Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 21 января 2021 г. N 07АП-10142/20 по делу N А67-3760/2020

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 26 апреля 2021 г. N Ф04-1964/21 настоящее постановление оставлено без изменения

город Томск

21 января 2021 г.

Дело N А67- 3760/2020

Резолютивная часть постановления объявлена 19 января 2021 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 21 января 2021 года.

Седьмой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего		Павлюк Т.В.,
судей		Бородулиной И.И.,
		Логачева К.Д.,

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Винник А.С., рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Томской области (N 07АП-10142/20), на решение Арбитражного суда Томской области от 21.09.2020 по делу N А67- 3760/2020 по заявлению Департамента финансов Администрации Города Томска, администрация Города Томска к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Томской области о признании незаконным решения по делу N02-10/187-19 от 24.04.2020 г., третье лицо, не заявляющие самостоятельных требований относительно предмета спора: Департамент общего образования Томской области,

В судебном заседании приняли участие:

от заявителя: от Департамента финансов Администрации Города Томска: Мазур В.В., представитель по доверенности от 19.12.2020, удостоверение; администрация Города Томска: Усова В.В., представитель по доверенности от 27.10.2020, удостоверение;

от заинтересованного лица: Абрамов А.В., представитель по доверенности от 11.01.2021, удостоверение;

от третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора: Гензе С.В., представитель по доверенности от 16.03.2020, удостоверение;

УСТАНОВИЛ:

департамент финансов Администрации города Томска (в дальнейшем - заявитель, Департамент финансов) обратился в Арбитражный суд Томской области к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Томской области (в дальнейшем - Управление, антимонопольный орган, УФАС) о признании незаконным решения по делу N 02-10/187- 19 от 24.04.2020. К участию в деле в качестве третьих лиц привлечены Администрация города Томска и Департамент общего образования Томской области.

Решением суда от 21.09.2020 заявленные требования удовлетворены.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, антимонопольный орган обратился в Седьмой арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит отменить решение арбитражного суда, в удовлетворении заявленных требованиях отказать. Апелляционная жалоба мотивирована неполным выяснением обстоятельств дела, несоответствием выводов, изложенных в решении фактическим обстоятельствам дела, недоказанностью имеющих значение для дела обстоятельств.

Департамент финансов и Администрация в отзывах, представленных в суд в порядке статьи 262 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), представители в судебном заседании, доводы жалобы отклонили, просят оставить решение суда без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Департамент общего образования Томской области в отзыве, на апелляционную жалобу представленном в суд в соответствии со статьей 262 АПК РФ, представитель в судебном заседании, поддержал доводы жалобы антимонопольного органа.

В судебном заседании представитель апеллянта поддержал доводы жалобы, настаивал на ее удовлетворении.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы, отзывов, заслушав представителей лиц, участвующих в деле, проверив законность и обоснованность решения суда первой инстанции в соответствии со статьей 268 АПК РФ, суд апелляционной инстанции считает его не подлежащим отмене по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, в соответствии с поручением ФАС России от 05.07.2019 N ИА/57450/19 (том 1, л.д.59-61) Томское УФАС России провело анализ внедрения целевой модели региональной системы дополнительного образования детей (далее - ДОД), осуществляемого в Томской области. Данная модель подразумевает применение системы персонифицированного финансирования ДОД (далее - Система) как одного из организационно-финансовых механизмов обеспечения доступности ДОД. Целью проведенного анализа явилось выявления фактов препятствования доведения бюджетных средств, выделяемых для осуществления ДОД, до частных образовательных организаций и индивидуальных предпринимателей. 06.12.2019 антимонопольным органом Администрации города Томска 07.10.2019 было вынесено Предупреждение о внесении изменений в нормативный правовой акт, который содержит признаки нарушения антимонопольного законодательства (том 1, л.д.72-73).

Письмом от 22.11.2019 Администрация сообщила УФАС об отсутствии ограничений конкуренции и создания препятствий в осуществлении уставной деятельности немуниципальным организациям и индивидуальным предпринимателям на рынке услуг дополнительного образования детей (том 1, л.д.74-76). 06.12.2019 в отношении Администрации города Томска было возбуждено дело N 02-10/187-19 по п.2 ч.1 ст. 15 Федерального закона "О защите конкуренции", Департамент финансов Администрации города Томска, Департамент общего образования Томской области определением от 13.01.2020 привлечены к рассмотрению дела в качестве лиц, располагающих сведениями о рассматриваемых Комиссией обстоятельствах дела (том 1, л.д.86-87).

