Постановление Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 11 сентября 2012 г. N Ф04-3996/12 по делу N А03-15043/2011

г. Тюмень

11 сентября 2012 г.

Дело N А03-15043/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 04 сентября 2012 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 11 сентября 2012 года.

Федеральный арбитражный суд Западно-Сибирского округа в составе:

председательствующего Новоселова В.И.

судей Беловой Л.В.

Отческой Т.И

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу прокурора Республики Алтай на решение от 17.01.2012 Арбитражного суда Алтайского края (судья Ильичева Л.Ю.) и постановление от 11.05.2012 Седьмого арбитражного апелляционного суда (судья Журавлева В.А., Колупаева Л.А., Кривошеина С.В.) по делу N А03-15043/2011 по заявлению прокурора Республики Алтай к Межрегиональному территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Алтайском крае (656049, Алтайский край, г. Барнаул, ул. Интернациональная, д. 72а, ОГРН 1042202269317, ИНН 2225064134) о признании недействительными акта проверки от 11.08.2011 и предписания от 26.08.2011 N 254 в части.

Суд установил:

прокурор Республики Алтай (далее - прокурор, заявитель) обратился в Арбитражный суд Алтайского края с заявлением к Межрегиональному территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Алтайском крае (далее - МРУ Росфиннадзора в Алтайском крае) о признании акта проверки от 11.08.2011 и представления от 26.08.2011 N 254 недействительными в части доводов о нецелевом использовании бюджетных средств и в части превышения объемов денежных обязательств, принятых и подлежащих к оплате над доведенными лимитами бюджетных обязательств.

В судебном заседании в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации прокурор уточнил заявленные требования, отказавшись от признания недействительным акта проверки, просил признать представление от 26.08.2011 N 254 недействительным в части пункта 1 раздела 1 "Нецелевое использование средств федерального бюджета или государственных внебюджетных фондов" по нецелевому использованию бюджетных средств в 2009 году на сумму - 207 371,49 руб., в 2010 году - на сумму 41 621 руб.; пункта 2 раздела III "Иные финансовые нарушения" - превышения объемов денежных обязательств, принятых и подлежащих к оплате, над доведенными лимитами бюджетных обязательств на общую сумму 467 849,24 руб.

Решением от 17.01.2012 Арбитражного суда Алтайского края, оставленным без изменения постановлением от 11.05.2012 Седьмого арбитражного апелляционного суда, в удовлетворении заявленных прокурором требований в части оспаривания представления от 26.08.2011 N 254 отказано, судом принят отказ прокурора от требования о признании недействительным акта проверки от 11.08.2011.

В кассационной жалобе прокурор, ссылаясь на неправильное применение судами норм материального и процессуального права, несоответствие выводов судов фактическим обстоятельствам дела, просит отменить принятые по делу судебные акты, принять новое решение об удовлетворении заявленных им требований.

По мнению заявителя кассационной жалобы, заказываемые и оплаченные в 2009 году и 2010 году стенды из пластика для размещения на них фотографий лучших сотрудников по профессии не относятся к основным фондам, поскольку использовались менее 12 месяцев в связи с изменением коллектива прокуратуры. Не могут признаны нецелевым использованием факты самостоятельного перераспределения бюджетных средств в случае последующего их восстановления в течение финансового года (по состоянию на 31декабря уходящего года).

Кроме того, прокурор также отрицает факт образования кредиторской задолженности по завершению финансового года (по состоянию на 01.01.2010, 01.01.2011), ссылаясь на текущую задолженность за декабрь 2009 года и 2010 год по расчетам с поставщиками, подрядчиками и подотчетными лицами, которая является бюджетными обязательствами следующего года.

Податель жалобы считает, что вынесение представления в адрес прокуратуры нарушает ее права и интересы, поскольку указанные факты в представлении являются основанием для применения к прокуратуре мер принуждения, влечет административную ответственность.

В отзыве на кассационную жалобу МРУ Росфиннадзора в Алтайском крае, ссылаясь на законность и обоснованность принятых судебных актов, просит отказать в удовлетворении кассационной жалобы.

По мнению МРУ Росфиннадзора в Алтайском крае, в целях эффективного планирования и использования бюджета вопросы отражения по кодам КОСГУ кассовых операций, осуществляемых в секторе государственного управления, обусловленных указанными договорами и аналогичных по экономическому содержанию операциям, указанных в Указаниях о порядке применения бюджетной классификации, могут быть урегулированы бюджетной сметой, государственным заданием на оказание государственных услуг физическим и юридическим лицам, методическим рекомендациям (указаниями) главного распорядителя бюджетных средств по реализации государственной учетной политики, иными документами, являющимися правовыми основаниями получения бюджетных средств.

