Постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 13 марта 2023 г. N Ф04-905/23 по делу N А27-6847/2022

г. Тюмень

13 марта 2023 г.

Дело N А27-6847/2022

Резолютивная часть постановления объявлена 09 марта 2023 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 13 марта 2023 года.

Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в составе:

председательствующего Щанкиной А.В.,

судей Демидовой Е.Ю.,

Сириной В.В.,

при ведении судебного заседания с использованием средств аудиозаписи, рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Разрез Истокский" на решение от 20.09.2022 Арбитражного суда Кемеровской области и постановление от 30.11.2022 Седьмого арбитражного апелляционного суда по делу N А27-6847/2022 по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Разрез Истокский" (654007, Кемеровская обл. - Кузбасс, г. Новокузнецк, р-н Центральный, ул. Павловского, д. 3, помещ. 39, ком. 103, ИНН 4223059020, ОГРН 1124223003706) к Правительству Кемеровской области - Кузбасса (650000, Кемеровская обл. - Кузбасс, г. Кемерово, пр-кт Советский, 62, ИНН 4200000647, ОГРН 1024200697377) о признании незаконным решения об отказе в переводе земельных участков из категории земель сельскохозяйственного назначения в земли промышленности и возврате ходатайства.

Третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований относительно предмета спора: Комитет по управлению государственным имуществом Кузбасса (650064, Кемеровская обл. - Кузбасс, г. Кемерово, пр-кт Советский, д. 58, ИНН 4200000478, ОГРН 1024200702569), Администрация Промышленновского муниципального округа (652380, Кемеровская обл. - Кузбасс, Промышленновский р-он, пгт Промышленная, 23, А, ИНН 4240004140, ОГРН 1024202203409).

В заседании принял участие представитель общества с ограниченной ответственностью "Разрез Истокский" - Гладкий Д.П. по доверенности от 09.01.2023 (сроком действия по 31.12.2024).

Суд установил:

общество с ограниченной ответственностью "Разрез Истокский" (далее - заявитель, общество, ООО "Разрез Истокский") обратилось в Арбитражный суд Кемеровской области к правительству Кемеровской области - Кузбасса (далее - правительство) с заявлением о признании незаконным решения от 27.12.2021 N 11- 41/12152 об отказе в переводе земель в иную категорию, об отказе в рассмотрении ходатайства о переводе земельных участков из категории земель сельскохозяйственного назначения в земли промышленности и возврате ходатайства, обязании принять акт о переводе земель.

К участию в деле, в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Комитет по управлению государственным имуществом Кузбасса (далее - Комитет), администрация Промышленновского муниципального округа (далее - Администрация).

Решением от 20.09.2022 Арбитражного суда Кемеровской области, оставленным без изменения постановлением от 30.11.2022 Седьмого арбитражного апелляционного суда, в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с принятыми судебными актами, общество обратилось с кассационной жалобой, в которой, ссылаясь на неполное выяснение обстоятельств, имеющих значение для дела, просит решение и постановление отменить, направить дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

