Постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда от 28 февраля 2013 г. N 08АП-410/13

город Омск

28 февраля 2013 г.

Дело N А70-8584/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 21 февраля 2013 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 28 февраля 2013 года.

Восьмой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Киричёк Ю.Н.,

судей Ивановой Н.Е., Рыжикова О.Ю.,

при ведении протокола судебного заседания: секретарем Плехановой Е.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 08АП-410/2013) Департамента образования и науки Тюменской области на решение Арбитражного суда Тюменской области от 22.11.2012 по делу N А70-8584/2012 (судья Стафеев С.А.), принятое по заявлению Департамента образования и науки Тюменской области к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Тюменской области о признании незаконным решения и предписания от 15.06.2012 по делу N К12/37 о нарушении антимонопольного законодательства,

при участии в судебном заседании представителей:

от Департамента образования и науки Тюменской области - представитель не явился, о времени и месте судебного заседания извещен надлежащим образом;

от Управления Федеральной антимонопольной службы по Тюменской области - представитель не явился, о времени и месте судебного заседания извещен надлежащим образом.

установил:

Департамент образования и науки Тюменской области (далее по тексту - заявитель, Департамент) обратился в Арбитражный суд Тюменской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Тюменской области (далее по тексту - заинтересованное лицо, Тюменское УФАС России, антимонопольный орган) о признании незаконным решения и предписания от 15.06.2012 по делу N К12/37.

Решением Арбитражного суда Тюменской области от 22.11.2012 по делу N А70-8584/2012 в удовлетворении требований Департамента отказано.

При принятии решения суд первой инстанции на основании положений статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" в совокупности с положениями Федерального закона от 03.11.2006 N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" пришел к выводу о том, что имущество, которое на праве оперативного управления принадлежит автономным учреждениям, является собственностью Тюменской области, а проведение капитального ремонта зданий, помещений автономных образовательных учреждений Тюменской области является нуждой Тюменской области, т.е. потребностью, необходимой для решения вопросов организации предоставления начального, среднего и дополнительного профессионального образования, т.е. реализации государственного полномочия Тюменской области. Следовательно, включение в объем субсидии на финансовое обеспечение государственного задания средств на капитальный ремонт помещений, зданий автономных образовательных учреждений Тюменской области, без проведения процедур, предусмотренных Федеральным законом от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" по выбору подрядной организации для проведения капитального ремонта, приводит к ограничению конкуренции на соответствующих товарных рынках.

Не согласившись с вынесенным судебным актом, Департамент обратился в Восьмой арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой, ссылаясь на нарушение судом норм материального права, просит решение суда первой инстанции отменить, принять по делу новый судебный акт об удовлетворении требований заявителя в полном объеме.

В обоснование апелляционной жалобы Департамент указывает на то, что автономное учреждение не относится к категории государственных (муниципальных) заказчиков, а так же к категории иных заказчиков, поэтому автономное учреждение не обязано проводить торги в соответствии с Федеральным законом от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд".

По мнению Департамента, судом первой инстанции при вынесении обжалуемого решения не учтено, что автономное учреждение не является получателем и распорядителем бюджетных средств, бюджетные средства доводятся до автономного учреждения в виде субсидий. Выполняя государственное задание, автономное учреждение не осуществляет распоряжения бюджетными средствами в понимании Бюджетного кодекса РФ, а распоряжается денежными средствами автономного учреждения, источником формирования которых выступают субсидии.

В письменном отзыве антимонопольный орган возразил на доводы апелляционной жалобы, считая решение суда первой инстанции законным и обоснованным, не подлежащим отмене.

До начала судебного заседания от Департамента поступило ходатайство о рассмотрении апелляционной жалобы в отсутствие его представителя, которое суд апелляционной инстанции счел необходимым удовлетворить.

Суд апелляционной инстанции также посчитал возможным рассмотреть апелляционную жалобу в отсутствие представителя Тюменского УФАС России, надлежащим образом извещенного о месте и времени судебного заседания, не заявившего ходатайства об его отложении.

Суд апелляционной инстанции, изучив материалы дела, апелляционную жалобу, отзыв, установил следующие обстоятельства.

