Постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 2 марта 2021 г. N Ф02-126/21 по делу N А33-36383/2019

город Иркутск

02 марта 2021 г.

Дело N А33-36383/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 25 февраля 2021 года.

Полный текст постановления изготовлен 02 марта 2021 года.

Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа в составе:

председательствующего Ананьиной Г.В.,

судей: Новогородского И.Б., Шелёминой М.М.,

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Васильевым Е.В.,

с участием судьи Арбитражного суда Красноярского края, осуществляющего организацию видеоконференц-связи, Альтергот М.А., при ведении протокола отдельного процессуального действия секретарем судебного заседания Суворовой О.П.,

при участии в судебном заседании представителей Управления Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю Яковлевой К.В. (доверенность N 15 от 11.01.2021, диплом, паспорт) и Муковозчик О.С. (доверенность N 19 от 11.01.2021, паспорт); администрации города Красноярска - Лукьяновой Н.В. (доверенность N 0410364 от 21.12.2020, диплом, служебное удостоверение); Департамента градостроительства администрации города Красноярска Поповой Г.В. (доверенность от 25.11.2020, диплом, служебное удостоверение),

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю на постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 29 октября 2020 года по делу N А33-36383/2019 Арбитражного суда Красноярского края,

УСТАНОВИЛ:

Администрация города Красноярска (далее - Администрация) обратилась в Арбитражный суд Красноярского края с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю (далее - Красноярское УФАС России, Управление) о признании недействительными решения и предписания от 16.09.2019 по делу N 75-15-18.

К участию в деле, в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Департамент градостроительства администрации города Красноярска, Департамент муниципального имущества и земельных отношений администрации города Красноярска, муниципальное казенное учреждение города Красноярска "Управление дорог, инфраструктуры и благоустройства", индивидуальные предприниматели Мальцева Людмила Николаевна, Митина Наталья Геннадьевна, Мошкин Александр Геннадьевич, Гавриков Игорь Николаевич, Болтунова Светлана Степановна, Огай Наталья Викторовна, Скутина Наталья Александровна и Гусейнов Октай Гарадша оглы, общества с ограниченной ответственностью "Альянс" (далее - ООО "Альянс"), "Нарцисс" и "Фабрика мороженного "Славица", кадастровый инженер Плешивцев Максим Андреевич, Муковозчик Ольга Сергеевна.

Решением Арбитражного суда Красноярского края от 14 июля 2020 года в удовлетворении заявленных требований отказано.

Постановлением Третьего арбитражного апелляционного суда от 29 октября 2020 года решение суда первой инстанции отменено, заявленные Администрацией требования удовлетворены, оспариваемые решение и предписание антимонопольного органа признаны недействительными.

Не согласившись с постановлением суда апелляционной инстанции, Управление обратилось в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа с кассационной жалобой, в которой просит отменить судебный акт, оставить в силе решение суда первой инстанции.

По мнению заявителя кассационной жалобы, выводы суда апелляционной инстанции не соответствуют фактическим обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам.

В кассационной жалобе заявитель ссылается на то, что судом апелляционной инстанции нарушен запрет на переоценку обстоятельств, установленных вступившими в законную силу судебными актами арбитражных судов по ранее рассмотренным делам; согласие предприятий и организаций, в ведении которых находятся инженерные сетевые объекты, должна получать сама Администрация в рамках межведомственного взаимодействия; факт оказания муниципальной услуги не влияет на незаконность истребования у хозяйствующих субъектов согласия собственника инженерных сетевых объектов; ссылка суда апелляционной инстанции на решение Центрального районного суда города Красноярска от 04 августа 2016 года по делу N 2а-4836/2016 не обоснована, поскольку указанный судебный акт не имеет преюдициального значения в рамках рассматриваемого дела.

В отзывах на кассационную жалобу Администрация и Департамент градостроительства администрации города Красноярска выражают несогласие с доводами заявителя, просят оставить обжалуемый судебный акт без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Другими лицами, участвующими в деле, отзывы на кассационную жалобу не представлены.