В данном случае отсутствовали какие - либо рекомендации либо указания Генеральной прокуратуры Российской Федерации (главного распорядителя бюджетных средств) на осуществление расходов по изготовлению (приобретению) стенда из пластика по подстатье 226 и по подстатье 340 КОСТУ, что указывает на то, заявителем самостоятельно принято решение за счет какой подстатьи КОСГУ осуществлять расходы по изготовлению (приобретению) вышеуказанных стендов.

При этом МРУ Росфиннадзора в Алтайском крае ссылается на пункт 20 Инструкции по бюджетному учету, согласно которой группировка основных средств по соответствующим счетам плана счетов бюджетного учета осуществляется в соответствии с разделами классификации, установленной Общероссийским классификатором основных фондов (ОКОФ), утвержденный постановлением Госстандарта Российской Федерации от 26.12.1994 N 359, согласно которому стенды отнесены к основным средствам, к подразделу "Инвентарь производственный и хозяйственный".

МРУ Росфиннадзора в Алтайском крае не согласно с доводами подателя кассационной жалобы в части доводов о том, что при нецелевом использовании средств федерального бюджета возможно восстановление, самостоятельное перераспределение в течение года данных средств, с восстановлением в течение финансового года (по состоянию на 31 декабря текущего года). При этом МРУ Росфиннадзора в Алтайском крае ссылается на положения статьи 38 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ), предусматривающий принцип адресности и целевого характера бюджетных средств.

По факту образования у прокуратуры Республики Алтай кредиторской задолженности, которое не оспаривалось прокурором в поданной жалобе, МРУ Росфиннадзора в Алтайском крае ссылается на положения статьи 6 БК РФ, согласно которой определяется лимит бюджетных обязательств, как объем прав в денежном выражении на принятие бюджетным учреждением обязательств и (или) их исполнение в текущем финансовом году, который начинается с 01.01. по 31.12. календарного года (статья 12 БК РФ). Получатель бюджетных средств принимает бюджетные обязательства в пределах доведенных лимитов бюджетных обязательств (пункт 3 статьи 219 БК РФ), то есть на финансовый год.

Рассмотрев доводы, изложенные в кассационной жалобе и отзыве на данную жалобу, материалы дела, проверив в соответствии со статьями 274, 284, 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации законность и обоснованность обжалуемых судебных актов, суд кассационной инстанции не находит оснований для их отмены.

Судами установлено и следует из материалов дела, что прокуратура Республики Алтай зарегистрирована в ЕГРЮЛ за основным государственным регистрационным номером 1020400749566, о чем выдано свидетельство о регистрации N 000293954 от 17.10.2008.

Имущество и финансовые ресурсы заявителя формируются за счет средств федерального бюджета в соответствии с утвержденной сметой доходов и расходов на содержание учреждения и внебюджетных средств.

Финансирование прокуратуры Республики Алтай за счет средств федерального бюджета в 2009 году производилось в соответствии с Указаниями о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации утвержденными, Приказом Министерства финансов Российской Федерации N 145н от 25.12.2008, в 2010 году - в соответствии с Указаниями о порядке применения Российской Федерации, утвержденными Приказом Министерства финансов Российской Федерации N 150н от 30.12.2009.

Организация бюджетного учета прокуратурой в проверяемом периоде осуществлялась в соответствии с Федеральным законом от 21.11.1996 N 129-ФЗ "О бухгалтерском учете" и Инструкцией по бюджетному учету, утвержденной Приказом Министерства финансов Российской Федерации от 30.12.2008 N 148н.

МРУ Росфиннадзора в Алтайском крае проведена проверка прокуратуры на предмет правомерности и эффективности использования средств федерального бюджета, в том числе, средств федеральной целевой программы "Жилище" на 2002 - 2010 годы, средств, полученных от приносящей доход деятельности, а также имущества, находящегося в федеральной собственности.

По результатам документарной проверки 11.08.2011 составлен акт, в котором установлен ряд нарушений, допущенных заявителем, в частности, нецелевое использование средств федерального бюджета за 2009 - 2010 годы в сумме 551 393,00 руб., превышение объемов денежных обязательств, принятых и подлежащих к оплате, над доведенными лимитами бюджетных обязательств за 2009 - 2010 годы в сумме 467 849,24 руб. (кредиторская задолженность).

В соответствии с полномочиями МРУ Росфиннадзора в Алтайском крае, представленными пунктом 2 статьи 284 БК РФ, пунктом 5.14.3 Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 15.06.2004 N 278, в отношении прокурора вынесено представление от 26.08.2011 N 254, согласно которому предложено принять меры по недопущению установленных нарушений бюджетного законодательства, проинформировать МРУ Росфиннадзора в Алтайском крае о результатах рассмотрения представления не позднее одного месяца с даты получения представления.

