Постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 21 октября 2021 г. N Ф02-5366/21 по делу N А74-11429/2020

город Иркутск

21 октября 2021 г.

Дело N А74-11429/2020

Резолютивная часть постановления объявлена 19 октября 2021 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 21 октября 2021 года.

Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа в составе:

Председательствующего Шелёминой М.М.,

судей: Ананьиной Г.В., Рудых А.И.,

при ведении протокола судебного заседания с использованием систем видеоконференц-связи помощником судьи Манзановой Н.Ю.,

с участием судьи Арбитражного суда Республики Хакасия, осуществляющего организацию видеоконференц-связи, Конопелько Е.А., при ведении протокола отдельного процессуального действия секретарем судебного заседания Яськиной Н.М.,

при участии в судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи в Арбитражном суде Республики Хакасия представителей: Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Хакасия Лебедевой К.А. (руководитель, приказ от 16.12.2011, служебное удостоверение); Липиной О.О. (доверенность от 31.12.2020 N 04-12503/ОЛ, диплом); публичного акционерного общества "Россети Сибирь" Вальковой Н.С. (доверенность от 30.03.2021),

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Хакасия на решение Арбитражного суда Республики Хакасия от 30 апреля 2021 года по делу N А74-11429/2020 и постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 09 августа 2021 года по тому же делу,

УСТАНОВИЛ:

публичное акционерное общество "Россети Сибирь" (ОГРН 1052460054327, ИНН 2460069527, г. Красноярск; далее - ПАО "Россети Сибирь", Общество) обратилось в Арбитражный суд Республики Хакасия с заявлением о признании незаконным решения от 01.10.2020 Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Хакасия (далее - Хакасское УФАС России, Управление, антимонопольный орган) об отказе в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства.

К участию в деле в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Министерство экономического развития Республики Хакасия (далее - Министерство).

Решением Арбитражного суда Республики Хакасия от 30 апреля 2021 года, оставленным без изменения постановлением Третьего арбитражного апелляционного суда от 09 августа 2021 года, заявленные требования удовлетворены.

Хакасское УФАС России обратилось в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа с кассационной жалобой, в которой просит отменить принятые по делу судебные акты по мотивам неправильного применения судами статьи 4, части 1 статьи 15, статей 39.1, 44 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции), Правил рассмотрения (урегулирования) споров и разногласий, связанных с установлением и (или) применением цен (тарифов), утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 30.04.2018 N 533 (далее - Правила N 533), Закона Республики Хакасия от 11.03.2015 N 18-ЗРХ "О нормативных правовых актах Республики Хакасия", постановления Правительства Российской Федерации от 03.03.2004 N 123 "Об утверждении Правил отмены решений органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов, а также решений органов местного самоуправления поселений или городских округов, принятых во исполнение переданных им полномочий по государственному регулированию тарифов на тепловую энергию, в сфере водоснабжения и водоотведения" (далее - Постановление N 123), приказа ФАС России от 01.08.2007 N 244 "Об утверждении Правил передачи антимонопольным органом заявлений, материалов, дел о нарушении антимонопольного законодательства на рассмотрение в другой антимонопольный орган" (далее - Приказ N 244), нарушения норм процессуального права, несоответствия выводов судов фактическим обстоятельствам дела, принять новый судебный акт.

По мнению заявителя кассационной жалобы, судами неправомерно не учтено, что Управлению не представлены доказательства наличия ввиду принятия спорного приказа Министерства последствий недопущения, ограничения, устранения конкуренции, в том числе создания для Общества дискриминационных условий по осуществлению деятельности на товарном рынке; ПАО "Россети Сибирь" не устранено как хозяйствующий субъект с товарного рынка, его деятельность не ограничена; вывод суда апелляционной инстанции о том, что на стадии рассмотрения заявления о нарушении антимонопольного законодательства не устанавливаются факт нарушения и конкретный нарушитель, не соответствует требованиям статьи 39.1 Закона о защите конкуренции, требующей выдачи предупреждения в случае выявления признаков нарушения статьи 15 названного Закона с указанием на лицо (орган власти) и норм антимонопольного законодательства, которые нарушены; Общество выбрало неверный способ защиты, поскольку было вправе обратиться в суд для признания приказа N 5-э недействительным, либо в Федеральную антимонопольную службу с целью отмены упомянутого приказа в порядке Постановления N 123 или в соответствии с Правилами N 533 в части неучтенных выпадающих доходов; приказ Министерства N 5-э не опубликован, следовательно, не является нормативным правовым актом, не может применяться Обществом; учитывая, что спорный приказ отменен Федеральной антимонопольной службой, нарушения антимонопольного законодательства отсутствуют, соответственно отсутствуют основания для выдачи предупреждения.