Тюменским УФАС России было проведено плановое контрольное мероприятие по проверке соблюдения Департаментом требований Федерального закона РФ от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

При анализе утвержденных Департаментом государственных заданий для образовательных автономных учреждений на 2010 год и 2011 год было установлено, что в объеме субсидий на финансовое обеспечение выполнения государственного задания в составе расходов на содержание учреждения, предусматривались средства на капитальный ремонт.

В нарушение требований Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" процедуры размещения государственного заказа не проводились.

Проверкой установлено, что в 2010году был осуществлен капитальный ремонт 13 образовательных учреждений, в 2011году - 9 образовательных учреждений.

Решением антимонопольного органа от 15.06.2012 по делу N К12/37 в действиях Департамента было признано нарушение части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", выразившееся во включении в объем субсидий на финансовое обеспечение государственного задания автономным образовательным учреждениям средств на проведение капитального ремонта.

В связи с выявленным нарушением Департаменту было выдано предписание от 15.06.2012 по делу N К12/37, согласно которому Департаменту надлежало в срок до 01.10.2012 прекратить нарушение части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" путем проведения соответствующих процедур при выборе подрядчиков для выполнения работ по капитальному ремонту образовательных учреждений.

О выполнении предписания Департамент должен был информировать антимонопольный орган не позднее 5 дней со дня его выполнения.

Полагая, что решение и предписание от 15.06.2012 по делу N К12/37 являются незаконными, Департамент обратился в арбитражный суд с вышеуказанным заявлением.

22.11.2012 Арбитражный суд Тюменской области вынес решение, являющееся предметом апелляционного обжалования по настоящему делу.

Проверив законность и обоснованность решения суда первой инстанции в порядке статей 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд апелляционной инстанции не находит оснований для его отмены, исходя из следующего.

В соответствии с пунктом 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и пунктом 6 Постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" условиями принятия арбитражным судом решения о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов является наличие одновременно двух обязательных условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

Решением Тюменского УФАС России от 15.06.2012 по делу N К12/37 действия Департамента, выразившееся во включении в объем субсидий на финансовое обеспечение государственного задания автономным образовательным учреждениям средств на проведение капитального ремонта, признано нарушением части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

В соответствии с частью 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещаются:

1) введение ограничений в отношении создания хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере деятельности, а также установление запретов или введение ограничений в отношении осуществления отдельных видов деятельности или производства определенных видов товаров;

2) необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам;

3) установление запретов или введение ограничений в отношении свободного перемещения товаров в Российской Федерации, иных ограничений прав хозяйствующих субъектов на продажу, покупку, иное приобретение, обмен товаров;

4) дача хозяйствующим субъектам указаний о первоочередных поставках товаров для определенной категории покупателей (заказчиков) или о заключении в приоритетном порядке договоров;

5) установление для приобретателей товаров ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары.

Для квалификации действий по части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" необходимо установить запрещенные законом и совершенные субъектами, перечисленными в указанной статье, действия, которые приводят либо могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции как категории, значимой для определенного товарного рынка (сферы обращения определенного товара либо взаимозаменяемых товаров). Установленный запрет адресован органам, осуществляющим властные функции, в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных инструментов.

Таким образом, оценивая законность оспариваемого решения антимонопольного органа надлежит установить являются ли конкретные действия Департамента по включению в объем субсидий на финансовое обеспечение государственного задания автономным образовательным учреждениям средств на проведение капитального ремонта, нарушающими положения части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции". При этом деятельность самих автономных образовательных учреждений по заключению гражданско - правовых договоров на выполнение капитального ремонта без проведения торгов не входит в предмет рассмотрения настоящего дела.

Исследовав имеющиеся в материалах дела доказательства в порядке статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в совокупности с доводами сторон, суд апелляционной инстанции находит основания для признания обоснованной позицию Тюменского УФАС России о том, что включение в объем субсидии на финансовое обеспечение государственного задания средств на капитальный ремонт приводит к ограничению конкуренции на соответствующих товарных рынках, поскольку работы по капитальному ремонту для государственных нужд осуществляются подрядчиками, выбранными автономными учреждениями самостоятельно и процедуры, предусмотренные Федеральным законом от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" по государственной закупке товаров, работ, услуг не проводились, исходя из следующего.

