Постановление Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 26 июля 2013 г. N Ф04-2377/13 по делу N А70-8584/2012

г. Тюмень

26 июля 2013 г.

Дело N А70-8584/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 26 июля 2013 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 26 июля 2013 года.

Федеральный арбитражный суд Западно-Сибирского округа в составе:

председательствующего Отческой Т.И.

судей Ильина В.И.

Маняшиной В.П.

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Департамента образования и науки Тюменской области на решение от 22.11.2012 Арбитражного суда Тюменской области (судья Стафеев С.А.) и постановление от 28.02.2013 Восьмого арбитражного апелляционного суда (судьи Киричек Ю.Н., Иванова Н.Е., Рыжиков О.Ю.) по делу N А70-8584/2012 по заявлению Департамента образования и науки Тюменской области (625000, Тюменская область, город Тюмень, улица Володарского, 49, ИНН 7202137498, ОГРН 1057200719762) к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Тюменской области (625048, Тюменская область, город Тюмень, улица Холодильная, 58, а, ИНН 7202081799, ОГРН 1027200812308) о признании незаконными решения и предписания от 15.06.2012 по делу N К12/37 о нарушении антимонопольного законодательства.

В заседании приняли участие представители: Департамента образования и науки Тюменской области - Дражина И.В. по доверенности от 24.04.2013 N 3380; Управления Федеральной антимонопольной службы по Тюменской области - Москвичева О.Н. по доверенности от 18.01.2013.

Суд установил:

Департамент образования и науки Тюменской области (далее - департамент) обратился в Арбитражный суд Тюменской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Тюменской области (далее - управление, антимонопольный орган) о признании незаконными решения и предписания от 15.06.2012 по делу N К12/37.

Решением от 22.11.2012 Арбитражного суда Тюменской области, оставленным без изменения постановлением от 28.02.2013 Восьмого арбитражного апелляционного суда, в удовлетворении требований департамента отказано.

В кассационной жалобе и пояснениях, поданных к кассационной жалобе, департамент просит отменить состоявшиеся по делу судебные акты и, не передавая дело на новое рассмотрение, удовлетворить заявленные требования, поскольку его действия прямо предусмотрены законодательством, поэтому часть 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции) не нарушается. Теоретически можно допустить, что в процессе рассмотрения спора суд применил пункт 2 статьи 13 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) и пришел к выводу о несоответствии постановления N 384-п иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, однако это не вытекает из текста решения. Департамент также указал на неприменение судами требований статей 214, 296 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ).

Подробно доводы изложены в кассационной жалобе и пояснениях к ней.

В возражениях на кассационную жалобу управление просит оставить состоявшиеся по делу судебные акты без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения, поскольку доводы департамента опровергаются материалами дела и нормами права. Действующее законодательство не устанавливает обязанности учредителя включать в состав государственного задания затрат на капитальный ремонт имущества в составе субсидии для целей выполнения государственного задания. Положения статьи 296 ГК РФ не могут быть отнесены к рассматриваемому спору, поскольку в данном случае речь идет о реализации полномочий органа государственной власти в сфере образования, а не о разграничении компетенции учреждения и учредителя по управлению имуществом, находящимся в оперативном управлении.

Управление также указывает на несостоятельность выводов департамента о невозможности исполнения предписания по делу N К12/37, поскольку его выполнение не предполагает расторжение уже заключенных образовательными учреждениями договоров на выполнение капитального ремонта. Оно направлено на то, чтобы государственные задания на очередной финансовый год утверждались без включения в них средств на проведение именно капитального ремонта.

Суд кассационной инстанции, заслушав представителей сторон, поддержавших свои доводы, проверив в соответствии со статьями 284, 286 АПК РФ правильность применения судами норм материального и процессуального права, пришел к выводу, что состоявшиеся по делу судебные акты подлежат оставлению без изменения по следующим основаниям.

Из материалов дела следует, что антимонопольным органом было проведено плановое контрольное мероприятие по проверке соблюдения департаментом требований Закона о защите конкуренции.