В отзыве на кассационную жалобу ПАО "Россети Сибирь" считает ее доводы несостоятельными, судебные акты - законными и обоснованными.

Кассационная жалоба рассматривается в порядке, установленном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте судебного заседания извещены по правилам статей 123, 186 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (определение выполнено в форме электронного документа, подписанного усиленной квалифицированной электронной подписью судьи, в связи с чем направлено лицам, участвующим в деле, посредством его размещения на официальном сайте суда в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" и информационной системе "Картотека арбитражных дел" - kad.arbitr.ru); Министерство своих представителей в судебное заседание не направило, в связи с чем кассационная жалоба на основании части 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации рассматривается в их отсутствие.

Представители Хакасского УФАС России и ПАО "Россети Сибирь" в судебном заседании подтвердили доводы, изложенные в кассационной жалобе и отзыве на нее.

Проверив в пределах, установленных статьей 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, соответствие выводов судов о применении норм права установленным ими по делу обстоятельствам и имеющимся в материалах дела доказательствам, правильность применения судами норм материального и процессуального права при рассмотрении дела и, исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе и возражениях на нее, Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа приходит к следующим выводам.

Как установлено судами и следует из материалов дела, в Хакасское УФАС России поступило заявление ПАО "МРСК Сибири" о нарушении антимонопольного законодательства, в котором Общество указало, что согласно приказу Министерства от 29.06.2018 N 5-э "О применении понижающего коэффициента к тарифам на электрическую энергию, поставляемую населению" ему необходимо с 01.07.2018 применять понижающий коэффициент к тарифам на электрическую энергию для населения. Исполняя требования данного приказа по применению понижающего коэффициента к тарифам на электрическую энергию для населения, проживающего в домах, не оборудованных электрическими плитами и (или) электроотопительными установками, Общество несет финансовые убытки в связи с необоснованно низкой ценой (применение понижающего коэффициента). В этой связи Общество просило провести проверку экономической обоснованности приказа Министерства от 29.06.2018 N 5-э, возбудить дело о нарушении антимонопольного законодательства в отношении уполномоченного органа исполнительной власти Республики Хакасия по признакам нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, выразившимся в принятии экономически необоснованного нормативного правового акта, который приводит или может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в том числе к созданию дискриминационных условий, влекущих причинение убытков, ущемление прав и законных интересов Общества.

Антимонопольным органом 02.03.2020 в адрес Государственного комитета энергетики и тарифного регулирования Республики Хакасия (далее - Госкомтарифэнерго Хакасии) направлен запрос N 04-1303/АН, в котором предложено представить информацию и документы: по вопросу, какие сведения были представлены в адрес Министерства экономического развития Республики Хакасия (Госкомтарифэнерго) для принятия решения о понижающем коэффициенте к тарифам на электрическую энергию, поставляемую населению в городах Абаза и Сорск; документы о рассмотрении и оценке документов относительно принятия понижающего коэффициента к тарифам электрической энергии, предоставленных муниципальными образованиями городов Абаза и Сорска, либо соответствующие пояснения о порядке рассмотрения данных документов; пояснения по доводам заявителя относительно применения понижающего коэффициента в отсутствие подтверждающих документов; письменные пояснения относительно неопубликования спорного приказа; иные имеющиеся материалы и пояснения по существу дела - при наличии.

