Постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 23 декабря 2021 г. N Ф02-7159/21 по делу N А33-10670/2020

город Иркутск

23 декабря 2021 г.

Дело N А33-10670/2020

Резолютивная часть постановления объявлена 16 декабря 2021 года.

Полный текст постановления изготовлен 23 декабря 2021 года.

Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа в составе:

председательствующего Левошко А.Н.,

судей: Загвоздина В.Д., Шелёминой М.М.

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Эбауэр С.Ф.,

при содействии Арбитражного суда Красноярского края (судья Варыгина Н.А., помощник судьи Бадялова О.В.),

при участии в судебном заседании путем использования систем видеоконференц-связи в Арбитражном суде Красноярского края представителей Акционерного общества "Енисейская территориальная генерирующая компания (ТГК-13)" - Калинич Э.В. (доверенность N 795 от 30.07.2021, паспорт, диплом), Антитеррористической комиссии Красноярского края - Сироты И.А. (доверенность N 1-06387 от 15.06.2020, паспорт, диплом),

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу Акционерного общества "Енисейская территориальная генерирующая компания (ТГК-13)" на решение Арбитражного суда Красноярского края от 03 июня 2021 года по делу N А33-10670/2020 и постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 31 августа 2021 года по тому же делу,

УСТАНОВИЛ:

Акционерное общество "Енисейская Территориальная генерирующая компания (ТГК13)" (ОГРН 1051901068020, ИНН 1901067718, далее - общество) обратилось в Арбитражный суд Красноярского края с заявлением к Антитеррористической комиссии Красноярского края (далее - антитеррористическая комиссия) о признании незаконными отказа в согласовании паспорта безопасности объекта топливно-энергетического комплекса филиала "Красноярская ТЭЦ-3" общества (далее - объект ТЭК); действий по возложению на общество обязанностей по организации согласования паспорта безопасности объекта ТЭК с Управлением Федеральной службы безопасности по Красноярскому краю, Управлением Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации по Красноярскому краю, Федеральным государственным унитарным предприятием "Ведомственная охрана" Министерства энергетики Российской Федерации и Министерством промышленности, энергетики и жилищно-коммунального хозяйства Красноярского края; об обязании согласовать паспорт безопасности объекта ТЭК в течение 5 дней с даты вступления в силу решения суда.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: Министерство промышленности, энергетики и жилищно-коммунального хозяйства Красноярского края и Управление Росгвардии по Красноярскому краю.

Решением Арбитражного суда Красноярского края от 03 июня 2021 года, оставленным без изменения постановлением Третьего арбитражного апелляционного суда от 31 августа 2021 года, в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с указанными судебными актами, общество обратилось в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа с кассационной жалобой, в которой просило обжалуемые судебные акты отменить, принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.

Согласно доводов кассационной жалобы, в нарушение требований статей 71, 168 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) судами не дана надлежащая правовая оценка доводам заявителя; судами допущено расширительное толкование положений действующих норм права, что противоречит основополагающим принципам процессуального законодательства; выводы судов о том, что работа комиссии по категорированию объекта ТЭК не завершена, поскольку акт категорирования не подписан всеми членами комиссии, являются необоснованными; судами не указано, каким конкретно нормам Положения об исходных данных для проведения категорирования объекта топливно-энергетического комплекса, порядке его проведения и критериях категорирования, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 05.05.2012 N 459, (далее - Положение N 459) не соответствует процедура принятия решений комиссией и утверждения паспорта безопасности объекта ТЭК; действующим законодательством прямо не предусмотрено обязательное наличие подписей всех членов комиссии в акте категорирования; доводы заявителя жалобы подтверждаются разъяснениями Министерства энергетики Российской Федерации, изложенными в письме N 15-1361 от 16.10.2020, а также сложившейся судебной практикой; выводы судов о том, что обязательное подписание акта категорирования равно обязательному участию, являются ошибочными, поскольку суды ограничились лишь толкованием о том, что ни Правилами актуализации паспорта безопасности объекта топливно-энергетического комплекса, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 05.05.2012 N 460 (далее - Правила N 460), ни Положением N 459 не предусмотрена возможность составления паспорта безопасности на основании акта категорирования, не подписанного всеми членами комиссии; антитеррористической комиссией не была соблюдена процедура принятия решений коллегиальным органом по оформлению отказа в согласовании паспорта безопасности, а именно оспариваемый отказ не был оформлен протоколом и был подписан не председателем антитеррористической комиссии, а его заместителем; судами не дана оценка тому обстоятельству, что акт комиссии общества по категорированию от 08.08.2019 является действительным, не был оспорен ни одним заинтересованным лицом; сведения о категории, отраженные в паспорте безопасности объекта ТЭК, соответствуют акту категорирования объекта.

