Постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 9 августа 2021 г. N Ф04-699/21 по делу N А45-17967/2020

г. Тюмень

9 августа 2021 г.

Дело N А45-17967/2020

Резолютивная часть постановления объявлена 03 августа 2021 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 09 августа 2021 года.

Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в составе:

председательствующего Севастьяновой М.А.,

судей Зиновьевой Т.А.,

Щанкиной А.В.,

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу министерства природных ресурсов и экологии Новосибирской области на решение Арбитражного суда Новосибирской области от 16.10.2020 (судья Петрова Ю.А.) и постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 13.01.2021 (судьи Павлюк Т.В., Кривошеина С.В., Хайкина С.Н.) по делу N А45-17967/2020 по иску министерства природных ресурсов и экологии Новосибирской области (633162, Новосибирская область, Колывановский район, рабочий поселок Колывань, улица Ленина, дом 79, кабинет 23, ОГРН 1105406000798, ИНН 5406558540) к департаменту лесного хозяйства по Сибирскому федеральному округу (630091, Новосибирская область, город Новосибирск, улица Крылова, дом 31, ОГРН 1075406009073, ИНН 5406388224) о признании незаконным предписания в части.

Третье лицо, не заявляющее самостоятельных требований относительно предмета спора, общество с ограниченной ответственностью "Черепаново лес-сервис".

Суд установил:

министерство природных ресурсов и экологии Новосибирской области (далее - министерство) обратилось в Арбитражный суд Новосибирской области с заявлением к департаменту лесного хозяйства по Сибирскому федеральному округу (далее - департамент) о признании незаконным пункта 1 предписания от 08.07.2020 N 14/08-13 "Об устранении выявленных нарушений", вынесенного по результату внеплановой документарной проверки.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено общество с ограниченной ответственностью ООО "Черепаново лес-сервис" (далее - ООО "Черепаново лес-сервис").

Решением Арбитражного суда Новосибирской области от 16.10.2020, оставленным без изменения постановлением Седьмого арбитражного апелляционного суда от 13.01.2021, в удовлетворении заявления отказано.

Не согласившись с решением и постановлением, министерство обратилось с кассационной жалобой, в которой просит их отменить и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.

В отзыве на кассационную жалобу департамент просит отказать в ее удовлетворении и оставить обжалуемые судебные акты без изменения.

Определением Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 20.04.2021 производство по кассационной жалобе министерства по настоящему делу приостановлено до окончания кассационного производства в Верховном Суде Российской Федерации по делу N А41-4545/2020.

Учитывая, что определением Верховного Суда Российской Федерации от 28.04.2020 по делу N А41-4545/2020 в передаче кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации отказано, определением по настоящему делу от 28.05.2021 на 13.07.2021 назначено судебное заседание для решения вопроса о возобновлении производства по кассационной жалобе.

Определением Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 09.07.2021 в связи с нахождением на дату назначенного судебного заседания судьи Сириной В.В. в очередном ежегодном отпуске произведена ее замена на судью Зиновьеву Т.А.

Определением от 13.07.2021 суд округа возобновил производство по кассационной жалобе.

В обоснование жалобы министерство приводит доводы о допущенных департаментом грубых нарушениях нормативных требований к организации и проведению внеплановой документарной проверки, которая проведена без согласования с органами прокуратуры и в отсутствие оснований для ее проведения.

По мнению заявителя, вывод суда апелляционной инстанции о том, что согласованию подлежат только внеплановые выездные проверки, а внеплановые документарные проверки не требуют согласования с прокуратурой, сделан:

- с применением не подлежащих применению положений Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля"(далее - Закон N 294-ФЗ) и пунктов 6, 7, 34 Порядка осуществления контроля за эффективностью и качеством осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных им для осуществления полномочий Российской Федерации в области лесных отношений, утвержденного Приказом Минприроды России от 03.07.2019 N 434 (далее Порядок N 434),

- при не применении, подлежащих применению пункта 5 статьи 29.2 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Закона N 184-ФЗ), и пункта 31 Порядка N 434.

Министерство полагает, что у департамента отсутствовали основания для проведения проверки, поскольку в качестве такового указано обращение гражданина о незаконной, по его мнению, рубке лесных насаждений, но не приведено информации о фактах нарушений законодательства, влекущих или могущих повлечь возникновение чрезвычайных ситуаций, угрозу жизни и здоровью граждан, а также массовые нарушения прав граждан, которая является основанием для проведения внеплановой проверки согласно пункту 5 статьи 29.2 Закона N 184-ФЗ.