Решением от 24.04.2020 по делу N 02-10/187-19 администрация города Томска признана нарушившей п.2 части 1 ст.15 Федерального закона "О защите конкуренции".

Не согласившись с указанным ненормативным правовым актом, Администрация города Томска и Департамент финансов Администрации города Томска оспорили решение УФАС по Томской области по делу N 02-10/187-19 от 24.04.2020 в судебном порядке.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции исходил из обоснованности заявленных требований.

Седьмой арбитражный апелляционный суд соглашается с данными выводами суда по следующим основаниям.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании незаконными действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, если полагают, что оспариваемые действия (бездействия) не соответствуют закону или иному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской или иной экономической деятельности.

Для признания незаконными действий (бездействия) государственного органа, исходя из содержания части 2 статьи 201 АПК РФ, необходимо установление факта такого действия (бездействия), то есть совершения (не совершение) соответствующим органом определенных действий при наличии обязанности их совершить в силу закона, противоправности, то есть несоответствия такого действия (бездействия) закону или иному ненормативному акту и нарушения прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской деятельности.

Согласно части 1 статьи 65, части 5 статьи 200 АПК РФ, обязанность доказывания законности совершения оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Распоряжением Департамента общего образования Томской области от 31.05.2018 N 528-р "Об апробации системы персонифицированного дополнительного образования детей в Томской области" утверждены Правила персонифицированного финансирования дополнительного образования детей в Томской области (далее - Правила). Согласно указанным Правилам, поставщиками образовательных услуг являются образовательные организации, организации, осуществляющие обучение, индивидуальные предприниматели, реализующие дополнительные общеобразовательные общеразвивающие программы, включенные в систему персонифицированного финансирования.

В соответствии с вышеуказанным распоряжением Департамента общего образования Томской области, постановлением администрации Города Томска от 23.01.2019 N 64 утверждено Положение о персонифицированном дополнительном образовании детей на территории муниципального образования "Город Томск" (далее - Положение).

Согласно п. 1.2.3 Положения (в редакции, действующей на момент возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства) поставщиком образовательных услуг являются образовательные организации, организации, осуществляющие обучение, реализующие дополнительные общеобразовательные общеразвивающие программы, включенные в систему персонифицированного финансирования в порядке, установленном Правилами.

Таким образом, по смыслу Положения, к числу возможных поставщиков образовательных услуг не отнесены индивидуальные предприниматели, оказывающие услуги дополнительного образования.

В соответствие с часть 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции) федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Понятие конкуренции закреплено в пункте 7 статьи 4 Закона о защите конкуренции, согласно которому конкуренция это соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке

В силу пункта 17 статьи 4 Закона о защите конкуренции признаками ограничения конкуренции являются сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке, а также установление органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, участвующими в предоставлении государственных или муниципальных услуг, при участии в предоставлении таких услуг требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, не предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Из анализа приведенных норм следует, что обязательным условием отнесения правоотношений к регулируемым Законом о защите конкуренции является влияние их на конкуренцию.

В пункте 11 Обзора по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 16.03.2016, разъяснено, что антимонопольный орган в рамках частей 1 и 2 статьи 15 Закона о защите конкуренции полномочен вынести соответствующее решение об обнаружении и пресечении выявленного нарушения лишь в том случае, когда нарушение привело либо могло привести к нарушению охраняемого законом баланса экономических интересов хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность на одном и том же рынке в соответствующих географических границах.

Данный вывод согласуется с содержанием пункта 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30 июня 2008 года N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства".

В силу положений части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции наступление или возможность наступления негативных последствий для конкуренции на определенном рынке имеет квалифицирующее значение.

Исходя из этого, в каждом конкретном случае антимонопольный орган должен провести анализ состояния конкуренции на товарном рынке и доказать, что спорные акты органов власти, действия (бездействия) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, отразив это в решении о нарушении антимонопольного законодательства с раскрытием причинно-следственных связей.

