Постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 25 мая 2021 г. N Ф04-2121/21 по делу N А27-15311/2020

г. Тюмень

25 мая 2021 г.

Дело N А27-15311/2020

Резолютивная часть постановления объявлена 18 мая 2021 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 25 мая 2021 года.

Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в составе:

председательствующего Алексеевой Н.А.

судей Черноусовой О.Ю.

Шохиревой С.Т.

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Южно-Сибирского межрегионального Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования на решение от 16.10.2020 Арбитражного суда Кемеровской области (судья Гатауллина Н.Н.) и постановление от 21.01.2021 Седьмого арбитражного апелляционного суда (судьи Бородулина И.И., Логачев К.Д., Павлюк Т.В.) по делу N А27-15311/2020 по заявлению акционерного общества "Поляны" (652726, Кемеровская область - Кузбасс, город Киселевск, улица Стандартная, дом 1, ОГРН 2204200423700, ИНН 421105231473) к Южно-Сибирскому межрегиональному Управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (650000, Кемеровская область - Кузбасс, город Кемерово, улица Ноградская, дом 19А, ОГРН 1024200680723, ИНН 4207052250) о признании недействительным предписания.

Суд установил:

акционерное общество "Поляны" (далее - общество) обратилось в Арбитражный суд Кемеровской области с заявлением о признании недействительным предписания Южно-Сибирского межрегионального управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (далее - управление) от 16.04.2020 N НТВЗА-274-в об устранении выявленных нарушений обязательных требований (далее - предписание).

Решением от 16.10.2020 Арбитражного суда Кемеровской области, оставленным без изменения постановлением от 21.01.2021 Седьмого арбитражного апелляционного суда, заявленное требование удовлетворено.

В кассационной жалобе, поданной в Арбитражный суд Западно-Сибирского округа, управление, ссылаясь на нарушение норм права, несоответствие выводов судов фактическим обстоятельствам дела, просит отменить указанные судебные акты и принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленного требования.

По мнению подателя кассационной жалобы, управлением доказаны факты совершения обществом нарушений действующего законодательства и условий лицензии, указанных в оспариваемом предписании; предписание является исполнимым.

Общество в отзыве на кассационную жалобу просит оставить обжалуемые судебные акты без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Проверив в соответствии со статьями 284, 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) обоснованность доводов, изложенных в кассационной жалобе и отзыве на нее, суд кассационной инстанции не находит оснований для отмены обжалуемых судебных актов.

Как следует из материалов дела и установлено судами, 16.03.2007 обществу выдана лицензия на право пользования недрами КЕМ 13998 ТЭ с целевым назначением и видами работ: добыча каменного угля на участке Поле шахты Краснокаменская Киселевского каменноугольного месторождения, сроком действия до 31.12.2041 (далее - лицензия КЕМ 13998 ТЭ).

С целью контроля исполнения ранее выданного предписания от 09.09.2019 N НЗВАТ-404 управлением в отношении общества проведена внеплановая выездная проверка соблюдения обязательных требований в области охраны окружающей среды и природопользования (приказ от 10.03.2020 N 274-кн), в ходе которой выявлено не устранение допущенных нарушений требований Условий пользования недрами к указанной лицензии, статьи 13 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ), статей 55, 65 Водного кодекса Российской Федерации (далее - ВК РФ), статьи 22 Закона Российской Федерации от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах" (далее - Закон о недрах), статей 3, 27 Федерального закона от 23.11.1995 N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе", статьи 12 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Закон N 89-ФЗ), статей 16, 26, 51 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее - Закон N 7-ФЗ).

По результатам проверки управлением 16.04.2020 составлен акт проверки и выдано предписание N НТВЗА-274-в, согласно которому обществу необходимо в установленные в нем сроки устранить выявленные нарушения. Не согласившись с указанным предписанием управления, общество обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Удовлетворяя заявленное требование, суды первой и апелляционной инстанций пришли к выводу, что оспариваемое предписание управления не соответствует требованию исполнимости, фактическим обстоятельствам и нормам действующего законодательства, нарушает права и законные интересы общества.

Суд округа, оставляя без изменения принятые по делу судебные акты, исходит из доводов кассационной жалобы и конкретных обстоятельств рассматриваемого спора.

В соответствии с подпунктом 1 пункта 1 статьи 17 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ) в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать предписание юридическому лицу об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения и (или) о проведении мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью людей, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также других мероприятий, предусмотренных федеральными законами.

По смыслу указанной нормы права предписание должно содержать только законные требования, то есть на юридическое лицо может быть возложена обязанность по устранению лишь тех нарушений, соблюдение которых обязательно для них в силу закона, а сами требования должны быть исполнимы.