Кассационная жалоба рассматривается в порядке, предусмотренном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте судебного заседания извещены по правилам статей 123, 186 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (определение выполнено в форме электронного документа, подписанного усиленной квалифицированной электронной подписью судьи, в связи с чем направлено лицам, участвующим в деле, посредством его размещения на официальном сайте суда в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" и информационной системе "Картотека арбитражных дел" - kad.arbitr.ru), третьи лица явку в судебное заседание не обеспечили, представителей не направили, в связи с чем кассационная жалоба рассматривается в их отсутствие.

В судебном заседании Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа представитель Управления доводы кассационной жалобы поддержал, просил обжалуемый судебный акт отменить, а представители Администрации и Департамента градостроительства администрации города Красноярска, ссылаясь на правомерность выводов суда апелляционной инстанции, просили обжалуемый судебный акт оставить в силе.

Проверив в пределах, установленных статьей 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, соответствие выводов суда о применении норм права установленным им по делу обстоятельствам и имеющимся в материалах дела доказательствам, правильность применения судом норм материального и процессуального права при рассмотрении дела и, исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе и отзывах на нее, Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа приходит к следующим выводам.

Как установлено судами и следует из материалов дела, в рамках рассмотрения заявлений хозяйствующих субъектов на действия Администрации, связанные с необоснованными отказами в продлении срока размещения временных сооружений (павильонов) по причине нахождения объектов в охранной зоне инженерных сетей, находящихся на обслуживании ООО "КрасКом", Комиссией Красноярского УФАС России установлены обстоятельства, указывающие на признаки нарушения Администрацией пункта 2 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции).

Антимонопольный орган посчитал, что нарушение Администрацией пункта 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции выражено в необоснованном воспрепятствовании осуществлению деятельности хозяйствующим субъектам, путем установления пунктом 16 Положения о порядке размещения временных сооружений на территории города Красноярска, утвержденного постановлением Администрации города Красноярска N 809 от 28.11.2014 (далее - Положение N 809), не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к хозяйствующим субъектам о предоставлении ими согласования собственника инженерных сетей либо лица, им уполномоченного, для продления срока размещения нестационарных торговых объектов, что привело к невозможности использования хозяйствующими субъектами принадлежащих им временных сооружений по целевому назначению, ограничению осуществления предпринимательской деятельности данных лиц, ограничению их конкурентоспособности.

Указанное послужило основанием для выдачи антимонопольным органом в адрес Администрации предупреждений от 30.05.2018 и от 07.06.2018, в соответствии с которыми Администрации надлежало в целях прекращения нарушения антимонопольного законодательства в срок до 02.07.2018 внести изменения в последний абзац пункта 16 Положения N 809, путем исключения требования о приложении к заявлению о продлении срока размещения временного сооружения документов, подтверждающих согласование собственника сетей либо лица, им уполномоченного на установку временного сооружения и оборудования в охранной зоне, а также с учетом выводов, содержащихся в предупреждениях, в целях восстановления нарушенных прав заявителей повторно рассмотреть заявления хозяйствующих субъектов о продлении срока размещения нестационарных торговых объектов.

Неисполнение предупреждений от 30.05.2018 и от 07.06.2018 послужило основанием для возбуждения в отношении Администрации дел N 73-15-18 и N 79-15-18 соответственно, в последующем объединенных в одно производство N 73-15-18.

По результатам рассмотрения дела N 73-15-18 Управлением вынесено решение от 16.09.2019, в соответствии с которым Администрация признана нарушившей пункт 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции по указанным выше обстоятельствам.

Администрации выдано предписание от 16.09.2019, в соответствии с которым Администрации надлежит в целях прекращения нарушения антимонопольного законодательства в срок до 01.12.2019 внести изменения в последний абзац пункта 16 Положения N 809 путем исключения требования о приложении к заявлению о продлению срока размещения временного сооружения документов, подтверждающих согласование собственника сетей либо лица, им уполномоченного на установку временного сооружения и оборудования в охранной зоне; в целях восстановления нарушенных прав заявителей: Мальцевой Л.Н., Митиной Н.Г., Мошкина А.Г., Огай Н.В., Скутиной Н.А, ООО "Альянс", Болтуновой С.С., Гаврикова И.Н., ранее размещавших нестационарные торговые объекты (павильоны), рассмотреть вопрос (с учетом выводов, содержащихся в решении) о предоставлении компенсационных мест при поступлении от указанных лиц соответствующих заявлений.