В представленном отзыве антитеррористическая комиссия просила оставить обжалуемые судебные акты без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

В судебном заседании представители общества и антитеррористической комиссии поддержали доводы, изложенные в кассационной жалобе и отзыве на нее соответственно.

Третьи лица о времени и месте судебного заседания извещены по правилам статей 123, 186 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) (определение выполнено в форме электронного документа, подписанного усиленной квалифицированной электронной подписью судьи, в связи с чем направлено посредством его размещения на официальном сайте суда в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" и информационной системе "Картотека арбитражных дел" - kad.arbitr.ru), однако своих представителей в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа не направили, в связи с чем кассационная жалоба рассматривается в их отсутствие.

Проверив в порядке, установленном главой 35 АПК РФ, в пределах доводов кассационной жалобы правильность применения Арбитражным судом Красноярского края и Третьим арбитражным апелляционным судом норм материального права и соблюдение ими норм процессуального права, соответствие выводов судов о применении норм права установленным по делу обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа приходит к следующим выводам.

Как установлено судами и следует из материалов дела, общество на основании свидетельства о регистрации А66-02970 от 16.05.2016 эксплуатирует опасные производственные объекты, зарегистрированные в государственном реестре опасных производственных объектов.

25.09.2019 обществом на имя заместителя Губернатора Красноярского края направлен для согласования паспорт безопасности объекта ТЭК.

16.10.2019 в адрес общества поступили замечания к паспорту безопасности объекта ТЭК с указанием о необходимости его согласования с уполномоченными лицами.

19.12.2019 общество в адрес антитеррористической комиссии повторно направлен для согласования паспорт безопасности объекта ТЭК.

21.10.2019 обществом получено письмо N 13-011374 от 16.10.2019 "О рассмотрении паспорта безопасности", в котором указано на необходимость организации согласования паспорта безопасности объекта ТЭК с Управлением Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации по Красноярскому краю, Министерством энергетики Российской Федерации и Министерством промышленности, энергетики и жилищно-коммунального хозяйства Красноярского края, а также рекомендовано урегулировать в судебном порядке спорные вопросы, возникшие в ходе обследования и категорирования объекта ТЭК между членами комиссии.

В связи с тем, что замечания к паспорту безопасности объекта ТЭК не были учтены обществом, письмом N 13-0781 от 24.01.2020 "О рассмотрении паспорта безопасности" антитеррористическая комиссия сообщила обществу, что согласование данного паспорта Губернатором Красноярского края, председателем антитеррористической комиссии не представляется возможным, предложив направить паспорт безопасности объекта ТЭК на согласование в Управление Федеральной службы безопасности по Красноярскому краю, Управление Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации по Красноярскому краю, Федеральное государственное унитарное предприятие "Ведомственная охрана" Министерства энергетики Российской Федерации и Министерство промышленности, энергетики и жилищно-коммунального хозяйства Красноярского края, а также включить в состав комиссии представителя Министерства энергетики Российской Федерации с последующим согласованием паспорта безопасности в данном ведомстве.

Не согласившись с указанным письмом, посчитав, что оно по существу является решением об отказе в согласовании паспорта безопасности объекта ТЭК, а также с действиями антитеррористической комиссии по возложению на общество обязанностей по организации согласования указанного паспорта с уполномоченными органами, общество обратилось в Арбитражный суд Красноярского края с соответствующим заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции, поддержанный апелляционный судом, пришел к выводу о том, что оспариваемые решения и действия являются законными, не нарушают права и законные интересы заявителя.

В силу положений главы 24 АПК РФ требование об оспаривании решений, действий (бездействия) может быть удовлетворено при доказанности наличия совокупности следующих условий: несоответствие данных решения, действия (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушение ими прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 4 статьи 200 АПК РФ). Установив отсутствие совокупности указанных условий, арбитражный суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования (часть 3 статьи 201 АПК РФ).