Не согласившись с пунктом 1 раздела 1 "Нецелевое использование средств федерального бюджета или государственных внебюджетных фондов" по нецелевому использованию бюджетных средств в 2009 году на сумму 207 371,49 руб., в 2010 году - на сумму 41 621 руб.; пунктом 2 раздела III "Иные финансовые нарушения" - превышение объемов денежных обязательств, принятых и подлежащих к оплате, над доведенными лимитами бюджетных обязательств на общую сумму 467 849,24 руб., прокурор обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Принимая решение об отказе удовлетворении заявленных прокурором требований, суды исходили из доказанности МТУ Росфиннадзор допущенных нарушений заявителем бюджетного законодательства за проверяемый период.

Суд кассационной инстанции считает выводы судов правильными, исходя из обстоятельств дела и действующего на момент принятия ненормативного правового акта действующего законодательства.

Согласно статье 28 БК РФ, бюджетная система Российской Федерации основана, в том числе, на принципе результативности и эффективности использования бюджетных средств.

По правилам статьи 34 БК РФ принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

Частью 2 статьи 284 БК РФ предусмотрено право руководителей Росфиннадзора и его территориальных органов в порядке, установленном Бюджетным кодексом Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами, при наличии оснований, установленных статьей 283 Бюджетного кодекса Российской Федерации, выносить руководителям органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и получателей бюджетных средств представления о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса.

В силу подпункта 5.14.3 Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 15.06.2004 N 278, в целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности Федеральная служба финансово-бюджетного надзора имеет право направлять в проверенные организации, их вышестоящие органы обязательные для рассмотрения представления или обязательные к исполнению предписания по устранению выявленных нарушений.

Указанные акты могут быть обжалованы заинтересованным лицом в арбитражный суд в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

На основании положений части 1 статьи 268 БК РФ Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет финансовый контроль за использованием средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, включая использование предоставляемых из указанных бюджетов субвенций, межбюджетных субсидий, иных субсидий и бюджетных кредитов, то есть контроль за целевым использованием бюджетных средств.

В соответствии со статьей 289 БК РФ нецелевым является использование бюджетных средств, выразившееся в направлении и использовании их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения.

В соответствии с письмами Министерства финансов Российской Федерации от 21.07.2009 N 02-05-10/2931, от 05.02.2010 N 02-05-10/383 "О направлении Методических рекомендаций по применению классификации операций сектора государственного управления", Инструкцией по бюджетному учету, утвержденной Приказом Министерства финансов Российской Федерации от 30.12.2008 N 148н к расходам по подстатье классификации сектора государственного управления 310 "Увеличение стоимости основных средств" относится приобретение (изготовление) основных средств, в том числе, затраты на изготовление объектов основных средств из материала подрядчика.

Отнесение материальных ценностей к соответствующей группе нефинансовых активов (основные средства или материальные запасы) относится к компетенции получателя бюджетных средств.

Пунктом 16 Инструкции по бюджетному учету определены объекты основных средств как материальные объекты основных фондов, используемые в процессе деятельности учреждения при выполнении работ или оказании услуг, либо для управленческих нужд учреждения, находящиеся в эксплуатации, запасе, на консервации, сданные в аренду, независимо от стоимости объектов со сроком полезного использования более 12 месяцев.

Исходя из положений пункта 20 Инструкции по бюджетному учету, группировка основных средств по соответствующим счетам плана счетов бюджетного учета осуществляется в соответствии с разделами классификации, установленной Общероссийским классификатором основных фондов (ОКОФ).

Общероссийский классификатор основных фондов ОК 013-94, утврежденный постановлением Госстандарта Российской Федерации от 26.12.1994 N 359, относит стенды к основным средствам, к подразделу "Инвентарь производственный и хозяйственный".

Исследовав и оценив в соответствии со статьями 65, 67, 71 АПК РФ представленные в материалы дела доказательства, суды пришли к обоснованному выводу о том, что стенды из пластика, которые прокуратура заказывала не менее чем за год к Дню работников прокуратуры Российской Федерации относятся к основному средству, срок полезного использования которого составляет более 12 месяцев.

Порядок применения классификации операций сектора государственного управления в 2009 - 2010 годах регламентированного разделом V Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации, расходы бюджетов бюджетной системы Российской Федерации по оплате договоров на приобретение, а также договоров подряда на строительство, реконструкцию, техническое перевооружение, расширение и модернизацию объектов, относящихся к основным средствам относятся на подстатью КОСГУ 310 "Увеличение стоимости основных средств", что свидетельствует о неправильном отнесении расходов на изготовление и приобретение стендов на основе пластика именно на подстатью 310, а не на подстатью 226 "Прочие работы, услуг" в 2009 году и на подстатью 340 "Увеличение стоимости материальных запасов" в 2010 году.