Кроме того, министерство считает, что судами не применены подлежащие применению при рассмотрении настоящего дела положения пункта 1, подпункта "а" пункта 2 Постановления Правительства Российской Федерации от 03.04.2020 N 438 "Об особенностях осуществления в 2020 году государственного контроля (надзора), муниципального контроля и о внесении изменения в пункт 7 Правил подготовки органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" (далее - Постановление Правительства РФ N 438), в силу которых фактические основания проведенной департаментом внеплановой проверки не относятся к перечню обстоятельств, с которыми указанный нормативный акт связывает возможность проведения проверок в 2020 году.

Помимо доводов о нарушении порядка проведения внеплановой документарной проверки, заявитель полагает, что департаментом не приведено ни одного обстоятельства, которое бы позволяло сделать вывод о несоответствии проекта освоения лесов ООО "Черепаново лес-сервис" положениям нового Лесохозяйственного регламента Черепановского лесничества Новосибирской области на 2019-2018 годы. При этом министерство указывало в суде первой и апелляционной инстанции на то, что спорный проект освоения лесов соответствует параметрам осуществления мероприятий по использованию, охране, защите и воспроизводству лесов, установленных новым Лесохозяйственным регламентом, а также приложило к апелляционной жалобе таблицу соотношения объемных показателей выполнения указанных мероприятий.

В отзыве на кассационную жалобу департамент просит отказать в ее удовлетворении и оставить законные и обоснованные судебные акты без изменения, отмечает согласование с органами прокуратуры требуется только в отношении внеплановой выездной проверки, и то, что Постановление Правительства РФ N 438 не распространяется на проведенную в отношении департамента проверку, исходя из ее предмета.

В судебном заседании 13-20 апреля 2021 года представитель министерства поддержала доводы кассационной жалобы, представитель департамента - доводы отзыва.

В дополнительном отзыве на кассационную жалобу от 07.07.2021 департамент приводит доводы о следующем: в рамках дела N А41-4545/2020 имеют место иные фактические обстоятельства, из которых следует, что проведение назначенной внеплановой документарной проверки требовало получения согласования прокуратуры субъекта Российской Федерации, поскольку ее проведение предполагалось с выездом на место, проведением обследования участка и составлением акта его осмотра; в момент назначения проверки, рассмотренной в указанном деле, действовал Приказ Рослесхоза от 15.04.2015 N 116 "Об утверждении Порядка действий должностных лиц Рослесхоза и его территориальных органов при контроле за исполнением переданных полномочий в области лесных отношений в форме проверок", который утратил силу 10.02.2020, то есть не действовал в период проведения проверки, оспариваемой министерством в настоящем деле.

Департамент направил в суд округа ходатайство о рассмотрении кассационной жалобы в отсутствие его представителя, в котором также указал на то, что поддерживает доводы отзыва на кассационную жалобу и дополнений к отзыву.

Учитывая надлежащее извещение участвующих в деле лиц, неявившихся в судебное заседание 03.08.2021, о времени и месте его проведения, кассационная жалоба согласно части 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) рассмотрена в отсутствие их представителей.

Проверив в соответствии с положениями статей 284, 286 АПК РФ правильность применения судом норм материального и соблюдение процессуального права, соответствие выводов, содержащихся в обжалуемых судебных актах, установленным по делу фактическим обстоятельствам и представленным доказательствам, исходя из приведенных в кассационной жалобе доводов, суд округа приходит к выводу об отсутствии оснований для ее удовлетворения.

Как установлено судами и следует из материалов дела, 07.12.2009 между министерством (арендодатель) и ООО "Черепаново лес-сервис" (арендатор) заключен договор аренды лесного участка N 1/31-3, по которому арендодатель, действующий в соответствии со статьями 72, 74 и 80 Лесного кодекса Российской Федерации (далее - ЛК РФ), на основании протокола аукциона по продаже права на заключение договора аренды лесного участка (об итогах аукциона) от 30.11.2009, обязуется предоставить, а арендатор обязуется принять во временное пользование лесные участки и части лесных участков, находящиеся в федеральной собственности, определенные в пункте 1.2 настоящего договора.