В соответствии с пунктом 14 части 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта РФ (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится, в том числе решение вопросов организации предоставления начального, среднего и дополнительного профессионального образования (за исключением образования, получаемого в федеральных образовательных учреждениях, перечень которых утверждается Правительством РФ).

К полномочиям органов государственной власти субъекта РФ Законом РФ от 10.07.1992 N 3266-1 "Об образовании" отнесено решение вопросов организации предоставления начального, среднего и дополнительного профессионального образования.

Согласно пункту 1.1. приложения к Постановлению Правительства Тюменской области от 30.05.2005 N 55-п "Об утверждении Положения о Департаменте образования и науки Тюменской области" Департамент является органом исполнительной власти Тюменской области, обеспечивающим в пределах своей компетенции проведение единой государственной политики и осуществляющим управление в сфере образования и науки в Тюменской области.

В соответствии с пунктом 2.8. Положения организация предоставления начального, среднего и дополнительного профессионального образования, а также высшего и послевузовского профессионального образования образовательными организациями, находящимися в ведении Тюменской области является одной из задач Департамента.

Таким образом, создание необходимых условий для предоставления начального, среднего и дополнительного профессионального образования включает в себя, в том числе проведение капитального ремонта объектов, оказывающих образовательные услуги (независимо от их статуса и организационно -правовой формы), и относится к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ, возложенных на Департамент.

Как следует из статьи 2 Федерального закона от 03.11.2006 N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная РФ, субъектом РФ или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством РФ полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, средств массовой информации, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а такж в иных сферах в случаях, установленных федеральными законами (в том числе при проведении мероприятий по работе с детьми и молодежью в указанных сферах).

Таким образом, автономные образовательные учреждения Тюменской области созданы для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления полномочий органов исполнительной власти Тюменской области, предусмотренных пунктом 14 части 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ".

Департамент от имени Тюменской области в отношении автономных образовательных учреждений осуществляет функции учредителя.

В силу положений части 1 статьи 3 Федерального закона от 03.11.2006. N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" имущество автономного учреждения закрепляется за ним на праве оперативного управления в соответствии с Гражданского кодекса Российской Федерации. Собственником имущества автономного учреждения является соответственно РФ, субъект РФ, муниципальное образование.

В соответствии со статьей 4 Федерального закона от 03.11.2006 N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" основной деятельностью автономного учреждения признается деятельность, непосредственно направленная на достижение целей, ради которых автономное учреждение создано (часть 1).

Государственное (муниципальное) задание для автономного учреждения формируется и утверждается учредителем в соответствии с видами деятельности, отнесенными его уставом к основной деятельности. Автономное учреждение осуществляет в соответствии с государственным (муниципальным) заданием и (или) обязательствами перед страховщиком по обязательному социальному страхованию деятельность, связанную с выполнением работ, оказанием услуг (часть 2).

Финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания осуществляется с учетом расходов на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за автономным учреждением учредителем или приобретенных автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества, расходов на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается соответствующее имущество, в том числе земельные участки (часть 3).

Таким образом, Федеральным законом от 03.11.2006 N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" предусмотрено государственное (муниципальное) финансирование содержания недвижимого имущества.

Согласно части 1 статьи 1 Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" данный федеральный закон регулирует отношения, связанные с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных, муниципальных нужд, нужд бюджетных учреждений (далее - размещение заказа), в том числе устанавливает единый порядок размещения заказов, в целях обеспечения единства экономического пространства на территории РФ при размещении заказов, эффективного использования средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, расширения возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирования такого участия, развития добросовестной конкуренции, совершенствования деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере размещения заказов, обеспечения гласности и прозрачности размещения заказов, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов.

Согласно положениям статьи 3 Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" государственными нуждами субъектов РФ являются потребности субъектов РФ, государственных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий субъектов РФ, государственных заказчиков, в том числе для реализации региональных целевых программ.

Таким образом, учитывая, что организация предоставления начального, среднего и дополнительного профессионального образования включает в себя, в том числе создание всех необходимых для осуществления образовательного процесса условий, и принимая во внимание то, что имущество, которое на праве оперативного управления принадлежит автономным учреждениям, является собственностью Тюменской области, проведение капитального ремонта зданий, помещений автономных образовательных учреждений Тюменской области является нуждой Тюменской области - потребностью, необходимой для реализации обозначенного выше государственного полномочия Тюменской области.