В силу части 1 статьи 65, части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие). Изложенные положения процессуального закона не освобождают лиц, оспаривающих указанные решения, действия (бездействие), от обязанности доказывания оснований своих требований.

В силу положений статьи 5 Федерального закона от 06.03.2006 N 35-ФЗ "О противодействии терроризму", Указа Президента Российской Федерации от 15.02.2006 N 116 "О мерах по противодействию терроризму", статьи 8 Федерального закона от 21.07.2011 N 256-ФЗ "О безопасности топливно-энергетического комплекса" (далее - Закон N 256-ФЗ), пункта 5 Правил N 460, распоряжения Губернатора Красноярского края от 14.01.2014 N 9-рг "Об антитеррористической комиссии Красноярского края", антитеррористическая комиссия является уполномоченным органом по согласованию паспорта безопасности объекта топливно-энергетического комплекса.

Согласно части 1 статьи 3 Закона N 256-ФЗ целями обеспечения безопасности объектов топливно-энергетического комплекса являются их устойчивое и безопасное функционирование, защита интересов личности, общества и государства в сфере топливно-энергетического комплекса от актов незаконного вмешательства.

В соответствии с положениями статьи 5 названного Закона для установления дифференцированных требований обеспечения безопасности объектов топливно-энергетического комплекса с учетом степени потенциальной опасности совершения акта незаконного вмешательства и его возможных последствий проводится категорирование объектов (часть 1); с учетом того, является ли объект топливно-энергетического комплекса критически важным, и в зависимости от степени потенциальной опасности объекта топливно-энергетического комплекса устанавливаются три категории объектов топливно-энергетического комплекса: объекты высокой категории опасности; объекты средней категории опасности; объекты низкой категории опасности (часть 2); исходные данные для проведения категорирования объекта, порядок его проведения и критерии категорирования устанавливаются Правительством Российской Федерации (часть 3).

Положениями статьи 8 Закона N 256-ФЗ предусмотрено, что субъекты топливно-энергетического комплекса составляют паспорта безопасности объектов топливно-энергетического комплекса по форме согласно приложению к настоящему Федеральному закону (часть 1); паспорт безопасности объекта топливно-энергетического комплекса составляется на основании результатов категорирования данного объекта в зависимости от степени его потенциальной опасности, а также на основании оценки достаточности инженерно-технических мероприятий, мероприятий по физической защите и охране объекта при террористических угрозах согласно требованиям, определенным Правительством Российской Федерации в соответствии со статьей 7 настоящего Федерального закона (часть 2); в паспорте безопасности объекта топливно-энергетического комплекса отражаются характеристика объекта, возможные последствия в результате совершения акта незаконного вмешательства, категория объекта, состояние системы его инженерно-технической, физической защиты, пожарной безопасности, а также содержатся соответствующие выводы и рекомендации (часть 3); паспорт безопасности объекта топливно-энергетического комплекса содержит мероприятия по обеспечению антитеррористической защищенности объекта, реализуемые субъектами топливно-энергетического комплекса самостоятельно, либо в случаях, предусмотренных требованиями, установленными Правительством Российской Федерации в соответствии со статьей 7 настоящего Федерального закона, совместно с федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и (или) органами местного самоуправления, либо исключительно федеральными органами исполнительной власти (часть 4); паспорт безопасности объекта топливно-энергетического комплекса утверждается руководителем субъекта топливно-энергетического комплекса по согласованию с коллегиальным органом по противодействию терроризму, сформированным в субъекте Российской Федерации в соответствии с частью 4 статьи 5 настоящего Федерального закона (часть 5); паспорта безопасности объектов топливно-энергетического комплекса подлежат актуализации в порядке и сроки, которые установлены Правительством Российской Федерации (часть 7).