Исполнимость предписания является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов его законности, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает административная ответственность. Исполнимость предписания следует понимать как наличие реальной возможности у лица устранить в указанный срок выявленное нарушение.

В этой связи предписание должно содержать ясные и четкие, исключающие возможность двоякого толкования, формулировки о выявленных нарушениях и конкретных мероприятиях, подлежащих выполнению в целях прекращения и (или) устранения такого нарушения в установленный срок.

Неопределенность и неисполнимость оспариваемого предписания являются самостоятельным основанием для признания его недействительным.

Согласно статье 11, пункту 10 части второй статьи 22 Закона о недрах предоставление недр в пользование оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии, включающей установленной формы бланк, а также текстовые, графические и иные приложения, являющиеся неотъемлемой составной частью лицензии и определяющие основные условия пользования недрам; пользователь недр обязан обеспечить выполнение условий, установленных лицензией или соглашением о разделе продукции.

Как следует из пункта 1 предписания, в нарушение пункта 7 Условий пользования недрами к лицензии КЕМ 13998 ТЭ обществом не соблюдаются требования проектной документации "Отработка запасов угля открытым способом в границах первой очереди общества" в части обеспечения установленного уровня добычи в 2016-2018 годах.

Статьей 26 Закона N 7-ФЗ предусмотрено введение нормативов допустимого изъятия компонентов природной среды в целях сохранения природных и природно-антропогенных объектов, обеспечения устойчивого функционирования естественных экологических систем и предотвращения их деградации.

В соответствии с частью второй статьи 22 Закона о недрах пользователь недр обязан обеспечить соблюдение требований технических проектов, планов и схем развития горных работ, недопущение сверхнормативных потерь, разубоживания и выборочной отработки полезных ископаемых (пункт 2); выполнение условий, установленных лицензией или соглашением о разделе продукции, своевременное и правильное внесение платежей за пользование недрами (пункт 10).

Судами установлено, что в рассматриваемом случае пунктом 1 оспариваемого предписания управление вменяет обществу несоблюдение требований проектной документации 2011 года в части обеспечения установленного уровня добычи (календарного плана добычных работ), действие которой в данной части прекратилось в 2018 году на основании пункта 2.11 протокола заседания Центральной комиссии по разработке месторождений твердых полезных ископаемых (далее - ЦКР-ТПИ Роснедр) от 18.09.2018 N 189/18-стп; на момент выдачи оспариваемого предписания действовала проектная документации "Технический проект отработки запасов открытым способом в границах участка недр "Поле шахты "Краснокаменская" Киселевского каменноугольного месторождения общества (ООО "СГП" 2019 г.), согласованная протоколом заседания ЦКР-ТПИ Роснедр от 11.06.2019 N 101/19-стп.

Вопреки доводам управления судами верно указано на неисполнимость пункта 1 предписания, поскольку нарушение условий лицензии, выразившееся в превышении ежегодных объемов добычи полезных ископаемых, фактически прекращается на следующий день после завершения установленного периода (календарного года), и недропользователь лишен возможности его устранения в новом периоде, поскольку действующим законодательством не предусмотрена обязанность в таких случаях уменьшить объемы добычи полезных ископаемых в последующий период. Более того, добыча полезных ископаемых на следующий год в меньших объемах, чем предусмотрено проектной документацией, может свидетельствовать о совершении нового правонарушения.

В соответствии с пунктом 2 предписания обществом допущено загрязнение водоохранной зоны поверхностного водного объекта реки Тугай угольным шламом, что является нарушением части 1 статьи 55, части 16 статьи 65 ВК РФ.

Частью 1 статьи 55 ВК РФ за собственниками водных объектов закреплена обязанность осуществлять мероприятия по охране водных объектов, предотвращению их загрязнения, засорения и истощения вод, а также меры по ликвидации последствий указанных явлений.

Исходя из части 16 статьи 65 ВК РФ в границах водоохранных зон допускаются проектирование, строительство, реконструкция, ввод в эксплуатацию, эксплуатация хозяйственных и иных объектов при условии оборудования таких объектов сооружениями, обеспечивающими охрану водных объектов от загрязнения, засорения, заиления и истощения вод в соответствии с водным законодательством и законодательством в области охраны окружающей среды.