Не согласившись с решением и предписанием антимонопольного органа, Администрация обратилась в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из установленного пунктом 3 части 1 статьи 7 Федерального закона от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" (далее - Закон N 210-ФЗ) запрета на требование органами, предоставляющими муниципальные услуги, от заявителя осуществления действий, в том числе согласований, необходимых для получения муниципальных услуг и связанных с обращением в иные государственные органы, органы местного самоуправления, организации; пришел к выводу о том, что отказы в продлении срока размещения временных сооружений, основанные на отсутствии соответствующего согласования с владельцем сетей, не дают хозяйствующим субъектам права на получение компенсационных мест.

Суд апелляционной инстанции, отменяя решение суда первой инстанции и удовлетворяя заявленные требования, пришел к выводу о том, что антимонопольный орган не доказал законность оспариваемых ненормативных актов, а заявитель подтвердил нарушение его прав при вынесении решения и предписания. При этом суд, руководствуясь пунктом 3.7 СП 90.13330.2012 Электростанции тепловые. Актуализированная редакция СНиП II-58-75, утвержденных приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 30.06.2012 N 282, положениями СП 42.13330.2016 Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений. Актуализированная редакция СНиП 2.07.01-89, утвержденных приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 30.12.2016 N 1034/пр (далее - СП 42.13330.2016), пунктами 5, 6 Типовых правил охраны коммунальных тепловых сетей, утвержденных приказом Министерства архитектуры, строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 17.08.1992 N 197 (далее - Правила N 197), пунктами 3.2.7 и 6.1.8 Правил технической эксплуатации тепловых энергоустановок, утвержденных приказом Министерства энергетики Российской Федерации от 24.03.2003 N 115, указал, что в охранной зоне независимо от вида инженерных сетей невозможно размещение зданий, сооружений без согласия их собственников.

Суд кассационной инстанции не находит оснований для отмены обжалуемого судебного акта в связи со следующим.

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещается необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к хозяйствующим субъектам.

Согласно пункту 6 Положения N 809 размещение временных сооружений не допускается на земельном участке, включающем охранную зону инженерных сетей, за исключением случаев, предусмотренных настоящим пунктом.

На земельном участке, включающем охранную зону инженерных сетей, возможно размещение временных сооружений, указанных в подпунктах 1, 3, 4, 5, 10, 11, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 35 пункта 4 настоящего Положения. Установка конструкций и оборудования, входящих в состав временного сооружения, осуществляется за границами охранных зон за исключением случаев, когда установка таких конструкций и оборудования в охранной зоне согласована собственником сетей либо лицом, им уполномоченным.

Пунктом 16 Порядка N 809 установлено, что в случае продления срока размещения временного сооружения, конструкции и оборудование которого расположены на земельном участке, включающем охранную зону инженерных сетей, к заявлению прикладываются документы, подтверждающие согласование собственника сетей либо лица, им уполномоченного на установку таких конструкций и оборудования в охранной зоне.

Продление срока размещения временного сооружения осуществляется путем заключения договора на размещение временного сооружения (пункт 17 Порядка N 809).

Согласно подпункту 5 пункта 19 Положения N 809 основаниями для отказа в продлении срока размещения временного сооружения является непредставление или представление не в полном объеме документов, указанных в пункте 16 Положения.

Приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 19.12.2017 N 2031-ст утвержден ГОСТ Р 58033-2017 Здания и сооружения. Словарь. Часть 1. Общие термины, согласно пункту 5.4.1 которого под инженерными сетями подразумеваются системы (совокупность сооружений и коммуникаций) для переноса (транспортировки) и передачи воды, воздуха, теплоты, газа, электричества к зданиям и сооружениям либо внутри них, для обеспечения топливоснабжения, в том числе газоснабжения, водо- или воздухоснабжения объекта строительства, для удаления или возврата продуктов сгорания, отработанного теплоносителя, канализационных стоков, загрязненного воздуха и т.д. от зданий и сооружений.

В соответствии с пунктом 8.16 СП 42.13330.2016 зоны инженерной инфраструктуры следует предусматривать для размещения сооружений и коммуникаций связи, инженерного оборудования с учетом их перспективного развития. В целях обеспечения нормальной эксплуатации сооружений допускается устанавливать охранные зоны.