Согласно ответу Госкомтарифэнерго Хакасии от 06.03.2020 N 222-482-МД до 29.05.2019 функциями по государственному регулированию тарифов было наделено Министерство в соответствии с Положением о Министерстве, утверждённым постановлением Правительства Республики Хакасия от 12.05.20019 N 153. В связи с тем, что Госкомтарифэнерго Хакасии не является органом, издавшим в обращение указанный нормативный правовой акт, и не располагает информацией, связанной с его принятием, направить информацию не предоставляется возможным.

Управление направило 17.04.2020 в Министерство запрос, аналогичный запросу N 04-1303/АН в Госкомтарифэнерго Хакасии.

Министерство письмом от 28.04.2020 сообщило антимонопольному органу о произошедшей реорганизации и передаче полномочий в сфере тарификации (ценооборазования) электрической энергии (мощности) Госкомтарифэнерго Хакасии. К письму приложены документы о передаче архивных дел по вопросам тарифного регулирования Госкомтарифэнерго Хакасии.

Антимонопольный орган, учитывая, что до настоящего времени приказ Министерства от 29.06.2018 N 5 официально не опубликован для всеобщего сведения в средствах массовой информации, посчитал, что он не является нормативным правовым актом, не возлагает в императивном порядке обязанность для Общества выполнить мероприятия.

В связи с отсутствием документов и сведений для принятия решения о понижающем коэффициенте к тарифам на электрическую энергию, поставляемую населению в г. Абаза и г. Сорск, утвержденном приказом N 5-э, Хакасское УФАС России приняло решение от 01.10.2020 N 04-9850/АМ об отказе в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства в связи с отсутствием признаков нарушения антимонопольного законодательства.

ПАО "Россети" обратилось в Арбитражный суд Республики Хакасия с указанным заявлением.

Суды первой и апелляционной инстанций, удовлетворяя заявленные требования, исходили из того, что оспариваемый ненормативный правовой акт не соответствует требованиям действующего законодательства и нарушает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, являясь недостаточно мотивированным.

Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа считает обжалуемые судебные акты не подлежащими отмене, а кассационную жалобу - удовлетворению в силу следующего.

В соответствии со статьей 22 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган, в частности, обеспечивает государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, хозяйствующими субъектами, физическими лицами; выявляет нарушения антимонопольного законодательства, принимает меры по прекращению нарушения антимонопольного законодательства и привлекает к ответственности за такие нарушения.

В целях осуществления данных функций антимонопольный орган наделен полномочиями возбуждать и рассматривать дела о нарушениях антимонопольного законодательства, проводить проверку соблюдения антимонопольного законодательства органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, коммерческими организациями, некоммерческими организациями (пункты 1 и 11 части 1 статьи 23 Закона).

В силу части 2 статьи 39 Закона о защите конкуренции основанием для возбуждения и рассмотрения антимонопольным органом дела о нарушении антимонопольного законодательства является, в том числе заявление юридического или физического лица, указывающее на признаки нарушения антимонопольного законодательства.

Порядок рассмотрения заявления, материалов и возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства определен статьей 44 Закона о защите конкуренции, в соответствии с которой при рассмотрении заявления, материалов о нарушении антимонопольного законодательства антимонопольный орган: определяет, относится ли рассмотрение заявления или материалов к его компетенции; устанавливает наличие признаков нарушения антимонопольного законодательства и определяет нормы, которые подлежат применению (часть 5). По результатам рассмотрения заявления, материалов антимонопольный орган может принять решение об отказе в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства (пункт 2 части 8). Антимонопольный орган принимает решение об отказе в возбуждении дела в том числе, если вопросы, указанные в заявлении, материалах, не относятся к компетенции антимонопольного органа; признаки нарушения антимонопольного законодательства отсутствуют (пункты 1, 2 части 9). Решение об отказе в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства антимонопольный орган направляет заявителю в срок, установленный частью 3 настоящей статьи, с указанием мотивов принятия этого решения (часть 10).