При анализе утвержденных департаментом государственных заданий для образовательных автономных учреждений на 2010 год и 2011 год было установлено, что в объеме субсидий на финансовое обеспечение выполнения государственного задания в составе расходов на содержание учреждения предусматривались средства на капитальный ремонт.

В нарушение требований Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о размещении заказов) процедуры размещения государственного заказа не проводились.

Проверкой установлено, что в 2010 году был осуществлен капитальный ремонт 13 образовательных учреждений, в 2011 году - 9 образовательных учреждений.

Решением антимонопольного органа от 15.06.2012 по делу N К12/37 в действиях департамента установлены признаки нарушение статей 15 и 16 Закона о защите конкуренции, поскольку включение в объем субсидии на финансовое обеспечение государственного задания средств на проведение капитального ремонта противоречит требованиям Закона о защите конкуренции, приводит к ограничению конкуренции на соответствующих товарных рынках в связи с недопущением конкретных отношений между хозяйствующими субъектами, так как работы по капитальному ремонту для государственных нужд осуществляются подрядчиками, которые определяются образовательными учреждениями самостоятельно, без проведения процедур в соответствии с Законом о размещении заказов.

Кроме того, в действиях 6 подведомственных департаменту образовательных учреждений решением антимонопольного органа установлены признаки нарушения части 3 статьи 17.1 Закона о защите конкуренции.

В связи с выявленным нарушением департаменту было выдано 15.06.2012 предписание по делу N К12/37, согласно которому департаменту надлежало в срок до 01.10.2012 прекратить нарушение части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции путем проведения соответствующих процедур при выборе подрядчиков для выполнения работ по капитальному ремонту образовательных учреждений.

О выполнении предписания департамент должен был информировать антимонопольный орган не позднее 5 дней со дня его выполнения.

Считая решение и предписание антимонопольного органа незаконными, департамент обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суды первой и апелляционной инстанций пришли к выводу о том, что включение в объем субсидии на финансовое обеспечение государственного задания средств на капитальный ремонт помещений, зданий автономных образовательных учреждений Тюменской области без проведения процедур, предусмотренных Законом о размещении заказов по выбору подрядной организации для проведения капитального ремонта, приводит к ограничению конкуренции на соответствующих товарных рынках.

Суд кассационной инстанции, оставляя без изменения состоявшиеся по делу судебные акты, исходит из следующего.

В соответствии с пунктом 1 статьи 198 АПК РФ, частью 4 статьи 200 АПК РФ и пунктом 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" - условиями принятия арбитражным судом решения о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов является наличие одновременно двух обязательных условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

Согласно части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Для квалификации действий по части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции необходимо установить запрещенные законом и совершенные субъектами, перечисленными в данной статье, действия, которые приводят либо могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции как категории, значимой для определенного товарного рынка (сферы обращения определенного товара либо взаимозаменяемых товаров).

Установленный запрет адресован органам, осуществляющим властные функции, в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных инструментов.

Судами в соответствии с требованиями статьи 71 АПК РФ проведена оценка законности оспариваемого решения антимонопольного органа с целью установления - являются ли конкретные действия департамента по включению в объем субсидий на финансовое обеспечение государственного задания автономным образовательным учреждениям средств на проведение капитального ремонта, нарушающими положения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Предметом рассмотрения настоящего дела не была деятельность самих образовательных учреждений по заключению гражданско-правовых договоров на проведение капитального ремонта без проведения торгов.

В соответствии с пунктом 14 части 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" - к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится, в том числе, решение вопросов организации предоставления начального, среднего и дополнительного профессионального образования (за исключением образования, получаемого в федеральных образовательных учреждениях, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации).

Согласно пункту 1.1 постановления Правительства Тюменской области от 30.05.2005 N 55-п "Об утверждении Положения о Департаменте образования и науки Тюменской области"(далее - Положение о департаменте) - департамент является органом исполнительной власти Тюменской области, обеспечивающим в пределах своей компетенции проведение единой государственной политики и осуществляющим управление в сфере образования и науки в Тюменской области.

