Постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 24 мая 2021 г. N Ф04-853/21 по делу N А75-2777/2020

г. Тюмень

24 мая 2021 г.

Дело N А75-2777/2020

Резолютивная часть постановления объявлена 19 мая 2021 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 24 мая 2021 года.

Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в составе:

председательствующего Малышевой И.А.

судей Буровой А.А.

Кокшарова А.А.

при ведении судебного заседания с использованием средств аудиозаписи рассмотрел в открытом судебном заседании кассационную жалобу Администрации Сургутского района на решение от 14.09.2020 Арбитражного суда Ханты-Мансийского автономного округа-Югры (судья Истомина Л.С.) и постановление от 04.12.2020 Восьмого арбитражного апелляционного суда (судьи Лотов А.Н., Зорина О.В., Рыжиков О.Ю.) по делу N А75-2777/2020 по заявлению Администрации Сургутского района (ОГРН 1028600615207, ИНН 8617011350) к Контрольно-счётной палате Сургутского района (ОГРН 1108602004785, ИНН 8602170692) о признании недействительным представления от 22.11.2019 N 24.

Третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований относительно предмета спора: индивидуальный предприниматель Ильюшонок Владимир Степанович, индивидуальный предприниматель Даитбекова Марзият Магомедрасуловна, индивидуальный предприниматель Артеменко Владимир Петрович, индивидуальный предприниматель Артеменко Николай Николаевич, индивидуальный предприниматель Старцев Евгений Сергеевич, крестьянское (фермерское) хозяйство Васяев Дмитрий Петрович, крестьянское (фермерское) хозяйство Иванова Любовь Викторовна, крестьянское (фермерское) хозяйство Герусов Александр Александрович, крестьянское (фермерское) хозяйство Морозов Александр Николаевич, крестьянское (фермерское) хозяйство Пириев Азер Бейбала оглы, крестьянское (фермерское) хозяйство Цимбалюк Валерий Васильевич, крестьянское (фермерское) хозяйство Гаврилов Иван Дмитриевич, общество с ограниченной ответственностью "Обь-Регион" (ОГРН 1098602004060, ИНН 8602153640), общество с ограниченной ответственностью "Дары Югры" (ОГРН 1148617000696, ИНН 8617032342), муниципальное унитарное предприятие "Восход" муниципального образования Сургутский район (ОГРН 1028601681426, ИНН 8617000870).

В судебном заседании приняли участие представители:

от Администрации Сургутского района: Завьялова А.В. по доверенности от 01.12.2020 N 2080, Пономарева С.И. по доверенности от 14.05.2021 N 635;

от Контрольно-Счетной палаты Сургутского района: Иванов А.С. по доверенности от 11.01.2021 N 1, Мазалов И.Н. по доверенности от 11.01.2021 N 2;

от третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора:

от индивидуального предпринимателя Васяева Дмитрия Петровича (крестьянское (фермерское) хозяйство Васяев Дмитрий Петрович)-Анисимова А.В. по доверенности от 23.05.2020сроком по 25.05.2023 нотариально удостоверенной;

от индивидуального предпринимателя Старцева Евгения Сергеевича-Анисимова А.В. по доверенности от 01.01.2021 N 3;

от индивидуального предпринимателя Герусова Александра Александровича (крестьянское (фермерское) хозяйство Герусов Александр Александрович) - Герусова В.И. по доверенности от 20.09.2017;

индивидуальный предприниматель Даитбекова Марзият Магомедрасуловна лично (паспорт).

Суд установил:

Администрация Сургутского района (далее - заявитель, Администрация) обратилась в Арбитражный суд Ханты-Мансийского автономного округа-Югры с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), к Контрольно-счётной палате Сургутского района (далее - Контрольно-счетная палата, КСП) о признании недействительным представления от 22.11.2019 N 24.

Определением суда от 16.06.2020 к участию в деле привлечены в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора: индивидуальный предприниматель Ильюшонок Владимир Степанович (далее - ИП Ильюшонок В.С.), индивидуальный предприниматель Даитбекова Марзият Магомедрасуловна (далее - ИП Даитбекова М.М.), индивидуальный предприниматель Артеменко Владимир Петрович (далее - ИП Артеменко В.П.), индивидуальный предприниматель Артеменко Николай Николаевич (далее - ИП Артеменко Н.Н.), индивидуальный предприниматель Старцев Евгений Сергеевич (далее - ИП Старцев Е.С.), крестьянское (фермерское) хозяйство Васяев Дмитрий Петрович (далее - КФХ Васяев Д.П.), крестьянское (фермерское) хозяйство Иванова Любовь Викторовна (далее - КФХ Иванова Л.В.), крестьянское (фермерское) хозяйство Герусов Александр Александрович (далее - КФХ Герусов А.А.), крестьянское (фермерское) хозяйство Морозов Александр Николаевич (далее - КФХ Морозов А.Н.), крестьянское (фермерское) хозяйство Пириев Азер Бейбала оглы (далее - КФХ Пириев А.Б.оглы), крестьянское (фермерское) хозяйство Цимбалюк Валерий Васильевич (далее - КФХ Цимбалюк В.В.), крестьянское (фермерское) хозяйство Гаврилов Иван Дмитриевич (далее - КФХ Гаврилов И.Д.), общество с ограниченной ответственностью "Обь-Регион" (далее - ООО "Обь-Регион"), общество с ограниченной ответственностью "Дары Югры" (далее - ООО "Дары Югры"), муниципальное унитарное предприятие "Восход" муниципального образования Сургутский район (далее - МУП "Восход").