В обоснование доводов жалобы указано следующее: при наличии оснований ходатайство подлежало возврату заявителю не позднее 11.12.2020 в соответствии с Постановлением от 18.12.2015 N 418, которым утвержден порядок рассмотрения ходатайств (отказа в рассмотрении ходатайств) о переводе земель из одной категории в другую или о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую и прилагаемых к ним документов; общий срок принятия Постановления Правительства Кемеровской области - Кузбасса о переводе или распоряжения Правительства Кемеровской области - Кузбасса об отказе в переводе не может быть более срока, указанного в подпункте 2 пункта 4 статьи 3 Федерального закона от 21.12.2004 N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" (далее - Федеральный закон N173-ФЗ), то есть не более двух месяцев со дня поступления ходатайства; Правительство в отсутствие правовых оснований путем направления письма отказало в переводе земельных участков; письма Правительства от 30.11.2020 исх. N 11- 3 41/9652, от 26.05.2021 исх. N 11-41/5226, от 27.12.2021 исх. N и11-41/12152 фактически являются распоряжениями об отказе в переводе земель из одной категории в другую; действующим законодательством Российской Федерации не предусмотрено право Правительства возвращать ходатайство переводе земель в любые сроки, по своему усмотрению, а также возвращаться к его рассмотрению без соответствующего волеизъявления заявителя; обществу была выдана лицензия на пользование недрами (серия: КИМ. номер: 01758. вид лицензии TP), на основании которой подано ходатайство о переводе земель из одной категории в другую; в данном ходатайстве указано, что перевод осуществляется в соответствии с пунктом 8 статьи 7 Федерального закона N 172-ФЗ и связан с добычей полезных ископаемых при наличии утвержденного проекта рекультивации земель; все документы, обосновывающие необходимость перевода земель из одной категории в другую, были приложены к данному ходатайству; перевод земель необходим заявителю для осуществления деятельности по добыче полезных ископаемых на основании выданной лицензии; заявителем доказано нарушение его прав и законных интересов в сфере предпринимательской и экономической деятельности; Правительство в отсутствии правовых оснований отказало в переводе земельных участков путем направления письма, фактически ссылаясь на пункт 3 статьи 4 Закона, т.е. установление несоответствия испрашиваемого целевого назначения земель или земельных участков утвержденным документам территориального планирования и документации по планировке территории, землеустроительной документации; в ходе судебного заседания Правительство приобщило к материалам дела распоряжение от 02 сентября 2022 года об отказе в переводе земельных участков, указанных в письме от 27.12.2021, из одной категории в другую; Порядком не предусмотрена возможность после возвращения ходатайства о переводе земель из одной категории в другую и/или принятия распоряжения об отказе в переводе земель из одной категории в другую повторно рассматривать возвращенное ходатайство и принимать решения о переводе/отказе в переводе земель в отсутствие соответствующего волеизъявления заявителя; распоряжение Правительства Кемеровской области N 505-р от 02 сентября 2022 года об отказе в переводе земельных участков из одной категории в другую является незаконным по иному основанию, как вынесенное в отсутствие оснований, предусмотренных Порядком; однако, судами первой и апелляционной инстанции не дана оценка такому незаконному действию Правительства.

В судебном заседании представитель кассатора полностью поддержал доводы кассационной жалобы.

Письменный отзыв на кассационную жалобу в материалы дела не поступил.

Законность обжалуемых судебных актов проверена Арбитражным судом Западно-Сибирского округа в порядке, установленном в статьях 274, 284 и 286 АПК РФ.

Как установлено судами и следует из материалов дела, заявителем подано ходатайство от 10.11.2020 N 198 о переводе земель из категории земель сельскохозяйственного назначения в категорию: Земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения в Коллегию Администрации Кемеровской области в отношении 82 земельных участков (42:11:0110002:208, 42:11:0110002:210, 42:11:0110002:211, 42:11:0110002:106, 42:11:0110002:107, 42:11:0110002:214, 42:11:0110002:177, 42:11:0110002:215, 42:11:0110002:198, 42:11:0110002:248, 42:11:0110002:200, 42:11:0110002:184, 42:11:0110002:176, 42:11:0110002:192, 42:11:0110002:193, 42:11:0110002:206, 42:11:0110002:220, 42:11:0110002:182, 42:11:0110002:174, 42:11:0110002:119, 42:11:0110002:221, 42:11:0110002:77, 42:11:0110002:115, 42:11:0110002:116, 42:11:0110002:125, 42:11:0110002:154, 42:11:0110002:170, 42:11:0110002:146, 5 42:11:0110002:239, 42:11:0110002:147, 42:11:0110002:237, 42:11:0110002:242, 42:11:0110002:43 42:11:0110002:52, 42:11:0110002:202, 42:11:0110002:1, 42:11:0110002:2, 42:11:0110002:186, 42:11:0110002:153, 42:11:0110002:201, 42:11:0110002:168, 42:11:0110002:172, 42:11:0110002:155, 42:11:0110002:162, 42:11:0110002:48, 42:11:0108002:117, 42:11:0108002:108, 42:11:0110002:114, 42:11:0110002:103, 42:11:0108002:115).

14.01.2022 заявителем получено решение Правительства Кемеровской области - Кузбасса от 27.12.2021 N и11-41/12152 об отказе в рассмотрении ходатайства от 10.11.2020 N 198 о переводе земельных участков из категории земель сельскохозяйственного назначения в земли промышленности и возвращении ходатайства.

В процессе рассмотрения настоящего дела правительством Кемеровской области - Кузбасса в адрес заявителя направлено письмо от 05.07.2022 N И11-32/5757 о том, что уведомление от 27.12.2021 N и11-41/12152 следует считать отмененным и правительство возвращается к рассмотрению вопроса о переводе спорных земельных участков из одной категории земель в другую.