Лесной участок общей площадью 43 393 га состоит из 20 лесных участков и 2 частей лесных участков (пункт 1.2 договора).

Согласно пункту 1.4 договора арендатору передается лесной участок для использования в целях и объемах согласно приложению N 3.

В соответствии с пунктом 1.5 договора объемы использования лесов, указанные в приложении N 3 изменяются в соответствии и на основании проведенных лесоустроительных работ и установленных объемов использования лесов лесохозяйственным регламентом лесничества, разработанным и утвержденным в соответствии с действующим законодательством, а также предусмотренных прошедшим государственную экспертизу, о чем вносятся изменения в приложение N 3 настоящего договора.

Договор вступает в силу с момента его государственной регистрации в установленном порядке и действует в течение 49 лет (пункт 7.1 договора).

В приложении N 3 к договору аренды лесного участка (в редакции дополнительного соглашения от 19.08.2013) указаны цели и объем использования лесов на арендуемом лесном участке на 2013-2021 год, в том числе указаны ежегодные объемы заготовки древесины.

Договор действует в редакции дополнительного соглашения от 19.08.2013.

Западно-Сибирским филиалом "Запсиблеспроект" ФГУП "Рослесинфорг" выполнен Проект освоения по заготовке древесины, недревесных лесных ресурсов и ведению сельского хозяйства на лесном участке, арендуемом ООО "Черепаново лес-сервис" в Черепановском лесничестве 2011 года (инв. N 1579).

Приказом департамента лесного хозяйства Новосибирской области от 07.03.2012 N 77 утверждено заключение от 05.03.2012 N 23 (положительное) государственной экспертизы указанного Проекта освоения лесов лесного участка площадью 43 393 га, переданного в аренду ООО "Черепаново лес-сервис" в целях заготовки древесины, недревесных лесных ресурсов и ведению сельского хозяйства в Черепановском лесничестве Новосибирской области.

В выводах заключения государственной экспертизы указано, что срок действия положительного заключения устанавливается на 10 лет с момента утверждения настоящего заключения для заготовки древесины и до 30.12.2018 - для ведения сельского хозяйства и заготовки недревесных лесных ресурсов.

В соответствии с пунктом 2.10 Проекта освоения лесов проект освоения лесов разрабатывается на период 10 лет для заготовки древесины и на срок действия регламента для заготовки недревесных лесных ресурсов и ведения сельского хозяйства.

В указанный Проект освоения лесов внесены изменения, получившие также положительное заключение государственной экспертизы (утверждено приказом Министерства природных ресурсов и экологии Новосибирской области от 04.04.2018 N 223).

Постановлением Губернатора Новосибирской области от 10.01.2019 N 4 с 01.01.2019 вступил в силу новый Лесной план Новосибирской области.

Приказом Министерства природных ресурсов и экологии Новосибирской области от 27.12.2018 N 2183 с 01.01.2019 утвержден Лесохозяйственный регламент Черепановского лесничества на 2019-2028 год.

Приказом департамента от 10.06.2020 N 212 в отношении министерства назначена внеплановая документарная проверка с целью проверки доводов, изложенных в обращении от 22.05.2020, поступившем в департамент 22.05.2020.

В качестве задач проверки в приведенном приказе указано установление факта соблюдения либо несоблюдения Министерством природных ресурсов и экологии Новосибирской области обязательных требований при осуществлении переданных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений.

По результату проверки составлен акт проверки органом государственного контроля (надзора) юридического лица от 07.07.2020, которым установлено, что министерство не обеспечило контроль за приведением Проекта освоения лесов 2011 года арендатором лесохозяйственного участка ООО "Черепаново лес-сервис", осуществляющим деятельность на основании договора аренды лесного участка для заготовки древесины от 07.12.2009 N 1/31-3 в соответствие с Лесохозяйственным регламентом Черепановского лесничества, утвержденным на 2019-2028 год, и согласовало лесную декларацию на осуществление лесохозяйственной деятельности в 2020 году, а именно рубку лесных насаждений общим объемом 370 куб. м (по материалам отвода лесосеки в рубку) в кв. 27, выделе 5, делянка 3 урочища с/з "Карасевский" Черепановского лесохозяйственного участка N 2 Черепановского лесничества арендатором ООО "Черепаново лес-сервис", тем самым нарушив требования части 2 статьи 88 ЛК РФ, пункта 30 Приказа Рослесхоза от 29.02.2012 N 69 "Об утверждении состава проекта освоения лесов и порядка его разработки".

