Постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 26 апреля 2021 г. N Ф04-1964/21 по делу N А67-3760/2020

г. Тюмень

26 апреля 2021 г.

Дело N А67-3760/2020

Резолютивная часть постановления объявлена 20 апреля 2021 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 26 апреля 2021 года.

Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в составе:

председательствующего Шабановой Г.А.

судей Дружининой Ю.Ф.

Шохиревой С.Т.

при ведении протокола помощником судьи Мейранс А.Г.,

рассмотрел в судебном заседании с использованием средств (аудиозаписи) видеоконференц-связи кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Томской области на решение от 21.09.2020 Арбитражного суда Томской области и постановление от 21.01.2021 Седьмого арбитражного апелляционного суда (судьи Павлюк Т.В., Бородулина И.И., Логачев К.Д.) по делу N А67-3760/2020 по заявлению Департамента финансов Администрации города Томска (634050, Томская область, город Томск, улица Гагарина, дом 49, ОГРН 1037000090511, ИНН 7021023925), Администрации города Томска (634050, Томская область, город Томск, проспект Ленина, дом 73, ОГРН 1037000087706, ИНН 7017004461) к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Томской области (634009, Томская область, город Томск, проспект Ленина, дом 111 50, ОГРН 1027000886384, ИНН 7019027633) об оспаривании ненормативного правового акта.

Другое лицо, участвующее в деле, - Департамент общего образования Томской области (634050, Томская область, город Томск, проспект Ленина, дом 111, ОГРН 1037000082778, ИНН 7021022030).

Путем использования систем видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Томской области (судья Сулимская Ю.М.) в заседании участвовали представители:

от Департамента финансов Администрации города Томска - Мазур В.В. по доверенности от 18.12.2020,

от Управления Федеральной антимонопольной службы по Томской области - Абрамов А.В. по доверенности от 19.04.2021,

от Департамента общего образования Томской области - Гензе С.В. по доверенности от 09.04.2021.

Суд установил:

Департамент финансов Администрации города Томска (далее - департамент финансов) и Администрация города Томска (далее - администрация) обратились в Арбитражный суд Томской области с заявлением о признании незаконным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Томской области (далее - управление, антимонопольный орган) от 24.04.2020.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечен Департамент общего образования Томской области (далее - департамент образования).

Решением от 21.09.2020 Арбитражного суда Томской области, оставленным без изменения постановлением от 21.01.2021 Седьмого арбитражного апелляционного суда, оспариваемое решение управления признано незаконным.

В кассационной жалобе, поданной в Арбитражный суд Западно-Сибирского округа, антимонопольный орган просит указанные судебные отменить и отказать департаменту финансов в удовлетворении заявленных требований.

По мнению подателя жалобы, судами не учтено, что первоначальная редакция пункта 1.2.3 Положения о персонифицированном дополнительном образовании детей на территории муниципального образования "Город Томск", утвержденного постановлением администрации от 23.01.2019 N 64 города Томска (далее - Положение), необоснованно препятствовала индивидуальным предпринимателям осуществлять деятельность по оказанию услуг дополнительного образования и могла привести к ограничению конкуренции; пункт 2 части 1 статьи Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ) не обязывает антимонопольный орган устанавливать конкретные факты ущемления прав хозяйствующих субъектов.

Позиция управления поддержана департаментом образования в отзыве на кассационную жалобу.

Администрация и департамент финансов, соглашаясь с выводами судов, в отзывах на кассационную жалобу просят принятые по делу судебные акты оставить без изменения.

Проверив в соответствии со статьями 284, 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) обоснованность доводов, изложенных в кассационной жалобе, отзывах на нее и выступлениях присутствовавших в заседании представителей участвующих в деле лиц, суд округа не усматривает оснований для отмены обжалуемых судебных актов.

Как следует из материалов дела, управление на основании поручения Федеральной антимонопольной службы от 05.07.2019 N ИА/57450/19 провело анализ внедрения целевой модели региональной системы дополнительного образования детей (далее - ДОД), осуществляемого в Томской области, в ходе которого в действиях администрации выявлены признаки нарушения пункта 2 части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, выразившиеся в исключении из числа возможных поставщиков образовательных услуг в системе персонифицированного ДОД индивидуальных предпринимателей.

Управлением администрации было выдано предупреждение от 07.10.2019 о необходимости в срок до 20.11.2019 внести изменения в пункт 1.2.3 Положения.

Ввиду неисполнения администрацией указанного предупреждения, управление приказом от 06.12.2019 N 164 возбудило в отношении нее дело о нарушении антимонопольного законодательства.

Решением управления от 24.04.2020 администрация признана нарушившей пункт 2 части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ.

Поскольку постановлением администрации от 11.02.2020 N 123 в пункт 1.2.3 Положения внесены изменения (в число поставщиков образовательных услуг включены индивидуальные предприниматели), предписание не выдавалось.