Ходатайство заявителя от 10.11.2020 о переводе земель в иную категорию фактически рассмотрено 02.09.2022 и распоряжением Правительства от 02.09.2022 N 505-р отказано в переводе земельных участков из одной категории в другую.

Полагая, что решение Правительства Кемеровской области - Кузбасса от 27.12.2021 N и11-41/12152 является незаконным и нарушает права и интересы заявителя в сфере предпринимательской деятельности, общество обратилось в суд с настоящим заявлением.

В процессе рассмотрения дела общество в порядке статьи 49 АПК РФ заявило ходатайство об уточнении исковых требований, а именно просило: "признать незаконным бездействие Правительства Кемеровской области - Кузбасса, выразившееся в непринятии акта о переводе или об отказе в переводе земельных участков, указанных в ходатайстве от 10.11.2020 N 198, в сроки, предусмотренные действующим законодательством".

Посчитав, что указанное требование является дополнительным и ранее истцом не заявлялось, суд первой инстанции не нашел оснований для принятия заявления об уточнении требований в части признания незаконным бездействия Правительства Кемеровской области - Кузбасса, выразившегося в непринятии акта о переводе или об отказе в переводе земельных участков.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований по существу, суд первой инстанции исходил из следующего: заявитель не доказал, что его права в сфере экономической (предпринимательской) деятельности являются нарушенными, поскольку Правительством Кемеровской области - Кузбасса принято письмо от 05.07.2022 N И11-32/5757 о том, что уведомление от 27.12.2021 N и11-41/12152 следует считать отмененным и Правительство возвращается к рассмотрению вопроса о переводе спорных земельных участков из одной категории земель в другую; поскольку Правительство Кузбасса на стадии судебного разбирательства отменило уведомление об отказе в переводе спорных земельных участков, в связи с чем, предмет спора отсутствует, права заявителя не нарушены; ходатайство заявителя рассмотрено по существу 02.09.2022 и распоряжением от 02.09.2022 N505-р отказано в переводе земельных участков из одной категории в другую, в связи с чем не имеется оснований для возложения на заинтересованное лицо какой-либо обязанности по рассмотрению поданного ходатайства.

Оставляя в силе решение суда первой инстанции, апелляционный суд все выводы суда об отсутствии предмета спора и оснований для возложения на заинтересованное лицо обязанности по рассмотрению поданного заявителем ходатайства поддержал.

Вместе с тем при рассмотрении настоящего требования судами первой и апелляционной инстанций не было учтено следующее.

Под предметом иска понимается материально-правовое требование истца к ответчику (Определение Верховного Суда РФ от 09.03.2016 по делу N 303-ЭС15-16010, А51-29511/2014).

Под основанием иска понимаются фактические обстоятельства, на которых истец основывает свои требования к ответчику (Определение Верховного Суда РФ от 09.03.2016 по делу N 303-ЭС15-16010, А51-29511/2014).

Изменение основания иска - это изменение обстоятельств, обосновывающих требование.

Заявляя требование и формулируя его изначально как требование о признании незаконным решения от 27.12.2021 N 11- 41/12152 об отказе в переводе земель в иную категорию, об отказе в рассмотрении ходатайства о переводе земельных участков из категории земель сельскохозяйственного назначения в земли промышленности и возврате ходатайства, обязании принять акт о переводе земель (предмет спора), общество, прежде всего, ссылалось на фактические обстоятельства, состоящие, по его мнению, в незаконности следующих действий (бездействия) Правительства Кемеровской области: несвоевременное (почти два года) рассмотрение ходатайства (нарушение нормативных сроков рассмотрения); совершение заинтересованным лицом действий по возврату (и возвращению к его рассмотрению без волеизъявления заявителя) ходатайства, не предусмотренных Порядком рассмотрения; незаконность бездействия Правительства по непринятию нормативно установленного Порядком действия - перевода или отказа в переводе земельных участков из одной категории в другую на момент подачи настоящего иска - а именно на апрель 2022 года.

Все изложенные в иске и правовой позиции заявителя по делу фактические обстоятельства действия/бездействия Правительства являлись ничем иным как правовым основанием заявленных требований.

Поэтому отказ суда первой инстанции в принятии заявленного 06.09.2022 уточнения исковых требований в части признания незаконным бездействия Правительства к первоначально заявленному требованию о признании незаконным решения от 27.12.2021 является незаконным, противоречащим положениям статьи 49 АПК РФ, что существенно нарушило права заявителя при рассмотрении настоящего дела.