08.07.2020 департамент вынес министерству предписание N 14/08-13 "Об устранении выявленных нарушений", в пункте 1 которого предписано обеспечить принятие мер по понуждению ООО "Черепаново лес-сервис" к разработке проекта освоения лесов в связи с принятием Лесохозяйственного регламента Черепановского лесничества (2019-2028 год), в том числе с приостановлением деятельности ООО "Черепаново лес-сервис" (договор аренды лесного участка для заготовки древесины от 07.12.2009 N 1/31-3) до разработки проекта освоения лесов и утверждения по нему положительного заключения государственной экспертизы на основании части 2 статьи 88 ЛК РФ, пункта 30 Приказа Рослесхоза от 29.02.2012 N 69 "Об утверждении состава проекта освоения лесов и порядка его разработки".

Согласно пункту 2 предписания министерству предписано провести служебную проверку в отношении лиц, допустивших использование лесов ООО "Черепаново лес-сервис" в отсутствие действующего проекта освоения лесов.

Пунктом 3 предписания предписано провести служебную проверку в отношении лиц, допустивших принятие лесной декларации от 16.12.2019 N 2 ООО "Черепаново лес-сервис" в нарушение действующего законодательства - при отсутствии действующего проекта освоения лесов.

Полагая предписание департамента не соответствующим законодательству, министерство обратилось в арбитражный суд с заявлением, рассмотренным в рамках настоящего дела.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции руководствовался статьей 12, частями 1, 6 статьи 87, статьями 88, 89 ЛК РФ, частью 2 статьи 29.2 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Закон N 184-ФЗ), пунктом 1 части 1 статьи 17 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ), пунктом 7 Порядка N 434, пунктом 28 Состава проекта освоения лесов и порядка его разработки, утвержденного Приказом Минсельхоза Российской Федерации от 08.02.2010 N 32 (далее - Приказ Минсельхоза от 08.02.2010 N 32), пунктом 30 Состава проекта освоения лесов и порядка его разработки, утвержденного Приказом Рослесхоза от 29.02.2012 N 69 (далее - Приказ Россельхоза от 29.02.2012 N 69), и исходил из законности обжалуемого министерством предписания, поскольку срок действия проекта освоения лесов не должен превышать срока действия Лесохозяйственного регламента лесничества, тогда как с 01.01.2019 Приказом Министерства природных ресурсов и экологии Новосибирской области от 27.12.2018 N 2183 утвержден Лесохозяйственный регламент Черепановского лесничества на период 2019-2028 год, в связи с чем утратил силу Проект освоения лесов, разработанный в соответствии с Лесохозяйственным регламентом Черепановского лесничества, действовавшим в период с 2009 по 2018 год.

Апелляционный суд поддержал выводы суда первой инстанции, и, отклоняя приведенный в апелляционной жалобе довод министерства о необходимости согласования проведения проверки с прокуратурой субъекта Российской Федерации, указал на то, что согласно пунктом 34 Порядка N 434 предусмотрено согласование с органом прокуратуры только внеплановой выездной проверки.

Оснований для отмены обжалуемых министерством судебных актов судом кассационной инстанции не установлено.

Освоение лесов осуществляется в целях обеспечения их многоцелевого, рационального, непрерывного, неистощительного использования, а также развития лесной промышленности; освоение лесов осуществляется с соблюдением их целевого назначения и выполняемых ими полезных функций (статья 12 ЛК РФ).

В силу положений части 1 статьи 87 ЛК РФ лесохозяйственный регламент лесничества, лесопарка является основой осуществления использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, расположенных в границах лесничества, лесопарка.

В соответствии с частью 2 статьи 87 ЛК РФ лесохозяйственные регламенты лесничеств, лесопарков утверждаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации, за исключением случаев, предусмотренных частью 3 настоящей статьи.

Лесохозяйственный регламент составляется на срок до десяти лет (часть 4 статьи 87 ЛК РФ).

Согласно части 5 статьи 87 ЛК РФ в лесохозяйственном регламенте в отношении лесов, расположенных в границах лесничеств, устанавливаются:

1) виды разрешенного использования лесов, определяемые в соответствии со статьей 25 настоящего Кодекса;

2) возрасты рубок, расчетная лесосека, сроки использования лесов и другие параметры их разрешенного использования;

3) ограничение использования лесов в соответствии со статьей 27 настоящего Кодекса;

4) требования к охране, защите, воспроизводству лесов.