Решением от 14.09.2020 Арбитражного суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры, оставленным без изменения постановлением от 04.12.2020 Восьмого арбитражного апелляционного суда, требования заявителя удовлетворены частично, признано недействительным представление от 22.11.2019 N 24 в части выводов, содержащихся в пунктах 1.1, 1.2, 1.3, 1.4, 1.5, 1.6, 1.7, 1.8, 1.9, 1.10, 1.11, 1.12, 1.13, 1.14, 2.1, 2.2, 2.4, 2.5, 2.6, а также в части рекомендаций, содержащихся в пунктах 1, 2, 3, в пункте 5 в части рекомендации "усилить контроль за эффективным использованием бюджетных средств, выделенных на поддержку сельскохозяйственного производства, заготовки и переработки дикоросов в рамках реализации Государственной программы развития АПК". В удовлетворении остальной части заявленных требований отказано.

Администрация (далее также - кассатор) обратилась с кассационной жалобой (с учетом дополнения и уточнения просительной части от 17.05.2021), в которой, ссылаясь на нарушение судами норм материального и процессуального права, несоответствие выводов судов фактическим обстоятельствам дела, просит отменить состоявшиеся по делу судебные акты в части отказа в удовлетворении требований заявителя о признании недействительными пункта 1 мотивировочной и пункта 6 рекомендательной частей представления от 22.11.2019 N 24 и принять новый судебный акт о признании указанных пунктов представления недействительными, не передавая дело на новое рассмотрение.

По мнению кассатора, суды, отказывая в удовлетворении требований в указанной части, неверно применили и истолковали положения Федерального закона от 29.12.2006 N 264-ФЗ "О развитии сельского хозяйства" (далее - Закон N 264-ФЗ) и постановления Правительства Ханты-Мансийского автономного округа-Югры от 09.10.2013 N 420-п "О государственной программе Ханты-Мансийского автономного округа - Югры "Развитие агропромышленного комплекса и рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре на 2018-2025 годы и на период до 2030 года" (далее - Государственная программа, утвержденная постановлением Правительства ХМАО N 420-п, Государственная программа).

Администрация в обоснование своей позиции приводит следующие доводы: на территории Российской Федерации отсутствует законодательное закрепление понятия "статус сельскохозяйственного производителя", порядок его присвоения и последующего подтверждения; круг получателей субсидий определен в пункте 1.3 Порядков предоставления субсидий (приложения N N 16-18 к Государственной программе, в рамках которых Администрацией предоставлялись субсидии); Администрацией соблюдены нормы Порядков предоставления субсидии; среди оснований для отказа в предоставлении субсидий, как и в перечне условий предоставления субсидий, отсутствует такое основание для отказа в предоставлении субсидии как неподтверждение статуса сельскохозяйственного товаропроизводителя; вывод судов о том, что Администрацией не приняты исчерпывающие меры по установлению статуса сельскохозяйственного товаропроизводителя у получателей субсидий, сделан без надлежащих доказательств, поскольку Государственной программой Администрации не предоставлено права требовать документы в подтверждение данного статуса.

В кассационной жалобе Администрация также указывает на отсутствие в деле доказательств неэффективного использования бюджетных средств, подтверждающих выводы Контрольно-счетной палаты о несоответствии получателей субсидии критериям, установленным статьей 3 Закона N 264-ФЗ; утверждает, что факты, доказывающие неэффективное использование средств субсидии в полном объеме, КСП в ходе контрольного мероприятия не установлены; субсидии фактически предоставлены крестьянским (фермерским) хозяйствам и личным подсобным хозяйствам, являющимся сельскохозяйственными товаропроизводителями в силу части 2 статьи 3 Закона N 264-ФЗ, а также организациям и предпринимателям, соответствующим требованиям части 1 статьи 3 Закона N 264-ФЗ, в числе которых ООО "Обь регион", получившее 51,5% от общего размера субсидий, а также МУП "Восход" и предприниматель Даитбекова М.М., которые включены в Перечень сельскохозяйственных товаропроизводителей, занимающихся производством пищевой рыбной продукции в рамках реализации Государственной программы "Развитие агропромышленного комплекса и рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре в 2016-2020 годах", утвержденный приказом Департамента промышленности ХМАО-Югры от 04.05.2017 N 67-п (далее- приказ N 67-п).

Кассатор также считает, что суды необоснованно поставили право на получение субсидии в зависимость от включения в Перечень; вывод апелляционного суда о наличии двух статусов (переработчик и сельскохозяйственный товаропроизводитель) не основан на нормах материального права; судами не принята во внимание сложившаяся судебная практика по делам со схожими обстоятельствами.

В отзыве на кассационную жалобу Контрольно-счетная палата считает доводы Администрации несостоятельными, а судебные акты в обжалуемой части - законными и обоснованными, в связи с чем просит оставить без удовлетворения кассационную жалобу.

По определению суда кассационной инстанции Администрацией и КСП представлены аналитические сведения с указанием: получателей субсидии; суммы субсидии, предоставленной каждому получателю; документов, фактически представленных каждым из получателей при обращении за субсидией (сведения Администрации).