Исходя из положений части 10 статьи 44 Закона о защите конкуренции и пунктов 3.43, 3.44 Административного регламента Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по возбуждению и рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства Российской Федерации, утвержденного приказом ФАС России от 25.05.2012 N 339 (далее - Административный регламент), предметом судебного исследования по делу о признании незаконным отказа в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства является вопрос о том, надлежащим ли образом мотивирован отказ антимонопольного органа в возбуждении дела.

В пункте 52 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 04.03.2021 N 2 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением судами антимонопольного законодательства" разъяснено, что по смыслу положений частей 1 и 2 статьи 44 Закона на стадии возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства антимонопольный орган не рассматривает по существу вопрос о наличии нарушения, но анализирует, приведены ли в заявлении обстоятельства, которые могут свидетельствовать о наличии в действиях конкретного лица признаков нарушения антимонопольного законодательства, и представлены ли в подтверждение этих обстоятельств доказательства (либо указано на невозможность представления определенных документов и лицо, у которого они могут быть истребованы). В связи с этим при оценке законности отказа в возбуждении дела по основаниям, предусмотренным пунктами 1, 2 части 9 статьи 44 Закона, арбитражный суд проверяет правильность выводов антимонопольного органа о возможной квалификации нарушения, а также полноту проверки доводов заявителя, свидетельствующих о возможном наличии нарушения антимонопольного законодательства в поведении соответствующих лиц.

Частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещается создание дискриминационных условий (пункт 8).

В соответствии со статьей 23 Федерального закона от 26.03.2003 N 35-ФЗ "Об электроэнергетике" государственное регулирование цен (тарифов), надбавок осуществляется в порядке, установленном основами ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике и правилами государственного регулирования (пересмотра, применения) цен (тарифов) в электроэнергетике, утвержденными Правительством Российской Федерации. При этом регулируемые цены (тарифы), надбавки могут устанавливаться как в числовом выражении, так и в виде формул или порядка определения таких цен (тарифов) и надбавок (пункт 1).

Согласно пункту 71 Основ ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 29.12.2011 N 1178 (далее - Основы ценообразования), при утверждении цен (тарифов) на электрическую энергию (мощность), поставляемую населению, проживающему в городских населенных пунктах в домах, оборудованных в установленном порядке стационарными электроплитами для пищеприготовления и (или) электроотопительными установками, что подтверждается техническим паспортом жилого помещения, а также для населения, проживающего в сельских населенных пунктах, в зависимости от региональных особенностей, социальных и экономических факторов, сложившихся в субъекте Российской Федерации, по решению органа исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов применяются понижающие коэффициенты от 0,7 до 1.

Судами установлено, что Министерством издан приказ от 29.06.2018 N 5-э, в соответствии с которым Обществу необходимо с 01.07.2018 применять понижающий коэффициент к тарифам на электрическую энергию для населения, проживающего в городах Абаза и Сорск в домах согласно приложениям, в размере 0, 7.

В сопроводительном письме от 03.07.2018 N 050-050/2335 о направлении приказа Министерством указано, что вопрос находится на особом контроле Главы Республики Хакасия - Председательства Правительства Республики Хакасия, в связи с чем обращено внимание Общества на обязательность исполнения названного приказа.

В заявлении в Хакасское УФАС России Общество указывало, что, исполняя требования данного приказа по применению понижающего коэффициента к тарифам на электрическую энергию для населения, проживающего в домах, не оборудованных электрическими плитами и (или) электроотопительными установками, Общество несет финансовые убытки в связи с необоснованно низкой ценой (применение понижающего коэффициента), в связи с чем просило провести проверку экономической обоснованности приказа и возбудить дело о нарушении антимонопольного законодательства по признакам нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, выразившегося в принятии экономически необоснованного нормативного правового акта, который приводит или может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в том числе к созданию дискриминационных условий, влекущих причинение убытков, ущемление прав и законных интересов ПАО "Россети Сибирь".