На основании части 6 статьи 87 ЛК РФ лесохозяйственные регламенты обязательны для исполнения гражданами, юридическими лицами, осуществляющими использование, охрану, защиту, воспроизводство лесов в границах лесничества.

Из положений статьи 87 ЛК РФ следует, что лесохозяйственный регламент является нормативным правовым актом, принятым субъектом Российской Федерации в сфере лесного законодательства, находящемся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункта "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации).

Нормами статьи 88 ЛК РФ предусмотрена обязательность составления проекта освоения лесов в соответствии со статьей 12 настоящего Кодекса лицами, которым лесные участки предоставлены в постоянное (бессрочное) пользование или в аренду, а также лицами, использующими леса на основании сервитута или установленного в целях, предусмотренных статьей 39.37 Земельного кодекса Российской Федерации, публичного сервитута.

Состав проекта освоения лесов и порядок его разработки устанавливаются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти (часть 2 статьи 88 ЛК РФ).

В соответствии с требованиями статьи 89 ЛК РФ проект освоения лесов подлежит государственной или муниципальной экспертизе в порядке, установленном уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.

В период разработки лесопользователем (ООО "Черепаново лес-сервис") Проекта освоения лесов от 2011 года действовал Приказ Минсельхоза от 08.02.2010 N 32, утверждающий состав проекта освоения лесов и порядок его разработки, пункт 28 которого предусматривал, что проект освоения лесов разрабатывается на период 10 лет для заготовки древесины и до 10 лет - для остальных видов использования лесов, но не превышающий срок действия соответствующего лесохозяйственного регламента лесничества (лесопарка).

Приказом Минсельхоза России от 14.03.2012 N 179 в целях приведения ведомственных нормативных правовых актов в соответствие с законодательством Российской Федерации Приказ Минсельхоза от 08.02.2010 N 32 признан утратившим силу с 01.08.2012.

Приказом Россельхоза от 29.02.2012 N 69 с 01.08.2012 утвержден новый Состав проекта освоения лесов и порядок его разработки, в соответствии с пунктом 30 которого проект освоения лесов разрабатывается на срок не более 10 лет - для всех видов использования лесов, за исключением видов использования лесов, определенных статьями 43 - 45 Лесного кодекса Российской Федерации, но при этом срок действия проекта освоения лесов не должен превышать срок действия соответствующего договора аренды лесного участка, лесохозяйственного регламента лесничества (лесопарка).

Из вышеприведенных нормативных положений следует взаимосвязь лесохозяйственного регламента с проектом освоения лесов, и согласно положениям, как Приказа Минсельхоза России от 14.03.2012 N 179, действовавшего в период подготовки и прохождения заключения государственной экспертизы Проекта освоения лесов по заготовке древесины, недревесных лесных ресурсов и ведению сельского хозяйства на лесном участке, арендуемом ООО "Черепаново лес-сервис" в Черепановском лесничестве 2011 года (инв. N 1579), так и Приказа Россельхоза от 29.02.2012 N 69, действующего на момент проведения департаментом рассматриваемой внеплановой проверки, действует императивное правило о том, что проект освоения лесов не может превышать срока действия лесохозяйственного регламента.

Судами первой и апелляционной инстанции верно отмечено, что возможность внесения изменений в проект освоения лесов связана с изменением лесохозяйственного регламента, а не утверждением нового.

На основании изложенного, поскольку Лесохозяйственный регламент Черепановского лесничества, в период действия которого арендатором осуществлялась разработка и прохождение государственной экспертизы Проекта освоения лесов, был ограничен сроком по 2018 год, то правомерными являются выводы судов первой и апелляционной инстанции о том, что Проект освоения лесов по заготовке древесины, недревесных лесных ресурсов и ведению сельского хозяйства на лесном участке, арендуемом ООО "Черепаново лес-сервис" в Черепановском лесничестве 2011 года (инв. N 1579), несмотря на указанный в нем срок его действия (10 лет), не мог превышать срока действия Лесохозяйственного регламента Черепановского лесничества на период с 2009 по 2018 годы, и также о том, что данный Проект утратил силу с 2019 года с утверждением приказом Министерства природных ресурсов и экологии Новосибирской области от 27.12.2018 N 2183 Лесохозяйственного регламента на период с 2019 по 2028 год.