В соответствии с частью 3 статьи 18 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) в составе суда произведена замена судьи Чапаевой Г.В., отсутствующей по уважительной причине, на судью Кокшарова А.А. (определение от 14.05.2021), после чего рассмотрение кассационной жалобы начато с самого начала.

Контрольно-счетной палатой представлено письменное ходатайство об отложении судебного разбирательства, мотивированное нахождением представителей КСП Иванова А.С., Сыч А.А. в командировке в связи с участием в другом судебном заседании.

Ходатайство отклонено судом кассационной инстанции по мотиву отсутствия установленных статьей 158 АПК РФ оснований для отложения судебного разбирательства, поскольку явка двух представителей Контрольно-счетной палаты в данное судебное заседание обеспечена; неявка иных представителей, уважительность причин отсутствия которых КСП не подтверждена (не приложены приказы о командировке, определения или повестки судов), не может являться препятствием для рассмотрения кассационной жалобы.

В судебном заседании представители лиц, участвующих в деле, поддержали доводы кассационной жалобы и дополнений к ней, а также возражений, изложенных в отзыве на нее.

Явившиеся представители третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, поддержали позицию Администрации по делу, указали на наличие у них статуса сельскохозяйственных производителей и представление всех предусмотренных Государственной программой документов для получения субсидий.

Учитывая надлежащее извещение о времени и месте проведения судебного заседания иных третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, кассационная жалоба рассмотрена в отсутствие их представителей в порядке, предусмотренном частью 3 статьи 284 АПК РФ.

Суд кассационной инстанции, проверив в соответствии с положениями статей 284, 286 АПК РФ правильность применения судами норм материального и процессуального права, изучив материалы дела, исходя из доводов кассационной жалобы, дополнений к ней, а также возражений, изложенных в отзыве и дополнении к нему, приходит к выводу о наличии оснований для отмены судебных актов в обжалуемой Администрацией части с направлением дела в указанной части на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

Судами установлено и подтверждено материалами дела, что Контрольно-счетной палатой в отношении Администрации проведено плановое контрольное мероприятие по проверке законности, результативности использования бюджетных средств на поддержку сельскохозяйственного производства, заготовки и переработки дикоросов в рамках реализации Государственной программы, утвержденной постановлением Правительства ХМАО N 420-п, за период с 01.01.2018 по 31.12.2018, о чем составлен акт контрольного мероприятия от 21.10.2019, который подписан заместителем главы Сургутского района с указанием на имеющиеся возражения.

По результатам рассмотрения возражений Контрольно-счетной палатой подготовлено заключение от 15.11.2019 на возражения к акту от 21.10.2019.

22.11.2019 в адрес главы Сургутского района направлены отчет Контрольно-счетной палаты по результатам планового контрольного мероприятия от 21.11.2019 N 4 и представление от 22.11.2019 N 24 (далее - представление).

В представлении Контрольно-счетная палата указала на установленные в ходе контрольного мероприятия нарушения порядка предоставления субсидии, в том числе в пункте 1 представления отразила в качестве нарушения требований статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее-БК РФ), части 1 статьи 3 Закона N 264-ФЗ, пункта 1.3 Порядка предоставления субсидий (приложений NN 16-18 к Государственной программе, в рамках которых Администрацией предоставлялись субсидии), необоснованное (неэффективное) расходование бюджетных средств на общую сумму 274 197 000 рублей в связи с принятием Службой по сельскому хозяйству Администрации и Комиссией по предоставлению субсидии в 2018 году решения о предоставлении субсидии получателям без подтверждения статуса сельскохозяйственных товаропроизводителей; в пункте 6 рекомендательной части представления Администрации рекомендовано принять меры дисциплинарной ответственности к должностным лицам, допустившим нарушения требования законодательства и неэффективное расходование бюджетных средств.

Не согласившись с представлением Контрольно-счетной палаты, Администрация оспорила его в судебном порядке.

Поскольку заявителем кассационной жалобы обжалуются судебные акты в части отказа в удовлетворении требований о признании недействительным пункта 1 мотивировочной и пункта 6 рекомендательной частей представления от 22.11.2019 N 24, то суд кассационной инстанции проверяет законность и обоснованность обжалуемых решения и постановления лишь в обжалуемой части в пределах доводов кассационной жалобы и дополнения к ней согласно части 1 статьи 286 АПК РФ.

Отказывая в удовлетворении требований Администрации о признании недействительными пункта 1 мотивировочной и пункта 6 рекомендательной частей представления, суды первой и апелляционной инстанций пришли к выводу о соответствии указанных пунктов представления требованиям законодательства, поскольку получатели субсидий должны иметь статус сельскохозяйственных товаропроизводителей и отвечать критериям, установленным статьей 3 Закона N 264-ФЗ, подлежащей применению при исполнении Государственной программы, утвержденной Постановлением N 420-п, так как иного понимания данного термина в Государственной программе не приводится; отсутствие указанного статуса является основанием для отказа в предоставлении субсидии; подтверждение статуса сельскохозяйственного товаропроизводителя контролирующими органами возможно на основании анализа финансово-экономической деятельности получателя субсидии за отчетный финансовый год, в том числе с учетом режима его налогообложения; при этом статус сельскохозяйственного товаропроизводителя не является постоянным и требует ежегодного подтверждения, поскольку его наличие связано с объемом производимой организацией сельскохозяйственной продукции и долей дохода от ее реализации в общей сумме доходов за год. Апелляционный суд также указал, что в соответствии с пунктом 1.4 Приложения N 16 субсидии предоставляются сельскохозяйственными товаропроизводителям -переработчикам либо заключившим контракты, договоры на поставку молока с государственными, муниципальными предприятиями, бюджетными, муниципальными учреждениями социальной сферы автономного округа, а субсидии на производство и реализацию пищевой рыбной продукции согласно пункту 1.3 Приложения N 17 предоставляются лицам, включенным в Перечень, утверждаемый приказом Департамента промышленности ХМАО-Югры. Отклоняя ссылку Администрации на Перечень, утвержденный приказом Департамента промышленности ХМАО-Югры от 04.05.2017 N 67-п (в отношении включенных в данные Перечни получателей субсидий), суды также исходили из вывода о необходимости ежегодного подтверждения статуса сельскохозяйственного товаропроизводителя, указав, что Перечень утвержден на 2017 год, а субсидии предоставлены в 2018 году.