Отказывая в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства, Управление указало только на отсутствие официального опубликования приказа Министерства от 29.06.2018 N 5, а также на отсутствие документов и сведений для принятия решения о понижающем коэффициенте к тарифам на электрическую энергию, поставляемую населению в г. Абаза и г. Сорск.

Между тем, как верно посчитали суды, факт неопубликования приказа от 29.06.2018 не освобождает антимонопольный орган от проверки доводов заявителя о наличии признаков нарушения антимонопольного законодательства и не свидетельствует об отсутствии нормативного характера этого акта, учитывая наличие в нем положений нормативного характера, а также указание органа издавшего этот приказ, о его обязательном характере.

Неполучение антимонопольным органом документов и сведений, на основании которых принят приказ от 29.06.2018 N 5-э о применении понижающего коэффициента, само по себе также правильно признано судами не являющимся основанием для вывода об отсутствии признаков нарушения антимонопольного законодательства.

Довод заявителя кассационной жалобы о недоказанности Обществом ограничения, устранения конкуренции и создания приказом N 5-э дискриминационных условий по осуществлению деятельности на товарном рынке, был рассмотрен судами и обоснованно отклонен.

Сам факт и квалифицирующие признаки нарушения антимонопольного законодательства, предусмотренного статьей 15 Закона о защите конкуренции, устанавливается непосредственно в ходе рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства, а не на стадии рассмотрения заявления, в котором заявитель должен указать только признаки нарушения антимонопольного законодательства. Обязанность доказать факт наличия/отсутствия признаков нарушения антимонопольного законодательства возлагается на антимонопольный орган.

В жалобе в антимонопольный орган Общество указывало на то, что возможность применения понижающего коэффициента зависит от оснащенности домов электрическими плитами и (или) электроотопительными установками, оборудованными в установленном порядке; информация, подтверждающая оборудования домов г. Сорска и г. Абаза электроплитами и (или) электроотопительными установками, отсутствует; по имеющимся сведениям техническая документация содержит сведения об оснащении этих домов установками для централизованного газоснабжения.

Оспариваемое решение не содержит достаточных оснований для отклонения довода Общества о необоснованном установлении Министерством понижающего коэффициента к тарифам на электрическую энергию для населения, проживающего в домах, не оборудованных в установленном порядке электрическими плитами и (или) электроотопительными установками, что влечет финансовые убытки в связи с необоснованно низкой ценой и препятствует осуществлению деятельности в связи с применением им на основании приказа N 5-э понижающего коэффициента.

При таких обстоятельствах суды обоснованно признали решение Хакасского УФАС России об отказе в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства от 01.10.2020 недостаточно мотивированным, потому преждевременным и не соответствующим Закону о защите конкуренции.

Иные доводы заявителя кассационной жалобы были предметом исследования и оценки судами двух инстанций и мотивированно отклонены.

При таких обстоятельствах суды правомерно признали оспариваемое решение Управления незаконным.

Неправильного применения норм материального права или нарушения норм процессуального права, влекущих отмену судебных актов, в том числе тех, на которые имеется ссылка в кассационной жалобе, не установлено.

Выводы судов основаны на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств в соответствии с частью 1 статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Доводы заявителя кассационной жалобы проверены, однако не свидетельствуют о нарушении судами двух инстанций норм материального и процессуального права при рассмотрении настоящего спора, направлены, по сути, на переоценку фактических обстоятельств, установленных судами при вынесении обжалуемых судебных актов, поэтому не могут быть приняты во внимание судом кассационной инстанции, исходя из предусмотренных статьей 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации пределов его компетенции.

При таких условиях Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа не находит предусмотренных статьей 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации оснований для отмены обжалуемых судебных актов, в связи с чем решение Арбитражного суда Республики Хакасия и постановление Третьего арбитражного апелляционного суда в силу пункта 1 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации подлежат оставлению без изменения.

Руководствуясь статьями 274, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Республики Хакасия от 30 апреля 2021 года по делу N А74-11429/2020 и постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 09 августа 2021 года по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

М.М. Шелёмина

Судьи

Г.В. Ананьина А.И. Рудых