Таким образом, осуществление лесохозяйственной деятельности на территории Черепановского лесничества в отсутствие проекта освоения лесов, разработанного на основании Лесохозяйственного регламента на период 2019-2028 год, является нарушением лесного законодательства.

Заключение договора аренды лесного участка, а также получение положительного заключения Проекта освоения лесов Черепановского лесничества 2011 года не с начала периода действия Лесохозяйственного регламента (2009-2018г.г.) исключило возможность действия названного Проекта освоения лесов в течение 10 лет, на которые такой документ, по общему правилу, разрабатывается. Между тем указанное не препятствует разработке новых проектов освоения лесов Черепановского лесничества на каждый полный следующий 10-летний срок действия нового лесохозяйственного регламента в течении 49-летнего срока действия договора аренды при своевременном принятии соответствующих мер и отсутствии иных препятствий к пользованию лесами.

При таких установленных по делу фактических обстоятельствах суд кассационной инстанции считает, что по существу настоящий спор рассмотрен судами правильно.

Кроме того, арбитражный суд округа приходит к выводу об отсутствии допущенных департаментом существенных нарушений порядка проведения проверки в отношении министерства, влекущих применительно к обстоятельствам настоящего дела признание вынесенного по результату проверки предписания незаконным.

Департамент лесного хозяйства по Сибирскому федеральному округу является территориальным органом Федерального агентства лесного хозяйства, действующим на территории Сибирского федерального округа, которому Российской Федерацией переданы отдельные полномочия в области лесных отношений, в том числе по предоставлению в границах лесного фонда лесных участков в пользование, аренду, заключение договоров купли-продажи лесных насаждений и др. (Приказ Рослесхоза от 19.06.2015 N 204 "Об утверждении Положения о Департаменте лесного хозяйства по Сибирскому федеральному округу").

Статьей 83 ЛК РФ определен перечень отдельных полномочий в сфере лесных отношений, переданных Российской Федерацией органам государственной власти субъектов Российской Федерации, в том числе полномочия по разработке и утверждению лесохозяйственных регламентов.

Порядок осуществления государственного контроля (надзора) за деятельностью органов государственной власти субъектов Российской Федерации и должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации предусмотрен Законом N 184-ФЗ.

Согласно части 2 статьи 29.2 Закона N 184-ФЗ государственные органы, включая территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, уполномоченные на осуществление государственного контроля (надзора) за деятельностью органов государственной власти субъектов Российской Федерации и должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с федеральными законами (далее - органы государственного контроля (надзора), осуществляют в пределах своей компетенции контроль (надзор) за исполнением органами государственной власти субъектов Российской Федерации и должностными лицами органов государственной власти субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, конституций (уставов), законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации при осуществлении ими соответствующих полномочий, в том числе полномочий Российской Федерации, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации, а также за соответствием правовых актов субъектов Российской Федерации требованиям Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, конституций (уставов) субъектов Российской Федерации.

Частями 4, 5 статьи 29.2 Закона N 184-ФЗ предусмотрены виды проверок деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации - плановые и внеплановые.

Формы проведения указанных видов проверок Законом N 184-ФЗ не определены.

В соответствии с частью 5 Закона N 184-ФЗ внеплановые проверки деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации проводятся органами государственного контроля (надзора) по согласованию с прокуратурой субъекта Российской Федерации на основании решения руководителя соответствующего органа государственного контроля (надзора), принимаемого на основании обращений граждан, организаций и полученной от государственных органов, органов местного самоуправления информации о фактах нарушений законодательства Российской Федерации, влекущих или могущих повлечь возникновение чрезвычайных ситуаций, угрозу жизни и здоровью граждан, а также массовые нарушения прав граждан.

Внеплановые проверки могут также проводиться в соответствии с поручениями Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, на основании требования Генерального прокурора Российской Федерации, прокурора субъекта Российской Федерации о проведении внеплановой проверки в рамках надзора за исполнением законов по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, а также в целях контроля за исполнением ранее выданного предписания об устранении нарушения обязательных требований. Указанные проверки проводятся без согласования с органами прокуратуры.

Согласно части 6 статьи 29.2 Закона N 184-ФЗ порядок подготовки проектов ежегодных планов проверок, в том числе совместных проверок, их представления в органы прокуратуры и согласования, типовая форма ежегодного плана проверок и порядок согласования внеплановых проверок устанавливаются Правительством Российской Федерации.