Установив, что Администрация при принятии решений о предоставлении субсидий в 2018 году не проверила наличие у получателей субсидий статуса сельскохозяйственных товаропроизводителей, в Перечне отсутствует ряд лиц, получивших субсидии в 2018 году, арбитражные суды согласились с выводом Контрольно-счетной палаты о необоснованном (неэффективном) расходовании Администрацией бюджетных средств в виде субсидий, предоставленных получателям без подтверждения их статуса сельскохозяйственного производителя, в связи с чем признали пункт 1 мотивировочной и пункт 6 рекомендательной частей представления законными.

Признавая обоснованными выводы судов двух инстанций о том, что право на получение субсидий в рамках Государственной программы, утвержденной Постановлением N 420-п, имеют сельскохозяйственные товаропроизводители, статус которых следует определять с учетом положений статьи 3 Закона N 264-ФЗ, и отклоняя доводы кассационной жалобы Администрации в указанной части, суд кассационной инстанции исходит из следующего.

В соответствии со статьей 157, пунктом 2 статьи 265 БК РФ, пунктом 1 статьи 1 Положения Контрольно-счетной палате Сургутского района, утвержденного решением Думы Сургутского района от 26.09.2011 N 82 "О Контрольно-счетной палате Сургутского района" (далее -Положение о КСП), Контрольно-счетная палата является постоянно действующим органом внешнего муниципального финансового контроля муниципального образования Сургутский район, которому в силу пункта 3.1 статьи 270.2 БК РФ, части 1 статьи 16 Федерального закона от 07.02.2011 N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований", пункта 1 статьи 20 Положения о КСП предоставлено право по результатам проведения контрольных мероприятий вносить, в том числе в проверяемые организации и их должностным лицам представления для их рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных нарушений и недостатков, предотвращению нанесения материального ущерба субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию или возмещению причиненного вреда, по привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях, а также мер по пресечению, устранению и предупреждению нарушений.

Оспариваемое представление Контрольно-счетной палаты принято по результатам мероприятий внешнего муниципального финансового контроля, содержит адресованные Администрации властные распоряжения, обязательные к исполнению, обеспечено мерами государственного принуждения (привлечение к административной ответственности по части частью 1 статьи 19.5 КоАП РФ), в связи с чем по своему содержанию отвечает признакам ненормативного правового акта и может быть оспорено в арбитражном суде в соответствии с главой 24 АПК РФ.

Пунктом 1 статьи 78 БК РФ (в редакции, действовавшей в 2018 году) предусмотрено, что субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения недополученных доходов и (или) финансового обеспечения (возмещения) затрат в связи с производством (реализацией) товаров (за исключением подакцизных товаров, кроме автомобилей легковых и мотоциклов, винодельческих продуктов, произведенных из выращенного на территории Российской Федерации винограда), выполнением работ, оказанием услуг.

Согласно подпункту 2 пункта 2 статьи 78 БК РФ субсидии юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг предоставляются из бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов - в случаях и порядке, предусмотренных законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации или актами уполномоченных им органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

Судами установлено, что субсидии предоставлялись в соответствии с тремя Приложениями N N 16, 17, 18 к Государственной программе, утвержденной Постановлением Правительства ХМАО N 420-п (действовавшей в 2018 году, до 01.01.2019, редакция Приложений изменялась в течение 2018 года), в том числе в соответствии с: Порядком расчета и предоставления субсидий на поддержку растениеводства, переработки и реализации продукции растениеводства, на поддержку животноводства, переработки и реализации продукции животноводства, на поддержку мясного скотоводства, переработки и реализации продукции мясного скотоводства (приложение 16 к Государственной программе, далее - Порядок N 16); Порядком расчета и предоставления субсидий на повышение эффективности использования и развитие ресурсного потенциала рыбохозяйственного комплекса (приложение 17 к Государственной программе, далее - Порядок N 17); Порядком расчета и предоставления субсидий на поддержку малых форм хозяйствования, на развитие материально-технической базы (за исключением личных подсобных хозяйств) (приложение 18 к Государственной программе, далее - Порядок N 18).