Не согласившись с решением антимонопольного органа, департамент финансов и администрация обратились в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Суды двух инстанций пришли к выводу об отсутствии в действиях администрации нарушений пункта 2 части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, в связи с чем признали оспариваемое решение незаконным.

Оставляя принятые по делу судебные акты без изменения, суд округа исходит из доводов кассационной жалобы и конкретных обстоятельств рассматриваемого спора.

В силу пункта 2 части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещается необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам.

В пункте 11 Обзора по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 16.03.2016, разъяснено, что антимонопольный орган в рамках частей 1 и 2 статьи 15 Закона N 135-ФЗ полномочен вынести соответствующее решение об обнаружении и пресечении выявленного нарушения лишь в том случае, когда нарушение привело либо могло привести к нарушению охраняемого законом баланса экономических интересов хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность на одном и том же рынке в соответствующих географических границах.

Данный вывод согласуется с содержанием пункта 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства".

Конкуренция - это соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке (пункт 7 статьи 4 Закона N 135-ФЗ).

В силу пункта 17 этой же статьи признаками ограничения конкуренции являются: сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке, а также установление органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, участвующими в предоставлении государственных или муниципальных услуг, при участии в предоставлении таких услуг требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, не предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Судами двух инстанций установлено, что распоряжением департамента образования от 31.05.2018 N 528-р "Об апробации системы персонифицированного дополнительного образования детей в Томской области" утверждены Правила персонифицированного финансирования дополнительного образования детей в Томской области (далее - Правила).

Согласно названным Правилам поставщиками образовательных услуг являются образовательные организации, организации, осуществляющие обучение, индивидуальные предприниматели, реализующие дополнительные общеобразовательные общеразвивающие программы, включенные в систему персонифицированного финансирования.

В соответствии с вышеуказанным распоряжением департамента образования постановлением администрации от 23.01.2019 N 64 утверждено Положение.

Пунктом 1.2.3 Положения (в редакции, действующей на момент возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства) было предусмотрено, что поставщиком образовательных услуг являются образовательные организации, организации, осуществляющие обучение, реализующие дополнительные общеобразовательные общеразвивающие программы, включенные в систему персонифицированного финансирования в порядке, установленном Правилами.

По смыслу пунктов 2, 23, 33, 47, 48, 52, 55, 81 Правил выбор получения детьми дополнительного образования у того или иного поставщика образовательных услуг с использованием сертификата возможен только после включения поставщиков в Реестр персонифицированного финансирования дополнительного образования, добровольной сертификации их образовательных программ и определения нормативной стоимости образовательных услуг.

Соответственно, конкуренция между муниципальными учреждениями и частными поставщиками образовательных услуг (в том числе индивидуальными предпринимателями) может возникнуть только после проведения "отбора", который осуществляет региональный оператор, и включения тех и других в систему персонифицированного финансирования.

Вместе с тем согласно письму областного государственного бюджетного образовательного учреждения дополнительного образования "Областной центр дополнительного образования" (региональный оператор) от 11.02.2020 N 130 индивидуальные предприниматели и иные негосударственные и немуниципальные поставщики образовательных услуг в систему персонифицированного финансирования в спорный период не были включены, поскольку не прошли добровольную сертификацию образовательных программ.

Таким образом, судами первой и апелляционной инстанции верно отмечено, что дети не могли осуществлять выбор в пользу индивидуальных предпринимателей, но не потому, что этому препятствовало формулировка в Положении, а потому что они не являлись поставщиками образовательных услуг в соответствии с Правилами.

Кроме того, судами принято во внимание, что в соответствии с подпунктом 13 пункта 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ), а также пунктом 2 части 1 статьи 9 Федерального закона от 29.12.2012 N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" (далее - Закон N 273-ФЗ) к непосредственным вопросам местного значения относится организация предоставления дополнительного образования детей только в муниципальных образовательных организациях (за исключением дополнительного образования детей, финансовое обеспечение которого осуществляется органами государственной власти субъекта Российской Федерации); в спорный период муниципальному образованию "Город Томск" не доводились целевые бюджетные средства на финансовое обеспечение предоставления детям дополнительного образования индивидуальными предпринимателями с использованием сертификатов.

При таких обстоятельствах суды пришли к правильному выводу об отсутствии у антимонопольного органа оснований для квалификации действий администрации в качестве нарушения пункта 2 части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ.

С учетом изложенного арбитражные суды обоснованно удовлетворили заявленное требование, признав оспариваемое решение управления недействительным.

Иное толкование подателем кассационной жалобы положений действующего законодательства, а также иная оценка им обстоятельств спора не свидетельствуют о неправильном применении судами норм права.

Оснований для отмены или изменения обжалуемых судебных актов, предусмотренных статьей 288 АПК РФ, судом округа не установлено.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Западно-Сибирского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение от 21.09.2020 Арбитражного суда Томской области и постановление от 21.01.2021 Седьмого арбитражного апелляционного суда по делу N А67-3760/2020 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

Г.А. Шабанова

Судьи

Ю.Ф. Дружинина С.Т. Шохирева