В порядке части 6 статьи 29.2 Закона N 184-ФЗ Правительством Российской Федерации принято Постановление от 31.10.2016 N 1106 "О подготовке государственными органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора) за деятельностью органов государственной власти субъектов Российской Федерации и должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации, проектов ежегодных планов проведения проверок органов государственной власти субъектов Российской Федерации и должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также о согласовании внеплановых проверок органов государственной власти субъектов Российской Федерации и должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Пунктом 5 приведенного Постановления Правительства РФ предусмотрено, что основанием для проведения внеплановой проверки, подлежащей согласованию с прокуратурой субъекта Российской Федерации, является решение руководителя соответствующего органа государственного контроля (надзора), принимаемое на основании обращений граждан, организаций и полученной от государственных органов, органов местного самоуправления информации о фактах нарушений законодательства Российской Федерации, которые влекут или могут повлечь возникновение чрезвычайных ситуаций, угрозу жизни и здоровью граждан, а также массовые нарушения прав граждан.

Согласование проведения органами государственного контроля (надзора) внеплановых проверок производится прокуратурой субъекта Российской Федерации по месту осуществления деятельности органа государственной власти субъекта Российской Федерации и должностного лица органа государственной власти субъекта Российской Федерации (пункт 6 Постановления Правительства РФ от 31.10.2016 N 1106).

В области лесных отношений Порядок осуществления контроля за эффективностью и качеством осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных им для осуществления полномочий Российской Федерации регулируется Приказом Минприроды России от 03.07.2019 N 434.

Согласно пункту 27 Порядка N 434 внеплановые проверки проводятся в форме документарных и (или) выездных проверок.

Предметом внеплановой документарной проверки являются сведения, содержащиеся в актах, издаваемых подконтрольными органами при осуществлении ими переданных полномочий, исполнении ранее выданных предписаний Рослесхоза и его территориальных органов (пункт 28 Порядка в редакции до 10.12.2020).

Пункт 29 Порядка N 434 определяет предмет внеплановой выездной проверки - сведения, содержащиеся в издаваемых подконтрольным органом актах при осуществлении переданных полномочий, и принимаемые подконтрольным органом меры по исполнению требований, установленных лесным и бюджетным законодательством Российской Федерации.

Как предусмотрено пунктом 31 Порядка N 434 основания проведения внеплановой проверки установлены пунктом 5 статьи 29.2 Закона N 184-ФЗ.

Пунктом 34 Приказа N 434 определено, что с органом прокуратуры субъекта Российской Федерации согласовывается проведение внеплановой выездной проверки исполнения подконтрольным органами переданных полномочий.

Действительно, статья 29.2 Закона N 184-ФЗ, как и Постановление Правительства РФ от 31.10.2016 N 1106, не определяя формы проведения внеплановой проверки, устанавливают правило о согласовании проведения внеплановой проверки с прокуратурой субъекта Российской Федерации.

Между тем суд кассационной инстанции считает, что в рассматриваемом случае отсутствие согласования департаментом проведения в отношении министерства внеплановой проверки само по себе не может являться основанием для признания оспариваемого в части предписания недействительным, учитывая, что, вопреки положениям части 2 статьи 65, части 1 статьи 198 АПК РФ министерство не привело в ходе рассмотрения дела доводов о том, каким образом предписание, вынесенное департаментом по установленному факту нарушения лесного законодательства, нарушает права и законные интересы органа исполнительной власти Новосибирской области, принимая во внимание также характер и форму проведенной внеплановой проверки - документарная, то есть осуществленная без выезда в министерство, на место проведения лесных рубок, без опроса и взятия объяснений с должностных лиц и других мероприятий, характерных для внеплановой выездной проверки, и исходя из того, что предписание является исполнимым.

В данном случае признание частично недействительным оспариваемого министерством предписания не устраняет самого факта установленного контролирующим органом нарушения лесного законодательства, подтвержденного арбитражным судом.