Иное нарушение действующего законодательства органом власти само по себе не является нарушением статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Основанием для вынесения оспариваемого решения явилось то обстоятельство, что Администрацией города Томска при принятии Положений исключены из числа возможных поставщиков образовательных услуг негосударственные (коммерческие и некоммерческие) организации, а также индивидуальные предприниматели, оказывающие услуги дополнительного образования в нарушение основных требований к внедрению персонифицированного финансирования дополнительного образования детей, указанных в Письме Департамента государственной политики в сфере воспитания детей и молодежи Министерства образования и науки РФ от 03.07.2018 N 09-953. Более того, Постановлением от 11.02.2020 N 123 "О внесении изменений в постановление администрации Города от 23.01.2019 N 64 "Об утверждении Положения о персонифицированном дополнительном образовании детей на территории муниципального образования "Город Томск" в подпункт 1.2.3 пункта 1.2 внесено следующее дополнение: "1.2.3. поставщик образовательных услуг - образовательные организации, организации, осуществляющие обучение, индивидуальные предприниматели, реализующие дополнительные общеобразовательные общеразвивающие программы, включенные в систему персонифицированного финансирования дополнительного образования детей в порядке, установленном Правилами персонифицированного финансирования дополнительного образования детей в Томской области, утвержденными распоряжением Департамента общего образования Томской области от 31.05.2018 N 528-р "Об апробации системы персонифицированного финансирования дополнительного образования детей в Томской области". Указанное обстоятельство, по мнению антимонопольного органа, дополнительно подтверждает законность оспариваемого решения.

Вместе с тем, при вынесении решения Управлением Федеральной антимонопольной службы по Томской области не учтена и не дана оценка следующим обстоятельствам.

В соответствии со статьями 15, 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации бюджет муниципального образования (местный бюджет) предназначен для исполнения обязанностей муниципального образования по предоставлению средств из местного бюджета, которые возникают в результате принятия муниципальных правовых актов по вопросам местного значения и иным вопросам, которые в соответствии с федеральными законами вправе решать органы местного самоуправления.

Из анализа вышеназванных норм следует, что бюджет муниципального образования предназначен для финансового обеспечения вопросов местного значения на территории муниципального образования "Город Томск".

В соответствии с подпунктом 13 пункта 1 статьи 16 Федерального Закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный Закон N 131-ФЗ), а также пунктом 2 части 1 статьи 9 Федерального закона от 29.12.2012 N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" к непосредственным вопросам местного значения относится организация предоставления дополнительного образования детей только в муниципальных образовательных организациях (за исключением дополнительного образования детей, финансовое обеспечение которого осуществляется органами государственной власти субъекта Российской Федерации).

Обязанность предоставлять бюджетные средства образовательным организациям, которые не являются муниципальными или индивидуальным предпринимателям в целях дополнительного образования детей, действующим законодательством на органы местного самоуправления не возложена.

При таких обстоятельствах, не может являться нарушением антимонопольного законодательства действия или решения органов местного самоуправления, направленные на решение вопросов местного значения способами, прямо предусмотренными Федеральным Законом N 131-ФЗ и Федеральным законом "Об образовании в Российской Федерации".

Согласно подпункту 11 пункта 2 Правил персонифицированного финансирования дополнительного образования детей в Томской области, утвержденных распоряжением Департамента общего образования Томской области от 31.05.2018 N 528-р (в редакции распоряжения Департамента общего образования Томской области от 08.05.2019 N 406-р) N 528-р поставщиками образовательных услуг являются исключительно те образовательные организации, организации, осуществляющие обучение, индивидуальные предприниматели, реализующие дополнительные общеобразовательные общеразвивающие программы, которые включены в систему персонифицированного финансирования (далее - ПФДО) в порядке, установленном Правилами N 528-р.