В силу установленных Положением N 459 требований категорирование объектов осуществляется на основании критериев категорирования, которые определяются исходя из значений показателей зоны чрезвычайной ситуации, которая может возникнуть в результате совершения акта незаконного вмешательства, возможного количества пострадавших и размера материального ущерба (пункт 3); для проведения категорирования объекта решением субъекта топливно-энергетического комплекса создается комиссия по категорированию объекта, в состав которой включаются, в том числе представители Министерства энергетики Российской Федерации, войск национальной гвардии Российской Федерации, других заинтересованных федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления (по согласованию), руководитель субъекта топливно-энергетического комплекса (пункт 8); комиссию возглавляет руководитель субъекта топливно-энергетического комплекса (пункт 10); по результатам работы комиссия присваивает категорию опасности обследуемому объекту в зависимости от степени его потенциальной опасности или подтверждает (изменяет) категорию опасности объекта в случаях, предусмотренных Правилами актуализации паспорта безопасности объекта топливно-энергетического комплекса, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 5 мая 2012 г. N 460 (пункт 18); решение комиссии оформляется актом, который является основанием для внесения субъектом топливно-энергетического комплекса в проект паспорта безопасности объекта данных об отнесении объекта к соответствующей категории опасности или подтверждения (изменения) категории опасности объекта (пункт 19).

Порядок актуализации паспорта безопасности объекта топливно-энергетического комплекса установлены Правилами N 460, положения которого предусматривают, в том числе, что после проведения актуализации паспорт утверждается руководителем субъекта топливно-энергетического комплекса по согласованию с антитеррористической комиссией в субъекте Российской Федерации (пункт 5); об актуализации паспорта руководитель субъекта топливно-энергетического комплекса в течение 5 дней со дня утверждения паспорта уведомляет в письменной форме соответствующий территориальный орган Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации с приложением копии актуализированного паспорта (пункт 6).

В ходе судебного разбирательства обоснованно установлено, что приказами общества N КТЭЦ-3/162 от 04.06.2019, N КТЭЦ-3/236 от 13.09.2019 во исполнение требований Закона N 256-ФЗ и Правил по обеспечению безопасности и антитеррористической защищенности объектов топливно-энергетического комплекса, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 05.05.2012 N 458, сформирована комиссия для проведения анализа уязвимости объекта ТЭК в целом, выявления уязвимых мест, потенциально опасных участков и критических элементов, оценки эффективности существующей системы физической защиты и актуализации паспорта безопасности объекта ТЭК; в соответствии с паспортом безопасности, согласованным Губернатором Красноярского края (председателем антитеррористической комиссии), 06.05.2014 объекту ТЭК присвоена средняя категория опасности; обществом проведена работа по актуализации паспорта безопасности указанного объекта (в частности, создана комиссия по категорированию объекта), в результате которой категория опасности понижена до низкой категория опасности; в ходе работы указанной комиссии по вопросу снижения категории опасности объекту ТЭК между ее членами единогласия не достигнуто, в частности, представители Управления Росгвардии по Красноярскому краю отказались от согласования снижения категории опасности указанного объекта, представители ФГУП "Ведомственная охрана" Минэнерго России и Министерства промышленности, энергетики и жилищно-коммунального хозяйства Красноярского края выразили особое мнение о неправомерности и необоснованности снижения категории опасности объекта ТЭК; указанные обстоятельства, с учетом непринятия обществом мер по устранению замечаний к паспорту безопасности объекта ТЭК, явились основанием для принятия оспариваемого решения об отказе в согласовании данного паспорта.

Исследовав и оценив представленные участвующими в деле лицами доказательства в соответствии с требованиями статьи 71 АПК РФ, руководствуясь вышеизложенными нормами материального права применительно к установленным по настоящему делу конкретным обстоятельствам, установив, что представленные обществом в антитеррористическую комиссию документы в целях согласования актуализированного паспорта безопасности объекта ТЭК, предусматривающие снижение категории опасности со средней на низкую, не соответствуют вышеизложенным требованиям законодательства, а именно: обществом не устранены указанные антитеррористической комиссией в письме N 13-011374 от 16.10.2019 замечания к паспорту безопасности объекта ТЭК; каких-либо доказательств устранения всех высказанных в ходе работы комиссии по категорированию объекта замечаний обществом не представлено; представленный акт категорирования объекта ТЭК не подписан всеми членами комиссии по категорированию объекта, учитывая отказ представителей Управления Росгвардии по Красноярскому краю от согласования снижения категории опасности объекта ТЭК и особые мнения представителей иных уполномоченных органов о неправомерности и необоснованности такого снижения, что фактически свидетельствует о незавершенности проведения предусмотренных законодательством работ по категорированию, суды первой и апелляционной инстанций пришли к правильным выводам об исполнении антитеррористической комиссией установленной частью 1 статьи 65, частью 5 статьи 200 АПК РФ обязанности по доказыванию законности и обоснованности оспариваемых решения об отказе в согласовании паспорта безопасности объекта ТЭК и действий по возложению на общество обязанностей по организации согласования указанного паспорта с уполномоченными органами, принимая во внимание, что обществом не соблюдена установленная действующим законодательством Российской Федерации процедура изменения категории опасности объекта ТЭК, а, следовательно, и последующая процедура утверждения паспорта безопасности объекта ТЭК с указанием "низкой" категории опасности, в связи с чем у антитеррористической комиссии отсутствовали правовые основания для согласования актуализированного паспорта безопасности объекта ТЭК.