Судами установлено, что общество не является собственником водного объекта; согласно акту проверки от 09.09.2019 N НЗВАТ-404 водоохранная зона поверхностного водного объекта реки Тугай зашламована вследствие отсутствия сбора и отведения поверхностных сточных вод с технологической дороги, при этом акт не содержит описания конкретного места выявленного правонарушения (в пределах лицензионного участка общества река Тугай протекает на расстоянии 2,6 км, имеет левобережную и правобережную водоохранные зоны; в акте проверки указана одна точка с предполагаемым местом загрязнения почвы, а именно точка с координатами 54°02'00,3'' с.ш. 86°39'01,1'' в.д.). В 4 квартале 2019 года общество произвело перенос технологической автодороги на 300 м от поселка Афонино к своему угольному складу, выполнило работы по обустройству водосборных канав по всему периметру угольного склада и новой технологической дороги. Данные мероприятия позволяют в полном объеме исключить возможное загрязнение водоохранной зоны реки Тугай на территории производственной площадки.

С учетом изложенного суды пришли к верному выводу, что общество приняло все необходимые меры по исполнению аналогичного пункта предписания от 09.09.2019 N НЗВАТ-404, выполнению требований части 16 статьи 65 ВК РФ.

Как следует из пункта 3 предписания, в нарушение пункта 10 Условий пользования недрами к лицензии КЕМ 13998 ТЭ обществом не соблюдаются требования действующей проектной документации "Отработка запасов угля открытым способом в границах первой очереди", разработанной в 2011 году обществом с ограниченной ответственностью "Сибгеопроект" (далее - проектная документация 2011 года), по отведению сточных вод в реку Акчурла с использованием очистных сооружений.

Пунктом 10 Условий пользования недрами актуализированной лицензии КЕМ 13998 ТЭ 2017 года предусмотрена обязанность пользователя недр выполнять установленные законодательством требования по охране недр и окружающей среды, безопасному ведению работ, связанных с пользованием недрами.

Судами установлено, что в рамках проводимой в 2020 году проверки общество предоставило "Технический проект разработки Киселевского каменноугольного месторождения. Отработка запасов каменного угля открытым способом участка недр "Поле шахты "Краснокаменская" общества, 2018 год (далее - проектная документация 2018 года) и проектную документацию 2011 года, которые на основании протокола заседания ЦКР-ТПИ Роснедр от 18.09.2018 N 189/18-стп являлись действующей документацией общества. В разделе 8 подраздела 2 тома 8.1 проектной документации 2018 года предусмотрено, что отведение сточных вод осуществляется на существующие очистные сооружения карьерных, шахтных и ливневых вод. Очистные сооружения состоят из: водосборник V=1000 м?, водоема N 1, водоема N 2, перепускных стальных трубопроводов, сбросного трубопровода стального диаметром ф=500 мм, длинной L=190 м, сбросной транши. Метод очистки сточных вод - механический (том 1 л.д. 110-111).

Согласно пункту 4 предписания отведение сточных вод осуществляется в реку Тугай в отсутствие очистных сооружений, предусмотренных проектной документацией 2011 года, которая получила положительное заключение государственной экологической экспертизы.

Судами установлено, что отведение сточных вод в реку Тугай предусмотрено действующей проектной документацией 2018 года и осуществляется на основании полного пакета разрешительной документации в области водопользования с использованием очистных сооружений. При этом судами принято во внимание вступившее в законную силу решение от 23.01.2020 Киселевского городского суда Кемеровской области по делу N 12-4/2020 об административном правонарушении по части 2 статьи 8.4 Кодекса Российской Федерации об административном правонарушении.

Как следует из пункта 5 предписания, обществом допущена порча земель в результате нарушения правил обращения с отходами производства и потребления, что является нарушением пункта 1 части 2 статьи 51 Закона N 7-ФЗ и пункта 2 части 2 статьи 13 ЗК РФ.

Исследовав и оценив в порядке статьи 71 АПК РФ представленные в материалы дела доказательства, суды установили, что в акте проверки от 09.09.2019 N НЗВАТ-404 не указано при обращении с каким конкретно видом отходов допущена порча земель и в чем она выразилась; отсутствует акт отбора проб, содержащий сведения о том, в какую емкость были отобраны пробы для исследования, данные о глубине отбора проб, размере пробной площадки, о массе проб и виде взятых проб (точечная либо объединенная), присутствовавших на отборе проб лицах; в рамках проведения проверки в 2020 году, по результатам которой выдано оспариваемое предписание, отбор проб не производился.

С учетом изложенного суды обоснованно сочли, что пункт 5 оспариваемого предписания не имеет конкретного описания выявленного нарушения, четкого определения места нарушения.

Согласно пункту 6 предписания общество осуществляет деятельность по размещению вскрышной породы на объектах размещения отходов (внешний отвал N 1, внешний отвал N 2) в отсутствие проектной документации, получившей положительное заключение государственной экологической экспертизы.