Как установлено судом округа, в настоящее время, в связи с отказом судом при рассмотрении настоящего иска в принятии законных уточнений иска, заявитель в рамках дела N А27-22768/2022 заявил повторный иск со следующим предметом требований: 1) Признать незаконным бездействие Правительства Кемеровской области - Кузбасса, выразившееся в не рассмотрении в установленный двухмесячный срок ходатайства ООО Разрез Истокский от 10.11.2020 N 198 о переводе земель из категории земель сельскохозяйственного назначения в категорию: Земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения в отношении 32 земельных участков (согласно перечня); 2) о признании незаконными действий Правительства Кемеровской области - Кузбасса, по рассмотрению ходатайства ООО "Разрез Истокский" от 10.11.2020 N 198 о переводе земель из категории земель сельскохозяйственного назначения в категорию: Земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения, и противоречащими Постановлению Коллегии Администрации Кемеровской области от 18.12.2015 N 418 "О реализации на территории Кемеровской области - Кузбасса Федерального закона "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" (далее - Постановление N 418), а также статье 3 Федерального закона от 21.12.2004 N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" (далее - Закон N 172-ФЗ) в отношении 82 земельных участков (согласно перечня); 3) о признании незаконными и противоречащими Постановлению N 418, а также части 2 статьи 7 Закона N 172-ФЗ действий органа в отношении земельных участков с кадастровыми номерами 42:11:0110002:24, 42:11:0110002:12; 4) о признании недействительным (незаконным) ненормативного правового акта - распоряжения Правительства Кемеровской области - Кузбасса N505-р от 02.09.2022 года, и противоречащим следующим нормативно-правовым актам: пункту 8 части 1 статьи 7, пункту 3 статьи 4 Закона N 172-ФЗ, Постановлению N 418; 5. Обязать Правительство Кемеровской области - Кузбасса устранить допущенные нарушения прав и законных интересов ООО Разрез Истокский путем издания Постановления Правительства Кемеровской области - Кузбасса о переводе земель из категории земель сельскохозяйственного назначения в категорию: Земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения в отношении 82 земельных участков (согласно перечня) в течение 10 (десяти) дней с даты вступления решения в законную силу.

По мнению суда округа, предмет требований и правовое основание по настоящему делу и делу N А27-22768/2022 совпадают, в связи с чем в настоящее время имеется риск принятия различных судебных актов в отношении одних и тех же фактических обстоятельств (оснований) и существует объективная необходимость в постановке вопроса об объединении дел в одно производство для их совместного рассмотрения (в порядке статьи 130 АПК РФ).

Поэтому судами при новом рассмотрении дела следует рассмотреть вопрос об объединении настоящего дела и дела N А27-22768/2022 в одно производство для их совместного рассмотрения.

Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными действий (бездействия) государственных органов, должностных лиц, в том числе судебных приставов-исполнителей, если полагают, что ненормативный акт, действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 2 статьи 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

По смыслу приведенных норм для признания арбитражным судом ненормативного правового акта, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц действий (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух юридически значимых обстоятельств: несоответствие их закону или иным нормативным правовым актам и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

При этом по смыслу частей 4, 5 статьи 200, части 2 статьи 201 АПК РФ законность оспариваемого ненормативного правового акта оценивается исходя из обстоятельств, которые существовали на момент его принятия.

Как разъяснил Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в п. 18 информационного письма от 22.12.2005 N 99 "Об отдельных вопросах практики применения Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации" отмена оспариваемого ненормативного правового акта или истечение срока его действия не препятствует рассмотрению по существу заявления о признании акта недействительным, если им были нарушены законные права и интересы заявителя.

Изложенный правовой подход указан также в Постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 05.07.2011 N 651/11 по делу N А03-4049/2010.

Сославшись на то, что на момент рассмотрения спора (то есть спустя почти шесть месяцев после принятия оспариваемого письма от 27.12.2021) Правительством Кемеровской области вынесено письмо от 05.07.2022 исх. N И11-32/5757 об отмене оспариваемого письма от 27.12.2021, и данное обстоятельство свидетельствует об отсутствии предмета спора на момент рассмотрения (и как следствие, недоказанности заявителем нарушения его прав), суды первой и апелляционной инстанций между тем нарушили положения статьей 200, 201 АПК РФ, поскольку не проверили и не оценили законность и обоснованность как действий Правительства, так и содержания самого письма от 27.12.2021 на момент его принятия - на 27.12.2021.