В соответствии с пунктом 2.11 указанного Положения организация предоставления начального, среднего и дополнительного профессионального образования, а также высшего и послевузовского профессионального образования образовательными организациями, находящимися в ведении Тюменской области, является одной из задач департамента.

Соответственно, обоснованным является вывод суда апелляционной инстанции о том, что создание необходимых условий для предоставления начального, среднего и дополнительного профессионального образования включает в себя, в том числе, проведение капитального ремонта объектов, оказывающих образовательные услуги (независимо от их статуса и организационно - правовой формы), и относится к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации, возложенных на департамент.

Департамент от имени Тюменской области в отношении автономных образовательных учреждений осуществляет функции учредителя.

Так, в соответствии с частями 1, 2, 3 статьи 4 Федерального закона от 03.11.2006 N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" (далее - Федерального закона "Об автономных учреждениях") - основной деятельностью автономного учреждения признается деятельность, непосредственно направленная на достижение целей, ради которых автономное учреждение создано.

Государственное (муниципальное) задание для автономного учреждения формируется и утверждается учредителем в соответствии с видами деятельности, отнесенными его уставом к основной деятельности. Автономное учреждение осуществляет в соответствии с государственным (муниципальным) заданием и (или) обязательствами перед страховщиком по обязательному социальному страхованию деятельность, связанную с выполнением работ, оказанием услуг.

Финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания осуществляется с учетом расходов на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за автономным учреждением учредителем или приобретенных автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества, расходов на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается соответствующее имущество, в том числе земельные участки.

Изложенное свидетельствует о том, что Федеральным законом "Об автономных учреждениях" предусмотрено государственное (муниципальное) финансирование содержания недвижимого имущества.

Согласно положениям статьи 3 Закона о размещении заказов государственными нуждами субъектов Российской Федерации являются потребности субъектов Российской Федерации, государственных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий субъектов Российской Федерации, государственных заказчиков, в том числе для реализации региональных целевых программ.

В соответствии с пунктом 3 статьи 4 Закона об автономных учреждениях - учредитель осуществляет финансовое обеспечение выполнения государственного задания с учетом расходов на содержание недвижимого и особо ценного движимого имущества, закрепленных за автономным учреждением учредителем.

Исходя из пункта 3.2 Положения о порядке и условиях формирования и финансового обеспечения выполнения государственного задания автономными и бюджетными учреждениями Тюменской области, формирования государственного задания казенным учреждениям Тюменской области (далее - Положение ), утвержденного постановлением Правительства Тюменской области 28.12.2010 N 384-п - при определении размера субсидии учитываются затраты, связанные с содержанием недвижимого имущества, включающие в себя только затраты на оплату коммунальных услуг, затраты на текущее содержание и ремонт имущества.

По выше изложенному можно сделать вывод о том, что действующее законодательство не устанавливает обязанности учредителя включать в состав государственного задания затрат на капитальный ремонт имущества в состав субсидии для целей выполнения государственного задания.

Учитывая, что организация предоставления начального, среднего и дополнительного профессионального образования включает в себя, в том числе, создание всех необходимых для осуществления образовательного процесса условий, и, принимая во внимание то, что имущество, которое на праве оперативного управления принадлежит автономным учреждениям, является собственностью Тюменской области, проведение капитального ремонта зданий, помещений автономных образовательных учреждений Тюменской области является нуждой Тюменской области - потребностью, необходимой для реализации обозначенного выше государственного полномочия Тюменской области (подпункт 14 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации").

Исходя из положений пунктов 2.4 и 2.36 Положения о департаменте - департамент выполняет функции государственного заказчика при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных нужд по вопросам, входящим в компетенцию департамента в соответствии с действующим законодательством.