В соответствии с пунктами 23, 33 Правил N 528-р включение в ПФДО поставщиков образовательных услуг и ведение реестра поставщиков образовательных услуг осуществляется оператором персонифицированного финансирования (участником системы персонифицированного финансирования, уполномоченным Департаментом общего образования Томской области на осуществление методического, информационного сопровождения системы образовательных услуг, реализующих образовательные программы, включенные в Реестр сертифицированных образовательных программ, с которыми уполномоченной организацией заключен договор на оказание и оплату образовательных услуг в соответствии с ценой, установленной поставщиком образовательных услуг в размере, не превышающем нормативную стоимость, определенную ОГБОУДО "Областной центр дополнительного образования".

Выбор детьми получения дополнительного образования у того или иного поставщика образовательных услуг с использованием сертификата дополнительного образования возможен только после включения поставщиков в Реестр ПФДО, добровольной сертификации их образовательных программ и определения нормативной стоимости образовательных услуг (пункты 23,33,47,48,52,55,81). Указанные действия по включению в реестр ПФДО, сертификации образовательных программ и определению нормативной стоимости образовательных услуг осуществляет ОГБОУДО "Областной центр дополнительного образования в соответствии требованиями Правил N 528-р.

При этом при принятии региональным оператором персонифицированного финансирования соответствующих решений (о включении в Реестр поставщиков образовательных услуг, о сертификации образовательной программы, об определении нормативной стоимости и т.д.) данный оператор руководствуется Правилами N 528-р, а не положениями муниципальных правовых актов органов местного самоуправления, принимаемых в целях внедрения ПФДО.

Вместе с тем, сведений об отборе ОГБОУДО "Областной центр дополнительного образования" и о наличии в системе ПФДО негосударственных поставщиков образовательных услуг, реализующих сертифицированные образовательные программы, в администрации Города Томска в 2019 году и на дату возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства не имелось, уведомлений от ОГБОУДО "Областной центр дополнительного образования" и поставщиков образовательных услуг, включенных в ПФДО, реализующих сертифицированные образовательные программы на заключение договора на оказание и оплату образовательных услуг, также в адрес уполномоченных организаций не поступали.

Таким образом, как обоснованно указывает суд первой инстанции, по смыслу Правил, конкуренция между муниципальными учреждениями и частными поставщиками образовательных услуг (в том числе индивидуальными предпринимателями) может возникнуть только после проведения "отбора", который осуществляет региональный оператор, и включении и тех и других в систему ПФДО. Вместе с тем в соответствии с письмом от 11.02.2020 N 130 ОГБОУДО "Областной центр дополнительного образования", представленного в Комиссию 12.02.2020, в ответ на запрос от 10.02.2020 N195, установлено, что индивидуальные предприниматели и иные негосударственные и немуниципальные поставщики образовательных услуг ОГБОУДО "Областной центр дополнительного образования" в систему ПФДО не были включены, поскольку не прошли добровольную сертификацию образовательных программ.

Следовательно, по верному заключению суда первой инстанции, дети не могли осуществлять выбор в пользу индивидуальных предпринимателей, но не потому, что этому препятствовало формулировка в Положении, а потому что они не являлись поставщиками образовательных услуг в соответствии с Правилами 528-р.

Организация предоставления дополнительного образования детей в муниципальных образовательных организациях является обязанностью органов местного самоуправления, что закреплено в Федеральных законах от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (пункт 13 части 1 статьи 16), от 29.12.2012 N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" (пункт 2 части 1 статьи 9).

В целях решения указанного вопроса местного значения создаются и действуют некоммерческие организации в форме муниципальных учреждений дополнительного образования детей, которые в соответствии с пунктом 1 статьи 50 Гражданского кодекса РФ не имеют извлечение прибыли в качестве цели деятельности.

Финансовое обеспечение деятельности указанных учреждений осуществляется путем предоставления субсидии на выполнение муниципального задания, формируемого в соответствии с основными целями и видами деятельности учреждений (пункты 3, 6 статьи 9.2 Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях", части 2, 4 статьи 4 Федерального закона от 03.11.2006 N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях").