Следовательно, поскольку проведение капитального ремонта помещений, зданий автономных образовательных учреждений Тюменской области, является государственной нуждой Тюменской области, выбор подрядной организации для проведения капитального ремонта должен осуществляться с применением процедур предусмотренных Федеральным законом от 21.07.2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд".

Департамент считает, что Федеральный закон от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" в данном конкретном случае не подлежит применению, поскольку автономные образовательные учреждения не относятся к числу государственных заказчиков, определенных в статьей 4 названного закона.

Между тем, отсутствие в данной норме прямого указания на то, что автономные учреждения являются государственными заказчиками, во взаимосвязи с установлением факта отнесения той или иной потребности в товарах, работах, услугах к числу государственных нужд, не исключает возможности наделения определенных государственных органов соответствующими полномочиями в целях реализации положений названного закона.

Оспаривая законность решения и предписания антимонопольного органа, Департамент ссылается на то, что, что действовал в соответствии с требованиями части 3 статьи 4 Федерального закона от 03.11.2006 N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях", согласно которой финансовое обеспечение государственного задания включает в себя, в том числе обеспечение расходов на содержание недвижимого имущества.

Департамент считает, что поскольку автономные образовательные учреждения созданы в соответствии с Федеральным законом от 03.11.2006N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях", их финансирование осуществляется согласно требованиями этого закона, в связи с чем нарушение требований антимонопольного законодательства, вменяемое Департаменту, отсутствует.

Между тем, приведенные Департаментом доводы ошибочны, поскольку как правильно указал в оспариваемом решении антимонопольный орган, капитальный ремонт зданий и помещений автономных образовательных учреждений необходим для осуществления государственного полномочия Тюменской области по организации предоставления образования, в связи с чем проведение капитального ремонта государственного имущества Тюменской области является государственной нуждой.

В силу изложенного, Федеральный закон от 21.07.2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" подлежит применению и в случае капитального ремонта зданий, помещений автономных образовательных учреждений Тюменской области.

При этом принцип бюджетного финансирования государственного задания, предусмотренный статьей 4 Федерального закона от 03.11.2006 N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях", не исключает необходимости применения процедур, предусмотренных Федеральным законом от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд".

01.01.2012 вступил в силу Федеральный закон от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц", согласно которому для автономных учреждений действует особый порядок закупки товаров, работ, услуг.

Однако, как обоснованно отметил суд первой инстанции, определяя объем субсидий на реализацию государственных заданий для автономных образовательных учреждений Тюменской области в 2010 году и 2011 году Департамент обязан был руководствоваться Федеральным законом от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд", нормы которого являются специальными, в том числе и по отношению к статье 4 Федерального закона от 03.11.2006 N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях".

При указанных обстоятельствах выводы антимонопольного органа, поддержанные судом первой инстанции, о неправомерном наделении автономных образовательных учреждений правом распоряжения бюджетными средствами путем заключения гражданско-правовых договоров на проведение капитального ремонта, являются обоснованными.

Учитывая изложенное, оспариваемые решение и предписание от 15.06.2012 по делу N К12/37 соответствуют вышеприведенным нормам законодательства и не нарушают прав и законных интересов Департамента, в связи с чем правовых оснований для удовлетворения заявленных Департаментом требований у суда первой инстанции не имелось.

Таким образом, при вынесении решения судом первой инстанции в соответствии со статьей 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации оценены все представленные сторонами доказательства в их совокупности и взаимосвязи. Выводы, изложенные в решении суда первой инстанции, соответствуют материалам дела. Нормы материального права применены Арбитражным судом Тюменской области правильно. Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

В связи с отказом в удовлетворении апелляционной жалобы Департамента и в соответствии с частью 3 статьи 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации государственная пошлина, подлежащая уплате подателем апелляционной жалобы, но от уплаты которой он в силу подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации освобожден, распределению не подлежит.

На основании изложенного и руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Тюменской области от 22.11.2012 по делу N А70-8584/2012 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия, может быть обжаловано путем подачи кассационной жалобы в Федеральный арбитражный суд Западно-Сибирского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме.

Председательствующий

Ю.Н. Киричёк

Судьи

Н.Е. Иванова О.Ю. Рыжиков