Пунктом 1.2 указанных Порядков определены цели предоставления субсидий из бюджетов муниципальных образований Ханты-Мансийского автономного округа -Югры за счет субвенций из бюджета автономного округа на возмещение части затрат при осуществлении определенных видов деятельности, в том числе:

В соответствии с Порядком N 16: на осуществление производства и реализации продукции растениеводства в защищенном и в открытом грунте; производства и реализации молока и молокопродуктов; производства и реализации мяса крупного и мелкого рогатого скота, лошадей; производства и реализации мяса тяжеловесного (не менее 450 кг) молодняка (в возрасте не старше 18 месяцев) крупного рогатого скота; производство и реализацию мяса тяжеловесного (не менее 450 кг) молодняка (в возрасте не старше 18 месяцев) крупного рогатого скота специализированных мясных пород; развитие прочих отраслей животноводства: свиноводства, кролиководства (при наличии определенного маточного поголовья сельскохозяйственных животных); на содержание маточного поголовья крупного рогатого скота специализированных мясных пород и содержание маточного поголовья сельскохозяйственных животных.

Постановлением Правительства ХМАО - Югры от 03.08.2018 N 244-п перечень субсидируемых видов деятельности по Порядку N 16 дополнен деятельностью по производству и реализации продукции птицеводства (за исключением личных подсобных хозяйств), а также по производству и реализации продукции звероводства (за исключением личных подсобных хозяйств);

В соответствии с Порядком N 17: на вылов и реализацию пищевой рыбы; производство и реализацию искусственно выращенной пищевой рыбы; производство и реализацию пищевой рыбной продукции.

В соответствии с Порядком N 18: на капитальное строительство сельскохозяйственных объектов, объектов перерабатывающих производств сельскохозяйственной продукции; на модернизацию сельскохозяйственных объектов и объектов перерабатывающих производств сельскохозяйственной продукции капитального строительства, в том числе внедрение энергосберегающих, ресурсосберегающих и передовых технологий; на приобретение сельскохозяйственной техники из перечня, утвержденного Департаментом промышленности автономного округа оборудования, средств механизации и автоматизации сельскохозяйственных производств; на приобретение оборудования для перерабатывающих производств сельскохозяйственной продукции; на строительство, модернизацию, в том числе внедрение энергосберегающих, ресурсосберегающих и передовых технологий, объектов электроснабжения, водоснабжения, газоснабжения, обеспечивающих производство и (или) переработку сельскохозяйственной продукции.

Пункт 1.3 всех трех Порядков содержит указание на то, что субсидии предоставляются сельскохозяйственным товаропроизводителям с конкретизацией их видов в зависимости от Порядка предоставления субсидии:

-в соответствии с Порядком 16: юридическим лицам независимо от организационно-правовых форм (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), крестьянским (фермерским) хозяйствам, индивидуальным предпринимателям, гражданам, ведущим личное подсобное хозяйство, зарегистрированным и осуществляющим деятельность в автономном округе;

-в соответствии с Порядком 17: юридическим лицам независимо от организационно-правовых форм (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), крестьянским (фермерским) хозяйствам, индивидуальным предпринимателям;

-в соответствии с Порядком 18: крестьянским (фермерским) хозяйствам, сельскохозяйственным потребительским и производственным кооперативам, индивидуальным предпринимателям.

Анализ приведенных положений Государственной программы в совокупности с нормами Закона N 264-ФЗ позволил судам двух инстанций сделать обоснованный вывод о том, что право на получение субсидии имеют сельскохозяйственные товаропроизводители, статус которых должен быть подтвержден с учетом положений статьи 3 Закона N 264-ФЗ и особенностей правового регулирования, установленных конкретными приложениями к Государственной программе.

Вместе с тем, делая вывод о том, что статус сельскохозяйственного товаропроизводителя не является постоянным и требует ежегодного подтверждения, поскольку его наличие связано с объемом производимой получателем субсидии сельскохозяйственной продукции и долей дохода от ее реализации в общей сумме доходов за год, в отношении всех получателей субсидий в 2018 году на общую сумму 274 197 000 руб., и признавая выдачу субсидий в указанной сумме в целом необоснованным (неэффективным) расходованием бюджетных средств, суды не приняли во внимание следующее.

В соответствии со статьей 34 БК РФ одним из принципов бюджетной системы Российской Федерации является принцип эффективности использования бюджетных средств, который означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).

Согласно разъяснениям, приведенным в пункте 23 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" (далее - Постановление N 23), оценивая соблюдение участниками бюджетного процесса указанного принципа, судам необходимо учитывать, что участники бюджетного процесса в рамках реализации поставленных перед ними задач и в пределах, выделенных на определенные цели бюджетных средств, самостоятельно определяют необходимость, целесообразность и экономическую обоснованность совершения конкретной расходной операции.

В связи с этим конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае, если уполномоченный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата.

В рассматриваемой ситуации выявленное Контрольно-счетной палатой нарушение (применительно к обжалуемым пунктам представления) состоит в выдаче субсидий в 2018 году в рамках реализации Государственной программы (ее Порядков N N 16-18) без подтверждения получателями субсидии статуса сельскохозяйственных товаропроизводителей.

С учетом приведенных выше разъяснений, содержащихся в пункте 23 Постановления N 23, для квалификации субсидий, выданных в 2018 году в соответствии с Порядками N N 16-18, в качестве необоснованного (неэффективного) использования бюджетных средств, исходя из предмета настоящего спора, необходимо установить фактическое наличие (отсутствие) у получателей субсидии статуса сельскохозяйственных товаропроизводителей на момент получения субсидий, от которого зависит их право на получение субсидии.