В целях реализации системы персонифицированного финансирования дополнительного образования детей на территории муниципального образования "Город Томск" в августе 2019 года согласно Решению Думы Города Томска от 27.08.2019 N 1138 "О внесении изменений в решение Думы Города Томска от 04.12.2018 N 980 "О бюджете муниципального образования "Город Томск" на 2020 год и плановый период 2020-2021 годов" было внесено изменение в бюджет муниципального образования "Город Томск" путем перераспределения средств с субсидий автономным и бюджетным учреждениям на финансовое обеспечение муниципального задания на оказание муниципальных услуг на одно из основных мероприятий муниципальной программы "Развитие образования" на 2015-2025 годы" департамента образования администрации Города Томска "Реализация мероприятий по персонифицированному финансированию дополнительного образования детей посредством последующего перераспределения на субсидию муниципальным учреждениям на финансовое обеспечение муниципального задания на оказание муниципальных услуг (выполнение работ)" по коду вида расходов "Прочая закупка товаров, работ и услуг для обеспечения муниципальных нужд" в сумме 43 609,7т.р.

В декабре 2019 года после выбора потребителями услуг учреждений дополнительного образования и закрепления за ними определенного объема средств, а также распределения сертификатов персонифицированного финансирования согласно Положению о персонифицированном дополнительном образовании детей на территории муниципального образования "Город Томск", утвержденному постановлением администрации Города Томска от 23.01.2019 N 64, средства в сумме 43 609,7 т.р. на основании решения Думы Города Томска от 03.12.2019 N 1234 "О внесении изменений в решение Думы Города Томска от 04.12.2018 N 980 "О бюджете муниципального образования "Город Томск" на 2020 год и плановый период 2020-2021 годов" были перераспределены с основного мероприятия "Реализация мероприятий по персонифицированному финансированию дополнительного образования детей посредством последующего перераспределения на субсидию муниципальным учреждениям на финансовое обеспечение муниципального задания на оказание муниципальных услуг (выполнение работ)" на субсидии автономным и бюджетным учреждениям на финансовое обеспечение муниципального задания на оказание муниципальных услуг.

Таким образом, обязанность финансирования основной (некоммерческой) деятельности муниципальных учреждений, осуществляющих дополнительное образование детей, из бюджета муниципального образования "Город Томск" прямо следует из положений федерального законодательства.

При указанных обстоятельствах, не могло являться предоставлением преимущества на рынке и ограничением конкуренции финансирование основной деятельности муниципальных учреждений, участвующих в системе ПФДО, способами, прямо предусмотренными Федеральными законами от 06.10.2003 N 131 -ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации, от 29.12.2012 N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации", от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях", от 03.11.2006 N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях".

Порядок принятия расходных обязательств публично-правовыми образованиями и формы доведения бюджетных средств устанавливаются в соответствии с Бюджетным кодексом РФ.

Вместе с тем, коллегия соглашается с выводами суда первой инстанции о том, что УФАС при принятии оспариваемого решения не исследован вопрос о том, к обязательствам какого публично-правового образования отнесено финансовое обеспечение оплаты образовательных услуг индивидуальным предпринимателям - участникам системы ПФДО, и необоснованно не приняты во внимание доводы заявителей об отсутствии обязанности на принятие расходных обязательств по дополнительным вопросам, не отнесенным к вопросам местного значения муниципального образования.

Доводы апелляционной жалобы о том, что администрация Города Томска исключением из пункта 1.2.3 Положения уже на данном этапе ограничила право выбора поставщика услуг потенциальными получателями данной услуги, а также то, вследствие указанных действий индивидуальные предприниматели не имели возможности участвовать в системе ПФДО, не соответствуют Правилам персонифицированного финансирования дополнительного образования детей в Томской области, утвержденным распоряжением Департамента общего образования Томской области от 31.05.2018 N 528-ра (далее - Правила) и фактическим обстоятельствам дела.

Согласно подпункту 11 пункта 2 Правил поставщиками образовательных услуг являются исключительно те образовательные организации, организации, осуществляющие обучение, индивидуальные предприниматели, реализующие дополнительные общеобразовательные общеразвивающие программы, которые включены в систему ПФДО в порядке, установленном Правилами.

Таким образом, порядок участия и включения в систему ПФДО поставщиков образовательных услуг составляет предмет правового регулирования областных Правил, а не Положения.