В соответствии с подпунктом "л" пункта 3.2.14 Правил технической эксплуатации систем и сооружений коммунального водоснабжения и канализации, утвержденных приказом Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу от 30.12.1999 N 168; пунктами 5, 6 Правил N 197; пунктом 16 Правил охраны газораспределительных сетей, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 20.11.2000 N 878 (далее - Правила N 878); пунктом 10 Правил установления охранных зон объектов электросетевого хозяйства и особых условий использования земельных участков, расположенных в границах таких зон, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 24.02.2009 N 160 (далее - Правила N 160), в пределах охранных зон без письменного решения о согласовании сетевых организаций юридическим и физическим лицам запрещаются строительство и размещение зданий и сооружений.

Таким образом, требование о размещении зданий, сооружений в охранной зоне инженерных сетей с письменного решения о согласовании сетевых организаций прямо предусмотрено действующим законодательством. Введение зон охраны сетей и установление определенных запретов необходимо в целях обеспечения сохранности сетей, бесперебойной подачи ресурсов и отведения отходов, предотвращения несчастных случаев.

Разрешение на производство работ в охранной зоне газораспределительной сети должно содержать информацию о характере опасных производственных факторов, расположении трассы газопровода, условиях, в которых будут производиться работы, мерах предосторожности, наличии и содержании инструкций, которыми необходимо руководствоваться при выполнении конкретных видов работ. В разрешении также оговариваются этапы работ, выполняемых в присутствии и под наблюдением представителя эксплуатационной организации газораспределительной сети (пункт 22 Правил N 878).

Пунктом 12 Правил N 160 установлено, что для получения письменного решения о согласовании осуществления действий, предусмотренных пунктами 10 и 11 настоящих Правил, заинтересованные лица обращаются с письменным заявлением к сетевой организации (ее филиалу, представительству или структурному подразделению), ответственной за эксплуатацию соответствующих объектов электросетевого хозяйства. Отказ в согласовании действий допускается, если осуществление соответствующих действий нарушает требования, установленные нормативными правовыми актами, и может повлечь нарушение функционирования соответствующих объектов электросетевого хозяйства. Лица, получившие решение о согласовании осуществления действий в охранных зонах, обязаны осуществлять их с соблюдением условий, обеспечивающих сохранность объектов электросетевого хозяйства.

В соответствии с пунктами 7, 8 Правил N 197 Проведение перечисленных в пункте 6 работ должно согласовываться с владельцами тепловых сетей. Предприятия, получившие письменное разрешение на ведение указанных работ в охранных зонах тепловых сетей, обязаны выполнять их с соблюдением условий, обеспечивающих сохранность этих сетей. Перед началом работ в охранных зонах ответственные производители работ должны быть проинструктированы владельцем тепловых сетей относительно порядка их проведения и ознакомлены с расположением трасс подземной прокладки, о чем должна быть сделана запись в регистрационном журнале либо составлен соответствующий акт.

Исходя из содержания вышеуказанных Правил следует вывод о необходимости согласования с сетевыми организациями, ответственными за эксплуатацию соответствующих объектов, размещение сооружений непосредственно теми лицами, чьи объекты будут размещены на территории охранных зон инженерных сетей.

Ссылку заявителя кассационной жалобы на пункт 22 Перечня сведений, отнесенных к государственной тайне, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 30.11.1995 N 1203, суд округа не принимает, так как в рассматриваемой ситуации не установлен статус инженерных сетей режимного объекта.

Также Управление в кассационной жалобе ссылается на то, что согласие сетевых организаций Администрация должна получать самостоятельно в рамках межведомственного взаимодействия.

Статьями 7.1, 7.2 Закона N 210-ФЗ установлены требования к межведомственному информационному взаимодействию при предоставлении муниципальных услуг. Между тем, из содержания указанных норм следует возможность запроса и предоставления той или иной имеющейся у другого органа, организации информации и документов, однако не предусматривается возможность осуществления действий по согласованию размещения сооружений на территориях охранных зон инженерных сетей.