Статьей 38 БК РФ установлен принцип адресности и целевого характера бюджетных средств, который означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.

В соответствии со статьей 289 БК РФ направление и использование бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения, является нецелевым использованием бюджетных средств.

Статья 162 БК РФ предоставляет право получателю бюджетных средств вносить соответствующему главному распорядителю (распорядителю) бюджетных средств предложения по изменению бюджетной росписи.

При возникновении потребности в оплате расходов, на которые не выделены лимиты бюджетных обязательств либо объема доведенных лимитов не достаточно, у получателя бюджетных средств есть право направить распорядителю средств бюджетную заявку об увеличении лимитов бюджетных обязательств по одной статье бюджетной классификации за счет уменьшения лимитов бюджетных обязательств по другой статье бюджетной классификации.

С учетом обстоятельств дела, суды пришли к обоснованному выводу о том, что каждый факт (отдельная платежно-расчетная) операция самостоятельного перераспределения учреждением полученных ассигнований с одного кода экономической классификации на другой, является отдельным самостоятельным правонарушением - нецелевым использованием бюджетных средств, независимо от последующего его восстановления. Последующее восстановление средств не отменяет факта использования средств не по целевому назначению.

Данные выводы судов согласуются с правовой позицией Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении от 11.05.2005 N 16246/04.

В соответствии со статьей 162 БК РФ заявитель мог воспользоваться предоставленными бюджетными полномочиями и не допустить фактов нецелевого использования.

Пунктом 3 статьи 219 БК РФ определено, что получатель бюджетных средств принимает бюджетные обязательства в пределах доведенных до него лимитов бюджетных обязательств. При этом, получатель бюджетных средств принимает бюджетные обязательства путем заключения государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров с физическими и юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями или в соответствии с законом, иным правовым актом, соглашением.

На основании пункта 2 статьи 72 БК РФ государственные (муниципальные) контракты заключаются и оплачиваются в пределах лимитов бюджетных обязательств, за исключением случаев, определенных в пункте 3 указанной статьи.

Согласно письму Министерства финансов Российской Федерации от 26.10.2008 N 02-03-0/3290 получатель бюджетных средств федерального бюджета, начиная с 2008 года, вправе заключать в установленном порядке государственные контракты (договоры) на срок, выходящий за пределы финансового года, в соответствии с доведенными до него лимитами бюджетных обязательств.

Этим же письмом установлено, что исполнение (оплата) бюджетного обязательства (как части расходного обязательства), возникшего из заключенного долгосрочного государственного контракта, осуществляется государственным заказчиком в пределах лимитов бюджетных обязательств, доведенных ему на соответствующий финансовый год.

Из материалов дела, которыми судами дана оценка, следует, что расходным расписаниям N 17860/001 от 23.12.2009 на 2010 год лимиты бюджетных обязательств доводились до прокуратуры только на текущий финансовый год без учета планового периода.

При таких обстоятельствах правомерными являются выводу судов о том, что принятие прокуратурой бюджетных обязательств должно было быть осуществлено в пределах доведенных лимитов бюджетных обязательств на текущий финансовый год, что свидетельствует о допущенном прокуратурой нарушении в части образования оспариваемой кредиторской задолженности за 2009-2010 годы.

Полно и всесторонне исследовав и оценив представленные в материалы дела доказательства в их совокупности, суды двух инстанций пришли к обоснованным выводам о соответствии оспариваемых пунктом представления требованиям законодательства и об отсутствии оснований для признания нарушения оспариваемым представлением (в части) прав и законных интересов прокуратуры.

В соответствии с частью 3 статьи 201 АПК РФ в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Выводы судов сделаны с учетом положений части 5 статьи 200 АПК РФ, соответствуют фактическим обстоятельствам, установленным по делу, и имеющимся в деле доказательствам.

Поскольку нормы материального и процессуального права применены судами правильно, суд кассационной инстанции не находит оснований для переоценки обстоятельств дела в силу статьи 286 АПК РФ и отмены обжалуемых судебных актов.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Западно-Сибирского округа

постановил:

решение от 17.01.2012 Арбитражного суда Алтайского края и постановление от 11.05.2012 Седьмого арбитражного апелляционного суда по делу N А03-15043/2011 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

В.И. Новоселов

Судьи

Л.В. Белова Т.И. Отческая