В части 1 статьи 3 Закона N 264-ФЗ, из которой исходили суды при рассмотрении спора, действительно указано, что организация или индивидуальный предприниматель может признаваться сельскохозяйственным товаропроизводителем при выполнении ряда условий, в числе которых: осуществление производства сельскохозяйственной продукции (в том числе органической продукции), ее первичной и последующей (промышленной) переработки (в том числе на арендованных основных средствах) в соответствии с перечнем, утверждаемым Правительством Российской Федерации. Кроме того, для признания сельскохозяйственным товаропроизводителем по указанной норме права организации или предприниматели должны реализовывать эту продукцию таким образом, чтобы не менее 70% за календарный год составляла ее доля в общем доходе данного сельскохозяйственного товаропроизводителя от реализации всех товаров (работ, услуг).

Вместе с тем, в части 2 статьи 3 Закона N 264 - ФЗ перечислены отдельные виды хозяйствующих субъектов, которые признаются сельскохозяйственными товаропроизводителями при условии соответствия специальным законам, регулирующим их деятельность, в том числе:

1)граждане, ведущие личное подсобное хозяйство, в соответствии с Федеральным законом от 07.07.2003 N 112-ФЗ "О личном подсобном хозяйстве" (далее - Закон о личном подсобном хозяйстве);

2)сельскохозяйственные потребительские кооперативы (перерабатывающие, сбытовые (торговые), обслуживающие (в том числе кредитные), снабженческие, заготовительные), созданные в соответствии с Федеральным законом от 08.12.1995 N 193-ФЗ "О сельскохозяйственной кооперации" (далее - Закон о сельскохозяйственной кооперации);

3)крестьянские (фермерские) хозяйства в соответствии с Федеральным законом от 11.06.2003 N 74-ФЗ "О крестьянском (фермерском) хозяйстве" (далее - Закон о крестьянском (фермерском) хозяйстве).

Из анализа приведенной нормы права следует, что часть 2 статьи 3 Закона N 264-ФЗ имеет специальный характер по отношению к части 1 той же нормы права, перечисленные в ней субъекты признаются имеющими статус сельскохозяйственного товаропроизводителя в силу особенностей статуса, целей создания и правового положения, регулируемого специальными законами, перечисленными в указанной норме права.

Разъяснение относительно отсутствия у крестьянских (фермерских) хозяйств обязанности по ежегодному подтверждению доли доходов по правилам части 2 статьи 3 Закона N 264-ФЗ приведено также в письме Департамента правового обеспечения Министерства сельского хозяйства Российской Федерации от 19.09.2016 N 14/232.

Согласно части 1 статьи 1 Закона о крестьянском (фермерском) хозяйстве крестьянское (фермерское) хозяйство представляет собой объединение граждан, связанных родством и (или) свойством, имеющим в общей собственности имущество и совместно осуществляющих производственную и иную хозяйственную деятельность (производство, переработку, хранение, транспортировку и реализацию сельскохозяйственной продукции), основанную на их личном участии.

Фермерское хозяйство осуществляет предпринимательскую деятельность без образования юридического лица. К предпринимательской деятельности фермерского хозяйства, осуществляемой без образования юридического лица, применяются правила гражданского законодательства, которые регулируют деятельность юридических лиц, являющихся коммерческими организациями, если иное не вытекает из федерального закона, иных нормативных правовых актов Российской Федерации или существа правовых отношений (часть 3 статьи 1 Закона крестьянском (фермерском) хозяйстве). Фермерское хозяйство может признаваться сельскохозяйственным товаропроизводителем в соответствии с законодательством Российской Федерации (часть 4 статьи 1 Закона крестьянском (фермерском) хозяйстве). Основными видами деятельности фермерского хозяйства в силу статьи 19 Закона о крестьянском (фермерском) хозяйстве являются производство и переработка сельскохозяйственной продукции, а также транспортировка (перевозка), хранение и реализация сельскохозяйственной продукции собственного производства.

Из анализа приведенных положений Закона о крестьянском (фермерском) хозяйстве следует, что крестьянское (фермерское) хозяйство как особая форма ведения семейной предпринимательской сельскохозяйственной деятельности, основанной на личном участии членов КФХ, признается сельскохозяйственным товаропроизводителем при условии соответствия положениям статей 1, 19 Закона о крестьянском (фермерском) хозяйстве, в том числе об осуществлении в качестве основной деятельности по производству и переработке, хранению, транспортировке и реализации сельскохозяйственной продукции собственного производства.

Личные подсобные хозяйства, которые также признаются сельскохозяйственными товаропроизводителями согласно части 2 статьи 3 Закона N 264- ФЗ и которым Государственной программой (Порядком N16) предоставляется государственная поддержка в форме субсидий по отдельным видам деятельности, вовсе не имеют ни обязанности, ни возможности ежегодно подтверждать 70% долю дохода, поскольку в силу особенностей правового положений и предъявляемых к ним требований законодательства являются формой непредпринимательской деятельности по производству и переработке сельскохозяйственной продукции, реализация которой не является предпринимательской деятельностью (пункты 1,4 статьи 3 Закона о личном подсобном хозяйстве). В соответствии с пунктом 2 статьи 3 названного Закона регистрация личного подсобного хозяйства не требуется. Согласно пункту 1 статьи 8 Закона о личном подсобном хозяйстве их учет в похозяйственных книгах, которые ведутся органами местного самоуправления городских округов, осуществляется на основании сведений, предоставляемых на добровольной основе гражданами, ведущими личное подсобное хозяйство. Отсутствие такого учета не исключает признание статуса личного подсобного хозяйства.