Кроме того, полагая, что в рассматриваемом случае неполучение департаментом согласия органа прокуратуры на проведение проверки, безусловно свидетельствует об отмене проверочных мероприятий, вместе с тем министерство, получив приказ департамента от 10.06.2020 о проведении внеплановой документарной проверки, не предприняло мер к его отмене, в том числе посредством обращения в прокуратуру Новосибирской области о принятии мер прокурорского реагирования (вынесение предостережения, представления), а также впервые сослалось на указанное нарушение порядка проведения проверки только в апелляционной жалобе на принятое судом первой инстанции решение по настоящему делу.

Арбитражный суд округа также отмечает, что, ссылаясь на грубое нарушение порядка проведения внеплановой документарной проверки, министерство при этом оспаривает предписание департамента лишь в части пункта 1 и не оспаривает его в части пунктов 2 и 3.

Доводы министерства о том, что к проведенной департаментом проверке не применяются положения Закона N 294-ФЗ являются правильными, соответствуют абзацу второму пункта 8 статьи 29.2 Закона N 184-ФЗ.

Между тем ссылки судов первой и апелляционной инстанции на нормы Закона N 294-ФЗ не привели к принятию неправильного судебного акта по существу рассмотренного в рамках настоящего дела спора.

Также суд округа не может согласиться с доводами кассационной жалобы об отсутствии у департамента оснований проведения внеплановой документарной проверки, поскольку наличие обращения гражданина, содержащего сведения о незаконной рубке леса на территории Черепановского лесничества, в границах которого расположен государственный биологический заказник регионального назначения "Инской" (площадь 12 000 га, в том числе лесная 3 494 га), ограничения пользования лесами на территории которого предусмотрено в таблице 2.7.1 Проекта освоения лесов Черепановского лесничества от 2011 года.

В связи с этим суды первой и апелляционной инстанции обоснованно исходили из того, что обращение, послужившее основанием для проведения департаментом внеплановой документарной проверки предусмотрено частью 5 статьи 29.2 Закона N 184-ФЗ, так как содержит информацию о фактах нарушений законодательства, влекущих или могущих повлечь возникновение чрезвычайных ситуаций, массовые нарушения прав граждан, поскольку как указано в разделе таблицы 2.7.1 Проекта освоения лесов Черепановского лесничества от 2011 года "Перечень особо охраняемых природных территорий лесничества" целями образования заказника "Инской" согласно постановлению Администрации Новосибирской области от 12.10.2001 N 964 является сохранение природных комплексов (объектов) Заобской лесостепи в естественном состоянии; сохранение, воспроизводство и восстановление природных ресурсов сопредельных хозяйственно используемых угодий; охрана, воспроизводство стаций бобра, лося, норки, косули, зайцев, тетеревиных птиц, поселений барсука и других видов диких животных; охрана местообитаний редких и исчезающих видов животных; поддержание необходимого экологического баланса и стабильности функционирования экосистем.

Ссылка министерства на отсутствие несоответствия Проекта освоения лесов Черепановского лесничества 2011 года положениям нового Лесохозяйственного регламента Черепановского лесничества на 2019-2018 годы не может быть принята во внимание, в частности с учетом отсутствия опровержения доводов департамента относительно того, что постановлением Губернатора Новосибирской области от 17.04.2017 N 66 "О внесении изменений в постановление Администрации Новосибирской области от 12.10.2001 N 964" изменена площадь территории заказника "Инской" и введен запрет на заготовку и трелевку лесных насаждений на территории заказника "Инской", тогда как Проект освоения лесов Черепановского лесничества 2011 года допускает на территории заказника ведение лесохозяйственной и другой производственной деятельности, не представляющей вреда для природных комплексов.

Мнение заявителя кассационной жалобы о неприменении судами, подлежащих применению пункта 1, подпункта "а" пункта 2 Постановления Правительства РФ N 438, является ошибочным, поскольку установленные указанным нормативным актом особенности осуществления в 2020 году контрольных мероприятий применимы к контролю, предусмотренному Законом N 294-ФЗ, положения которого, как указано выше, и правильно отмечает само министерство, к рассматриваемым отношениям не применимы.

На основании вышеизложенного не установлено оснований для отмены обжалуемых министерством судебных актов по настоящему делу, в связи с чем кассационная жалоба не подлежит удовлетворению.

Учитывая изложенное, руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьей 289 АПК РФ, Арбитражный суд Западно-Сибирского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Новосибирской области от 16.10.2020 и постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 13.01.2021 по делу N А45-17967/2020 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

М.А. Севастьянова

Судьи

Т.А. Зиновьева А.В. Щанкина