Поскольку проведение капитального ремонта помещений, зданий автономных образовательных учреждений Тюменской области, является государственной нуждой Тюменской области, выбор подрядной организации для проведения капитального ремонта должен осуществляться с применением процедур, предусмотренных Законом о размещении заказов.

Оспаривая законность решения и предписания антимонопольного органа, департамент ссылается на то, что действовал в соответствии с требованиями части 3 статьи 4 Федерального закона от 03.11.2006 N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях", согласно которой финансовое обеспечение государственного задания включает в себя, в том числе, обеспечение расходов на содержание недвижимого имущества.

Департамент считает, что поскольку автономные образовательные учреждения созданы в соответствии с Федеральным законом "Об автономных учреждениях", их финансирование осуществляется согласно требованиям этого закона, в этой связи нарушение требований антимонопольного законодательства, вменяемое департаменту, отсутствует.

Между тем, приведенные департаментом доводы ошибочны, поскольку, как правильно указал в оспариваемом решении антимонопольный орган, капитальный ремонт зданий и помещений автономных образовательных учреждений необходим для осуществления государственного полномочия Тюменской области по организации предоставления образования, в связи с чем, проведение капитального ремонта государственного имущества Тюменской области является государственной нуждой.

В силу изложенного Закон о размещении заказов подлежит применению и в случае капитального ремонта зданий, помещений автономных образовательных учреждений Тюменской области.

При этом принцип бюджетного финансирования государственного задания, предусмотренный статьей 4 Федерального закона "Об автономных учреждениях", не исключает необходимости применения процедур, предусмотренных Законом о размещении заказов.

01.01.2012 вступил в силу Федеральный закон от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц", согласно которому для автономных учреждений действует особый порядок закупки товаров, работ, услуг.

Однако, как обоснованно отметил суд первой инстанции, определяя объем субсидий на реализацию государственных заданий для автономных образовательных учреждений Тюменской области в 2010 году и 2011 году департамент обязан был руководствоваться Законом о размещении заказов, нормы которого являются специальными, в том числе и по отношению к статье 4 Федерального закона "Об автономных учреждениях".

При указанных обстоятельствах выводы антимонопольного органа, поддержанные судами, о неправомерном наделении автономных образовательных учреждений правом распоряжения бюджетными средствами путем заключения гражданско-правовых договоров на проведение капитального ремонта (без соблюдения требований Закона о размещении заказов), суд кассационной инстанции считает законными.

Доводы, изложенные в кассационной жалобе и в пояснениях к ней были предметом исследования в судах первой и апелляционной инстанций, им дана полная и всесторонняя правовая оценка. Выводы антимонопольного органа о неправомерном наделении автономных образовательных учреждений правом распоряжаться бюджетными средствами путем заключения договоров на проведение капитального ремонта являются обоснованными.

В статье 296 ГК РФ определен правовой режим распоряжения имуществом, находящимся в оперативном управлении учреждения.

К рассматриваемы правоотношениям эта статья не может быть применена, поскольку в данном случае речь идет о реализации полномочий органа государственной власти в сфере образования, а не о компетенции учреждения и учредителя по управлению имуществом, находящимся в оперативном управлении.

Оспариваемые департаментом решение и предписание от 15.06.2012 по делу N К12/37 соответствуют закону и не нарушают права заявителя.

Суд кассационной инстанции считает, что обжалуемые судебные акты приняты на основе правильного применения норм материального права и с соблюдением норм процессуального права.

Оснований для их отмены или изменения в соответствии со статьей 288 АПК РФ не имеется.

Определением от 07.06.2013 в соответствии со статьей 158 АПК РФ рассмотрение кассационной жалобы было отложено на 26.07.2013 года.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Западно-Сибирского округа

постановил:

решение от 22.11.2012 Арбитражного суда Тюменской области и постановление от 28.02.2013 Восьмого арбитражного апелляционного суда по делу N А70-8584/2012 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

Т.И. Отческая

Судьи

В.И. Ильин В.П. Маняшина