Согласно пункту 3 части 1 статьи 7 Закона N 210-ФЗ органы, предоставляющие муниципальные услуги, не вправе требовать от заявителя осуществления действий, в том числе согласований, необходимых для получения муниципальных услуг и связанных с обращением в иные государственные органы, органы местного самоуправления, организации.

В соответствии с пунктом 2 статьи 2 Закона N 210-ФЗ под муниципальной услугой подразумевается деятельность по реализации функций органа местного самоуправления которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги, по решению вопросов местного значения, установленных в соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и уставами муниципальных образований, а также в пределах предусмотренных указанным Федеральным законом прав органов местного самоуправления на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения, прав органов местного самоуправления на участие в осуществлении иных государственных полномочий (не переданных им в соответствии со статьей 19 указанного Федерального закона).

Как обоснованно указано судом апелляционной инстанции, из буквального толкования данной нормы следует, что оказание услуги это рассмотрение требования заявителя независимо от результата его рассмотрения.

Суд пришел к верному выводу о том, что получение муниципальной услуги, выраженной в рассмотрении заявления по вопросу о продлении срока размещения временного сооружения, не зависит от наличия или отсутствия согласования с собственником сетей установки конструкций в охранной зоне, в связи с чем не усматривается нарушение Администрацией пункта 3 части 1 статьи 7 Закона N 210-ФЗ.

Учитывая вышеуказанные обстоятельства, суд апелляционной инстанции мотивированно признал, что требование пункта 16 Положения N 809 о предоставлении для продления срока размещения нестационарного торгового объекта, расположенного на земельном участке, включающем охранную зону инженерных сетей, согласования собственника инженерных сетей либо лица, им уполномоченного, на установку конструкций и оборудования в охранной зоне, а также законные действия Администрации по отказу в продлении срока размещения временных сооружений в связи с невыполнением хозяйствующими субъектами требований пункта 16 Положения N 809, не могут ограничивать конкуренцию, пришел к обоснованному выводу о недоказанности антимонопольным органом нарушение Администрацией пункта 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, соответственно законности решения и предписания от 16.09.2019 по делу N 73-15-18.

Ссылка заявителя кассационной жалобы на преюдициальный характер дел N А33-16192/2018 и N А33-20458/2018, судом округа не может быть учтена, поскольку положения о преюдициальности освобождают лишь от доказывания фактических обстоятельств дела, но не исключают их иной правовой оценки. В данном случае оценочные выводы судов в рамках указанных дел не могут иметь преюдициального значения при рассмотрении настоящего дела.

Указанная позиция подтверждается определением Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации от 17 ноября 2016 года N 305-ЭС14-7445 по делу N А40-226/2014.

Также необходимо отметить, что в силу статьи 39.1 Закона о защите конкуренции предупреждение выдается в случае выявления признаков нарушения, однако обстоятельства, подтверждающие факт совершения правонарушения при его вынесении не устанавливаются, поэтому установленная судебным актом законность предупреждения не освобождает антимонопольный орган от обязанности доказывать законность решения по делу о нарушении антимонопольного законодательства.

Фактические обстоятельства дела судом установлены и исследованы в полном объеме, выводы суда соответствуют доказательствам, имеющимся в материалах дела.

Иные доводы, изложенные в кассационной жалобе, проверены судом кассационной инстанции и подлежат отклонению, поскольку не свидетельствуют о неправильном применении судом апелляционной инстанции норм материального или процессуального права, не опровергают выводы суда, по существу основаны на неправильном толковании норм права и направлены на переоценку доказательств, что в силу статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не входит в полномочия суда кассационной инстанции.

Нарушений норм процессуального права, которые в соответствии с частью 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации являются основанием к отмене или изменению обжалуемого судебного акта, не установлено.

По результатам рассмотрения кассационной жалобы Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа приходит к выводу о том, что обжалуемый судебный акт основан на полном и всестороннем исследовании имеющихся в деле доказательств, принят с соблюдением норм материального и процессуального права, и на основании пункта 1 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации подлежит оставлению без изменения.

Руководствуясь статьями 274, 286-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа

ПОСТАНОВИЛ:

Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 29 октября 2020 года по делу N А33-36383/2019 Арбитражного суда Красноярского края оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

Г.В. Ананьина

Судьи

И.Б. Новогородский М.М. Шелёмина