В целях включения в систему ПФДО, поставщик образовательных услуг, в порядке, установленном Правилами, обращается к региональному оператору, функции которого осуществляет ОГБОУДО "Областной центр дополнительного образования", за включением в реестр ПФДО, добровольной сертификацией образовательных программ и определением нормативной стоимости образовательных услуг (пункты 23, 33, 47, 48, 52, 55, 57 Правил), а не в орган местного самоуправления.

Таким образом, администрация Города Томска своими действиями (в том числе путем принятия муниципальных правовых актов) не препятствовала и не могла препятствовать включению в систему ПФДО индивидуальных предпринимателей.

Непринятие расходного обязательства муниципального образования (невключение индивидуальных предпринимателей в пункте 1.2.3 Положения) в соответствии с Правилами не являлось и не могло являться препятствием для включения индивидуальных предпринимателей в систему ПФДО, поскольку порядок включения поставщиков образовательных услуг в систему ПФДО не относится к предмету регулирования Положения. Включение поставщиков в систему ПФДО региональным оператором дополнительного образования, в том числе основания для сертификации региональным оператором дополнительного образования образовательных программ поставщиков и отказа в ее проведении определяются Правилами (подпункт 11 пункта 2 Правил, пункты 52, 53 Правил), а не Положением.

Кроме того, как уже изложено судом ранее, индивидуальные предприниматели и иные негосударственные и немуниципальные поставщики образовательных услуг ОГБОУДО "Областной центр дополнительного образования" в систему ПФДО до 12.02.2020 не были включены, поскольку не прошли добровольную сертификацию образовательных программ.

Согласно подпункту 2 пункта 81 Правил обязательным условием использования сертификата является включение образовательной программы, которую выбирает родитель (законный представитель) ребенка, в Реестр сертифицированных образовательных программ.

Следовательно, как верно указано в решении получатели услуги не осуществляли и не могли осуществить выбор в пользу индивидуальных предпринимателей, но не потому, что этому препятствовала формулировка в Положении, а потому что они не являлись поставщиками образовательных услуг в соответствии с Правилами.

Указанные в оспариваемом Решении ссылки на распоряжение Правительства Российской Федерации от 04.09.2014 N 1726-р, приказ Минпросвещения России от 03.09.2019 N 467 и письмо Департамента государственной политики в сфере воспитания детей и молодежи Министерства образования и науки РФ от 03.07.2018 N 09-953, а также распоряжение Департамента общего образования Томской области от 31.05.2018 N 528-р, имеющего рекомендательный характер для органов местного самоуправления (пункт 2), не содержат правового обоснования наличия обязанности муниципального образования "Город Томск" и администрации Города Томска по финансовому обеспечению получения детьми с использованием системы персонифицированного финансирования у индивидуальных предпринимателей.

Как верно указывает суд первой инстанции, вышеперечисленные акты Правительства Российской Федерации, Минпросвещения России и Департамента общего образования Томской области носят подзаконный характер и имеют меньшую юридическую силу по сравнению с нормами федеральных законов, и не могут дополнительно возлагать на органы местного самоуправления дополнительную обязанность в силу части 1 статьи 18 Федерального закона N 131-ФЗ, а письмо Департамента государственной политики в сфере воспитания детей и молодежи Министерства образования и науки РФ от 03.07.2018 N 09-953 не является нормативным актом, носит информационный характер, и не может устанавливать какие-либо права и обязанности органам местного самоуправления.

Отклоняя доводы третьего лица о наличии обязанности заявителей по финансированию в соответствии с письмом Минфина России от 06.08.2019 N 12-02- 39/59180 "О порядке и условиях финансового обеспечения дополнительного образования детей в негосударственных образовательных организациях" суд обоснованно руководствовался следующим.

Пункт 2 части 1 статьи 9 Федерального закона 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" к полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов по решению вопросов местного значения в сфере образования относит в том числе организацию предоставления дополнительного образования детей в муниципальных образовательных организациях (за исключением дополнительного образования детей, финансовое обеспечение которого осуществляется органами государственной власти субъекта Российской Федерации).

Пункт 4 статьи 78.1 и пункт 7 статьи 78 Бюджетного кодекса РФ закрепляют механизм (форму) финансирования в виде субсидии, но не устанавливают обязанности предоставления средств бюджета индивидуальным предпринимателям, оказывающим услуги дополнительного образования детей.