Судами установлено, что в рассматриваемом случае общество осуществляло размещение вскрышной породы на указанных объектах размещения отходов на основании действовавшей проектной документации 2011 года, получившей положительное заключение государственной экологической экспертизы (в части объектов размещения отходов); при этом управлением не представлено доказательств превышения нормативов предельно допустимых выбросов или лимитов на размещение отходов.

В соответствии с пунктом 7 предписания обществом в нарушение пункта 10 Условий пользования недрами к лицензии КЕМ 13998 ТЭ допущено превышение фактических показателей распределения вскрышных пород по годам эксплуатации плановым.

Вопреки доводам управления судами установлено распределение обществом вскрышных пород в соответствии с действовавшей проектной документацией 2011 года.

Как следует из пункта 8 предписания, в нарушение пункта 10 Условий пользования недрами лицензии КЕМ 13998 ТЭ обществом не соблюдаются требования технических проектов. В ходе проверки обнаружен факт размещения вскрышных пород в районе разведочных линий Хр.л. и Хбис. Согласно пояснительной записке общества от 27.08.2019 478 в 4 квартале 2018 года в связи с необходимостью ликвидации незначительных провалов и проседаний данной территории с целью выравнивая площадки для горно-шахтного оборудования использована вскрышная порода с ОГР общества в объеме 13,08 тыс.м. В соответствии с проектной документацией 2011 года положительным заключением государственной экологической экспертизы от 20.10.2014 1258-Э (в части объектов размещения отходов, связанных с размещение отходов) предусматривается формирование внешних отвалов 1, 2, 3 и внутренних отвалов 1, 2.

Судами установлено, что до 2006 года на лицензионном участке осуществлялась добыча каменного угля подземным способом; кроме ведения открытых горных работ общество осуществляет консервацию горных выработок шахты "Краснокаменская" по проекту "Технический проект консервации подземных горных выработок шахты "Краснокаменская" в границах лицензии КЕМ 13998 ТЭ"; на территории, нарушенной производственной деятельностью шахты Краснокаменская, общество также ликвидирует мелкие горные выработки, деформацию и провалы поверхности в соответствии с Инструкцией о порядке ведения работ по ликвидации и консервации опасных производственных объектов, связанных с пользованием недрами, утвержденной постановлением Федерального горного и промышленного надзора России от 02.06.1999 N 33 (далее - Инструкция).

Исходя из положений статьи 1, пункта 11 статьи 12 Закона 89-ФЗ, пункта 44 Инструкции, пункта 5.8.10 информационно-технического справочника по наилучшим доступным технологиям ИТС 16-2016 Горнодобывающая промышленность. Общие процессы и методы, лицензии КЕМ 13998 ТЭ суды признали правомерным использование обществом вскрышной породы в объеме 13,08 тыс.м для ликвидации опасной зоны - вызванной отработкой запасов подземным способом деформации поверхности (просадки) промплощадки для размещения горно-шахтного оборудования.

При этом суды признали доказанным, что в рассматриваемом случае спорная вскрышная порода не размещалась, а накапливалась в течение 10 месяцев, после чего была вывезена на внешний отвал N 1.

С учетом данного обстоятельства суды обоснованно сочли неисполнимым пункт 9 предписания, согласно которому в нарушение пункта 7 статьи 12 Закона 89-ФЗ общество разместило вскрышные породы в объеме 13,08 тыс.м на объекте, не внесенном в государственный реестр объектов размещения отходов.

Пунктом 10 предписания на общество возложена обязанность рассчитать и произвести плату за размещение отходов вскрышных пород в объеме 13,08 тыс.м в отсутствие установленных лимитов на их размещение.

Установив, что вскрышная порода в объеме 13,08 тыс.м складировалась на срок менее 11 месяцев, суды пришли к обоснованным выводам, что в рассматриваемом случае на основании абзаца девятнадцатого статьи 1 Закона 89-ФЗ имело место накопление отходов, пунктом 1 статьи 16 Закона 7-ФЗ плата за накопление отходов не предусмотрена.

С учетом изложенного суды правомерно удовлетворили заявленное обществом требование, признав недействительным оспариваемое предписание.

Приведенные управлением в кассационной жалобе доводы не опровергают выводы судов, были предметом их рассмотрения и получили надлежащую правовую оценку.

Иное толкование управлением положений действующего законодательства, а также иная оценка обстоятельств спора не свидетельствуют о неправильном применении судами норм права.

Суд кассационной инстанции не усматривает предусмотренных статьей 288 АПК РФ оснований для отмены обжалуемых судебных актов.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Западно-Сибирского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение от 16.10.2020 Арбитражного суда Кемеровской области и постановление от 21.01.2021 Седьмого арбитражного апелляционного суда

по делу N А27-15311/2020 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

Н.А. Алексеева

Судьи

О.Ю. Черноусова С.Т. Шохирева