Кроме того, исходя из правовой направленности заявленных требований по существу спора оценке на предмет законности и обоснованности также подлежали и действия Правительства по принятию письма от 05.07.2022 (оценка правовых оснований для отмены ранее вынесенного письма от 27.12.2021, и возвращения к вопросу о рассмотрении ходатайства без соответствующего волеизъявления заявителя).

Таким образом, выводы судов первой и апелляционной инстанций о том, что Правительство Кузбасса на стадии судебного разбирательства отменило уведомление об отказе в переводе спорных земельных участков, в связи с чем предмет спора отсутствует и права заявителя не нарушены, сделаны с существенным нарушением норм процессуального права, суд округа не может признать оспариваемые судебные акты законными и обоснованными.

В силу статьи 15 АПК РФ принимаемые арбитражным судом решения, постановления, определения должны быть законными, обоснованными и мотивированными.

Как указано в Обзоре судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 3 (2015), утвержденном Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 25.11.2015, решение суда признается законным и обоснованным тогда, когда оно принято при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, а имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их относимости, допустимости, достоверности и достаточности, а также тогда, когда в решении суда содержатся исчерпывающие выводы, вытекающие из установленных судом фактов.

Оспариваемые судебные акты приведенным выше требованиям не соответствуют. При этом отмеченные нарушения норм права не могут быть устранены судом кассационной инстанции, поскольку для этого требуется установление фактических обстоятельств дела посредством исследования и оценки доказательств.

Указанными полномочиями суд кассационной инстанции в силу требований статьи 287 АПК РФ не наделен, в связи с этим обжалуемые судебные акты согласно пункту 3 части 1 статьи 287, части 1 статьи 288 АПК РФ подлежат отмене с направлением дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

При новом рассмотрении дела следует учесть изложенное в настоящем постановлении в соответствии с частью 2.1 статьи 289 АПК РФ, установить и исследовать существенные для рассмотрения дела обстоятельства с учетом характера спорных правоотношений и подлежащего применению законодательства, в том числе: определить предмет доказывания и нормы права, которые регулируют спорные правоотношения; соотнести избранный заявителем способ защиты нарушенного права с существом материально-правового интереса, заявленного к судебной защите; при необходимости предложить заявителю уточнить свои требования и обстоятельства, на которые он ссылается в их обоснование; рассмотреть вопрос об объединении настоящего дела и дела N А27-22768/2022 в одно производство для их совместного рассмотрения; рассмотреть вопросы законности и обоснованности письма Правительства Кемеровской области от 27.12.2021 на момент его принятия - на 27.12.2021; оценить законность действия /бездействия Правительства Кемеровской области, в том числе и при принятии письма от 05.07.2022; установить причины непринятия уполномоченным органом в течение длительного периода времени мер к рассмотрению поданного в ноябре 2020 года ходатайства заинтересованного лица; разрешить вопрос о возможности восстановления прав заявителя с учетом принятия распоряжения от 02.09.2022 N 505-р.

По результатам рассмотрения дела принять решение с соблюдением норм материального и процессуального права.

Судебные расходы в связи с рассмотрением кассационной жалобы подлежат распределению в порядке статьи 110 АПК РФ судом первой инстанции при новом рассмотрении дела.

Поскольку при подаче кассационной жалобы общество оплатило государственной пошлины больше, чем положено в силу положений НК РФ, обществу с ограниченной ответственностью "Разрез Истокский" подлежит возврату из федерального бюджета 1 500 руб. государственной пошлины, уплаченной по платежному поручению от 27.01.2023 N 76 с выдачей справки на возврат.

Учитывая изложенное, руководствуясь пунктом 3 части 1 статьи 287, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Западно-Сибирского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение от 20.09.2022 Арбитражного суда Кемеровской области и постановление от 30.11.2022 Седьмого арбитражного апелляционного суда по делу N А27-6847/2022 отменить.

Направить дело на новое рассмотрение в Арбитражный суд Кемеровской области.

Возвратить обществу с ограниченной ответственностью "Разрез Истокский" из федерального бюджета 1 500 руб. государственной пошлины, уплаченной по платежному поручению от 27.01.2023 N 76. Выдать справку на возврат государственной пошлины.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

А.В. Щанкина

Судьи

Е.Ю. Демидова В.В. Сирина