По смыслу положений законодательства использование юридической конструкции субсидий позволяет государству оказывать финансовую поддержку хозяйствующим субъектам в виде предоставления денежных средств на безвозмездной и безвозвратной основе в тех случаях, когда это необходимо для решения публично значимых задач (определение Верховного Суда Российской Федерации от 31.01.2019 N 305-ЭС18-17266).

При этом природа стимулирующих субсидий как финансовой поддержки, предоставляемой в силу усмотрения публичной власти, а не ее обязанностей, означает, что участники хозяйственного оборота по общему правилу не вправе требовать от публично-правового образования (его уполномоченных органов) принятия решения о предоставлении субсидии, равно как не вправе требовать выплаты стимулирующих субсидий при фактическом отсутствии в бюджете денежных средств на эти бюджетные ассигнования, либо при исчерпании выделенных средств (Определение Верховного Суда Российской Федерации от 06.12.2018 N 305-ЭС18-13693).

В связи с изложенным правомерно признаны ошибочными выводы ответчика относительно неправомерного использования средств субсидии, предоставленной в соответствии с соглашением о предоставлении из областного бюджета субсидии на внедрение целевой модели развития региональных систем дополнительного образования детей от 19.12.2019 N 16, поскольку субсидия направлялась на цели, указанные в пункте 3.5 соглашения (создание материально-технических условий, включая приобретение оборудования, программных продуктов и лицензий; функционирование и сопровождение информационных систем; повышение квалификации работников, обеспечивающих внедрение целевой модели развития региональных системы дополнительного образования детей; оплату услуг по обеспечению условий внедрения целевой модели развития региональных систем дополнительного образования детей).

Кроме того, как верно указывает суд первой инстанции, выполнение плана мероприятий по внедрению системы учета обучающихся и модели персонифицированного финансирования дополнительного образований детей согласно распоряжению Департамента общего образования Томской области от 31.05.2018 N 527-р указано в качестве обязанности, а не цели и направлений расходования субсидии.

Кроме того, данный План также не предусматривает обязанности по предоставлению средств бюджета муниципального образования "Город Томск" индивидуальным предпринимателям на оказание образовательных услуг детям с использованием сертификатов.

Заинтересованным лицом не опровергнуты выводы суда об отсутствии в системе ПФДО частных поставщиков образовательных услуг, в том числе индивидуальных предпринимателей, соответствующих требованиям Правил, а потому конкуренция между частными и муниципальными поставщиками образовательных услуг не могла возникнуть в спорный период времени.

В соответствии со статьей 4 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции": конкуренция - соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке; хозяйствующий субъект - коммерческая организация, некоммерческая организация, осуществляющая деятельность, приносящую ей доход, индивидуальный предприниматель, иное физическое лицо, не зарегистрированное в качестве индивидуального предпринимателя, но осуществляющее профессиональную деятельность, приносящую доход, в соответствии с федеральными законами на основании государственной регистрации и (или) лицензии, а также в силу членства в саморегулируемой организации.

Как следует из вышеизложенного, предоставление из местного бюджета субсидий муниципальным автономным и бюджетным учреждениям направлено на выполнение такими учреждениями муниципального задания (статья 69.1, 69.2 Бюджетного кодекса РФ).

Соответственно, деятельность муниципального бюджетного или автономного учреждения направлена не на получение дохода, а на выполнение муниципального задания.

В рамках выполнения муниципального задания отсутствует соперничество между юридическими и физическими лицами, поскольку обязанность по выполнению муниципального задания императивно закреплена действующим законодательством за бюджетными и автономными учреждениями.

Следовательно, является верным вывод суда первой инстанции о том, что финансирование основной деятельности муниципальных учреждений дополнительного образования детей, связанной с оказанием услуг дополнительного образования детей в установленной форме (предоставлении субсидий), не может считаться действиями по предоставлению преимущества муниципальным учреждениям и ограничению конкуренции на рынке.