Таким образом, вопреки выводам судов, субъектам, перечисленным в части 2 статьи 3 Закона N 264-ФЗ, для подтверждения статуса сельскохозяйственных товаропроизводителей не требуется ежегодно подтверждать долю дохода от реализации сельскохозяйственной продукции в порядке части 1 статьи 3 Закона N 264 -ФЗ, при условии их соответствия положениям специального законодательства (законам о личном подсобном хозяйстве, о сельскохозяйственной кооперации, о крестьянском (фермерском) хозяйстве).

Наличие статуса сельскохозяйственного товаропроизводителя следует устанавливать дифференцированно для каждого получателя субсидии, исходя из его статуса и особенностей правового регулирования его положения.

Обжалуемыми судебными актами круг получателей субсидий в 2018 году на общую сумму 274 197 000 руб. не установлен.

Согласно акту проверки от 21.10.2019, а также пояснениям Администрации и КСП, в сумму 274 197 000 руб. включены субсидии, которые в 2018 году получили: согласно Порядку N 16: 4 индивидуальных предпринимателя, 22 крестьянских (фермерских) хозяйства, 81 личное подсобное хозяйство; согласно Порядку N 17: 1 индивидуальный предприниматель, 3 юридических лица; согласно Порядку N 18: 2 индивидуальных предпринимателя,3 крестьянских (фермерских) хозяйства.

Таким образом, получателями субсидий в спорной сумме в 2018 году являлись как общие субъекты (организации, индивидуальные предприниматели), признание которых сельскохозяйственными товаропроизводителями в силу части 1 статьи 3 Закона N 264-ФЗ зависит от видов осуществляемой деятельности и доли дохода от реализации продукции сельскохозяйственного производства, так и специальные субъекты (личные подсобные хозяйства, крестьянские (фермерские) хозяйства), признаваемые сельскохозяйственными товаропроизводителями в силу части 2 статьи 3 Закона N 264-ФЗ при условии соответствия приведенным выше положениям специального законодательства, регулирующего их деятельность.

Суды не установили и не приняли во внимание указанное обстоятельство с учетом специфики правового регулирования деятельности личных подсобных хозяйств, крестьянских (фермерских) хозяйств, не проверили фактическое соответствие (несоответствие) организаций и индивидуальных предпринимателей, не подпадающих под действие части 2 статьи 3 Закона N 264-ФЗ, получивших субсидии в 2018 году, требованиям части 1 статьи 3 Закона N 264-ФЗ (виды деятельности, долю дохода от производства, переработки, реализации сельскохозяйственной продукции), не дали оценку доводам Администрации о том, что такие получатели субсидий фактически соответствовали требованиям части 1 статьи 3 Закона N 264 - ФЗ, в том числе в отношении ООО "Обь регион", на долю которого согласно пояснениям Администрации и КСП приходится 141 245 994 руб. выданных субсидий, что составляет 51,5% от спорной суммы субсидий за 2018 год, иных получателей субсидий (организаций и предпринимателей).

Суд округа при рассмотрении настоящей кассационной жалобы учитывает, что, исходя из принципов правовой определенности и поддержания доверия граждан к закону и действиям государства (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24.05.2001 N 8-П), неблагоприятные последствия несовершенства законодательной техники и коллизии правовых норм не могут быть возложены на исполнителя Государственной программы, полномочия которого ограничены ее рамками, и на получателей субсидии, представивших документы по перечням, требуемым Государственной программой.

Принимая во внимание отсутствие в Государственной программе, утвержденной на уровне субъекта Российской Федерации (Правительством ХМАО - Югры), во исполнение которой действовала Администрация (орган местного самоуправления), в том числе в Порядках N N 16-18, требований к соискателям субсидии по представлению конкретных документов в подтверждение их статуса сельскохозяйственных товаропроизводителей, а также учитывая то, что правовым последствием необоснованного получения субсидий в конечном итоге предполагается их возврат в бюджет получателями, суд кассационной инстанции приходит к выводу о том, что в рассматриваемой ситуации само по себе непредставление в Администрацию документов, подтверждающих статус получателей субсидий как сельскохозяйственных товаропроизводителей, не является обстоятельством, свидетельствующим о фактическом отсутствии у них такого статуса и права на субсидии, освобождающим КСП и суды от исследования данного вопроса.

Ссылка судов на Перечень сельскохозяйственных товаропроизводителей, размещенный на официальном сайте Департамента промышленности ХМАО-Югры, сформированный по состоянию на 2017 год, а также на отсутствие в нем части получателей субсидий, является необоснованной в отношении всех получателей субсидии (согласно Порядкам 16-18), поскольку лишь Порядком N 17 к Государственной программе в отношении одного из трех субсидируемых по данному Порядку видов деятельности (производство и реализацию пищевой рыбной продукции) право на получение субсидии поставлено в зависимость от включения в Перечень сельскохозяйственных производителей (абзац четвертый пункта 1.3 Порядка N 17).

Порядки N 16 и N 18 к Государственной программе, а также Порядок N 17 (в отношении деятельности по вылову и реализации пищевой рыбы, а также по производству и реализации искусственно выращенной пищевой рыбы) требований об обязательном включении получателей субсидии в Перечень в качестве условий для получения субсидии не содержат.