При этом судами обоснованно отклонены доводы общества о том, что действующим законодательством прямо не предусмотрено обязательное наличие подписей всех членов комиссии по категорированию объекта в акте категорирования, поскольку при изложенном правовом регулировании формальный подход к проведению мероприятий по категорированию опасности объектов ТЭК и принятию по итогам их проведения соответствующих решений противоречил бы целям повышения уровня безопасности и защиты объектов ТЭК перед террористическими проявлениями и иными актами незаконного вмешательства.

Вопреки мнению общества о том, что его доводы подтверждаются разъяснениями Министерства энергетики Российской Федерации, изложенными в письме N 15-1361 от 16.10.2020, апелляционный суд обоснованно указал на его несостоятельность, поскольку письма Минэнерго России и его структурных подразделений, в которых разъясняются вопросы применения нормативных правовых актов, не содержат правовых норм, не направлены на их установление, изменение или отмену, а содержащиеся в них разъяснения не могут рассматриваться в качестве общеобязательных государственных предписаний постоянного или временного характера; при этом в указанном письме не указано о возможности подписания акта комиссии по категорированию лишь частью ее членов.

Доводы общества о том, что антитеррористической комиссией не соблюдена процедура принятия решения по оформлению отказа в согласовании паспорта безопасности, а именно оспариваемый отказ антитеррористической комиссии не был оформлен протоколом и подписан не председателем комиссии, а его заместителем, действующим на основании распоряжения Губернатора Красноярского края от 14.01.2014 N 9-рг "Об антитеррористической комиссии Красноярского края", принимая во внимание установленные по делу конкретные обстоятельства, признаются судом округа несостоятельными и подлежат отклонению, как не влияющие на правильность изложенных выводов судов первой и апелляционной инстанций и не отменяющих необходимость соблюдения обществом императивных требований, установленных Законом N 256-ФЗ, Положением N 459 и Правилами N 460.

Ссылка общества в кассационной жалобе на имеющуюся судебную практику отклоняются судом кассационной инстанции, как постановленную с участием иных лиц и при других установленных в ходе судебного разбирательства обстоятельствах.

Иные доводы, изложенные обществом в кассационной жалобе, по существу основаны на неправильном толковании приведенных выше норм права, не соответствуют фактическим обстоятельствам дела и направлены на переоценку доказательств и установление фактических обстоятельств дела, отличных от установленных судами, что в силу положений главы 35 АПК РФ не входит в полномочия суда кассационной инстанции.

Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа считает, что вышеизложенные выводы судов основаны на оценке всех доказательств, представленных участвующими в деле лицами в обоснование своих требований и возражений, в соответствии со статьей 71 АПК РФ на предмет их относимости, допустимости, достоверности в отдельности, а также достаточности и взаимной связи в их совокупности, установлении всех обстоятельств, имеющих значение для рассмотрения настоящего спора, и правильности применения положений норм материального права, регулирующих рассматриваемые правоотношения, а также соблюдении норм процессуального права.

При таких условиях по результатам рассмотрения кассационной жалобы не установлено предусмотренных статьей 288 АПК РФ оснований для отмены обжалуемых судебных актов, вследствие чего решение Арбитражного суда Красноярского края и постановление Третьего арбитражного апелляционного суда в силу пункта 1 части 1 статьи 287 АПК РФ подлежат оставлению без изменения.

Руководствуясь статьями 274, 286-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Красноярского края от 03 июня 2021 года по делу N А33-10670/2020 и постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 31 августа 2021 года по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

А.Н. Левошко

Судьи

В.Д. Загвоздин М.М. Шелёмина