Позиция Управления Федеральной антимонопольной службы по Томской области о том, что все участники, осуществляющие образовательную деятельность, независимо от формы собственности, находятся в равных условиях на рынке услуг образования со ссылками на статьи 2, 31, 32 Федерального закона от 29.12.2012 N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" не может являться обоснованной, поскольку не учитывает установленные федеральными законами особенности правового положения бюджетных и автономных учреждений.

Решение антимонопольного органа фактически содержит выводы о наличии у администрации Города Томска такой обязанности по принятию расходного обязательства рассматриваемый период в отношении индивидуальных предпринимателей, что нарушает положения статьи 31 Бюджетного кодекса Российской Федерации, части 2 статьи 52 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", устанавливающие, что органы местного самоуправления самостоятельно утверждают и исполняют бюджет, а также осуществляют выбор форм и направления расходования средств местного бюджета.

Кроме того, как разъяснено Конституционным судом РФ в определении от 03.04.2012 N 630-О антимонопольный орган не вправе требовать внесения дополнений в нормативный правовой акт.

Иное означало бы неправомерное вмешательство антимонопольного органа в компетенцию органов и организаций, принявших нормативный правовой акт и обладающих правом по своему усмотрению определять способы (варианты) изменения содержащихся в таком акте положений, включая устранение в нем пробелов, в целях приведения в соответствие с требованиями антимонопольного законодательства, а применительно к муниципальным нормативным правовым актам свидетельствовало бы также об отступлении от гарантированной Конституцией РФ самостоятельности местного самоуправления.

Ввиду изложенного, суд пришел к правомерному выводу, что расходное обязательство по финансовому обеспечению получения дополнительных образовательных услуг детьми с использованием системы персонифицированного финансирования у индивидуальных предпринимателей не закреплено за органами местного самоуправления.

Доказательств получения муниципальным образованием "Город Томск" средств из вышестоящих бюджетов бюджетной системы на цели оплаты образовательных услуг индивидуальных предпринимателей, полученных детьми с использованием сертификата, и принятия в связи с этим обязательств по их финансированию, в решении не приведено.

Учитывая изложенное, исследовав и оценив представленные доказательства по делу в их совокупности, коллегия суда апелляционной инстанции соглашается с позицией суда о том, что оспариваемое решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Томской области вынесено без системной связи и надлежащей оценки действий администрации города Томска требованиям подпункта 13 пункта 1 статьи 16 Федерального закона N 131-ФЗ, п. 2 части 1 ст.9 Федерального закона N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации".

Таким образом, оспариваемым Решением нарушены права и законные интересы администрации Города Томска как органа местного самоуправления на самостоятельное решение вопросов местного значения в соответствии с частью 1 статьи 130 Конституции Российской Федерации и самостоятельное определение форм и направлений расходования средств местного бюджета, предусмотренные статьей 31 Бюджетного кодекса Российской Федерации, самостоятельное составление и исполнение местного бюджета органами местного самоуправления, предусмотренные частью 2 статьи 52 Федерального закона N 131-ФЗ.

Поскольку оспариваемое решение непосредственно связано с составлением и исполнением бюджета муниципального образования "Город Томск", то в силу п.2 ст. 172 Бюджетного кодекса Российской Федерации и п. 3.1 Положения о департаменте финансов Города Томска, утв. решением Думы города Томска от 15.09.2005 N 1001, данное решение затрагивает в том числе права департамента финансов администрации Города Томска как финансового органа на составление бюджета муниципального образования "Город Томск" без нарушений действующего законодательства.

Доводы, приведенные подателем жалобы в апелляционной жалобе, основаны на ином толковании закона и не опровергают обстоятельств, установленных судом первой инстанции при рассмотрении настоящего дела, и, соответственно, не влияют на законность принятого судом решения.

С позиции изложенных обстоятельств суд апелляционной инстанции считает, что суд первой инстанции полно и всесторонне исследовал представленные доказательства, установил все имеющие значение для дела обстоятельства, сделав правильные выводы по существу требований заявителя, а потому решение арбитражного суда первой инстанции следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Седьмой арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Томской области от 21.09.2020 по делу N А67- 3760/2020, оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Томской области - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления его в законную силу, путем подачи кассационной жалобы через Арбитражный суд Томской области.

Председательствующий

Т.В. Павлюк

Судьи

И.И. Бородулина К.Д. Логачев