Правилами присвоения статуса сельскохозяйственного производителя, занимающегося производством и переработкой продукции животноводства, мясного скотоводства в рамках реализации Государственной программы "Развитие агропромышленного комплекса и рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия в Ханты-Мансийском автономном округе-Югре в 2014-2020 годах", утвержденными приказом Департамента природных ресурсов и несырьевого сектора экономики ХМАО-Югры от 13.11.2014 N 1010-п (далее - Правила N 1010-п), предусмотрено присвоение сроком на 5 лет с возможным продлением статуса сельскохозяйственного товаропроизводителя -переработчика в отношении сельскохозяйственных товаропроизводителей, занимающихся производством и переработкой молока и сертифицированных видов молочных продуктов в составе 5 и более номенклатурных наименований, производством с последующей переработкой мяса сельскохозяйственных животных и (или) птицы и производством сертифицированных видов мясных продуктов в составе 5 и более номенклатурных наименований.

Вместе с тем, присвоение статуса переработчика лицам, осуществляющим переработку мясной и молочной продукции, производство мясных продуктов, в отношениях по субсидированию наделяет его обладателей только правом на применение специальной ставки субсидии (пункт 1.4 Правил N 1010-п), но не ограничивает прав иных сельскохозяйственных товаропроизводителей, не являющихся переработчиками мясной и молочной продукции, но при этом соответствующих требованиям законодательства, на получение субсидий по установленным Порядками NN 16-18 основаниям и с применением ставок, предусмотренных Государственной программой, в связи с чем наличие или отсутствие получателя субсидии в соответствующем Перечне, в том числе применительно к Порядку 16, также не является условием получения субсидий для осуществления поименованных в Порядке видов деятельности, не связанных с переработкой мясной и молочной продукции.

Вопрос о наличии у сельскохозяйственных товаропроизводителей, не имеющих статуса переработчиков, права на получение субсидий в рамках Порядка N 16 Государственной программы являлся предметом рассмотрения в рамках дела N А 75-20286/2018, выводы по которому учтены судом округа при рассмотрении кассационной жалобы.

Таким образом, признавая необоснованным (неэффективным) расходованием бюджетных средств выдачу субсидий всем получателям без учета их статуса и фактического соответствия положениям частей 1, 2 статьи 3 Закона N 264-ФЗ, суды не приняли во внимание положения части 2 статьи 3 Закона N 264-ФЗ, а также специального законодательства, регулирующего правовое положение указанных в данной норме права субъектов, в том числе крестьянских (фермерских) хозяйств и личных подсобных хозяйств; не установили круг получателей субсидий на общую сумму 274 197 000 рублей, их статус; не проверили фактическое наличие (отсутствие) у получателей субсидий в 2018 году статуса сельскохозяйственных товаропроизводителей и права на получение субсидий с учетом положений частей 1 и 2 статьи 3 Закона N 264-ФЗ и норм специального законодательства о крестьянских (фермерских) хозяйствах и личных подсобных хозяйствах.

Перечисленные обстоятельства являются существенными, поскольку без их установления невозможно проверить квалификацию выявленного КСП нарушения в качестве необоснованного (неэффективного) расходования бюджетных средств, установить лиц, не имевших право на получение субсидий, определить общую сумму необоснованно полученных субсидий и, соответственно, проверить законность пункта 1 мотивировочной и пункта 6 рекомендательной частей представления.

Поскольку судами не установлены фактические обстоятельства, имеющие существенное значение для рассмотрения спора, а у суда кассационной инстанции ответствуют полномочия по самостоятельному сбору доказательств, установлению и оценке обстоятельств по делу (статьи 284, 286 АПК РФ, пункт 32 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 30.06.2020 N 13 "О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде кассационной инстанции"), судебные акты в обжалуемой части подлежат отмене на основании пункта 3 части 1 статьи 287, части 1 статьи 288 АПК РФ с направлением дела в указанной части на новое рассмотрение в арбитражный суд первой инстанции.

При новом рассмотрении дела суду первой инстанции следует установить перечисленные выше обстоятельства (наличие статуса сельскохозяйственных товаропроизводителей у получателей субсидии; суммы субсидий, полученных лицами, не имевшими такого статуса), оценить представленные доказательства в их совокупности и взаимосвязи, после чего принять законный и обоснованный судебный акт в соответствии с нормами материального права, регулирующими спорные отношения, распределить судебные расходы, в том числе за рассмотрение апелляционной и кассационной жалоб, по итогам рассмотрения спора.

Учитывая изложенное, руководствуясь пунктом 3 части 1 статьи 287, частью 1 статьи 288, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Западно-Сибирского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение от 14.09.2020 Арбитражного суда Ханты-Мансийского автономного округа-Югры и постановление от 04.12.2020 Восьмого арбитражного апелляционного суда по делу N А75-2777/2020 отменить в части отказа в удовлетворении требования о признании недействительным представления Контрольно-счетной палаты Сургутского района от 22.11.2019 N 24 в части вывода, содержащегося в пункте 1, и рекомендации, содержащейся в пункте 6.

В указанной части направить дело на новое рассмотрение в Арбитражный суд Ханты-Мансийского автономного округа-Югры.

В остальной части судебные акты оставить без изменения.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

И.А. Малышева

Судьи

А.А. Бурова А.А. Кокшаров