Постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 15 мая 2023 г. N Ф04-690/23 по делу N А02-960/2022

г. Тюмень

15 мая 2023 г.

Дело N А02-960/2022

Резолютивная часть постановления объявлена 11 мая 2023 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 15 мая 2023 года.

Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в составе:

председательствующего Буровой А.А.

судей Алексеевой Н.А.

Дружининой Ю.Ф.

при ведении протокола судебного заседания с использованием средств видеоконференц-связи помощником судьи Нигматулиной А.Ю. рассмотрел кассационные жалобы Министерства экономического развития Республика Алтай и государственного бюджетного учреждения Республики Алтай "Центр развития туризма и предпринимательства Республики Алтай" на постановление от 19.12.2022 Седьмого арбитражного апелляционного суда (судьи Павлюк Т.В., Кривошеина С.В., Хайкина С.Н.) по делу N А02-960/2022 по заявлению государственного бюджетного учреждения Республики Алтай "Центр развития туризма и предпринимательства Республики Алтай" (649000, г. Горно-Алтайск, ул. Комсомольская, д. 9, пом. 12, ОГРН 1140411000839, ИНН 0411168120) и Министерства экономического развития Республики Алтай (649000, г. Горно-Алтайск, ул. В.И.Чаптынова, д. 24, ОГРН 1140411003589, ИНН 0411170520) к Управлению Федерального Казначейства по Республике Алтай (649000, г. Горно-Алтайск, ул. В.И.Чаптынова, д. 4, ОГРН 1020400745034, ИНН 0411008817) о признании недействительными представлений.

В заседании приняла участие представитель Министерства экономического развития Республики Алтай - Кенг Е.С. по доверенности от 01.12.2022 (до перерыва).

Путем использования систем видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Республики Алтай (судья Черепанова И.В.) в заседании участвовали представители Министерства экономического развития Республики Алтай - Кенг Е.С. по доверенности от 01.12.2022, Мишкина А.А. по доверенности от 05.05.2023 (после перерыва).

Суд установил:

Министерство экономического развития Республика Алтай (далее - министерство) обратилось в арбитражный суд с заявлением к Управлению Федерального казначейства по Республике Алтай (далее - управление) о признании недействительным представления от 08.04.2022 N 77-20-34/988.

Определением от 23.06.2022 Арбитражного суда Республики Алтай заявление принято к производству, возбуждено производство по делу N А02-960/2022.

К участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечено государственное бюджетное учреждение Республики Алтай "Центр развития туризма и предпринимательства Республики Алтай" (далее - учреждение).

Учреждение обратилось в арбитражный суд с заявлением к управлению о признании недействительным представления от 08.04.2022 N 77-20-34/989.

Определением от 06.07.2022 Арбитражного суда Республики Алтай заявление принято к производству, возбуждено производство по делу N А02-1064/2022.

К участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечено министерство.

Определением от 28.09.2022 Арбитражный суд Республики Алтай объединил дела N А02-1064/2022 и N А02-960/2022 в одно производство для их совместного рассмотрения. Дальнейшее рассмотрение споров продолжил в рамках дела N А02-960/2022.

постановлением от 19.12.2022 Седьмого арбитражного апелляционного суда, заявленные требования оставлены без удовлетворения.

В кассационных жалобах учреждение и министерство, ссылаясь на нарушение судами норм материального и процессуального права, просят решение и постановление отменить и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленного требования.

Управление возражает против доводов жалоб согласно отзыву.

В соответствии с частью 1 статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) арбитражный суд кассационной инстанции проверяет законность решений, постановлений, принятых арбитражным судом первой и апелляционной инстанций, устанавливая правильность применения норм материального права и норм процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемого судебного акта и исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе, и возражениях относительно жалобы, если иное не предусмотрено АПК РФ.

Как следует из материалов дела, управлением в отношении министерства и учреждения проведены внеплановые выездные проверки предоставления и использования субсидий, предоставленных из бюджета субъекта Российской Федерации бюджетным (автономным) учреждениям, источником которых являются межбюджетные трансферты из федерального бюджета, имеющих целевое назначение за период с 01.01.2020 по истекший период 2022 года.

По результатам проверки составлены акты выездных проверок от 21.02.2022, содержащие выводы о нарушении заявителями бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, также несоблюдением условий предоставления субсидий и других обязательств, в части возврата неиспользованного остатка субсидии на государственную поддержку малого и среднего предпринимательства в субъекте Российской Федерации в федеральный бюджет в сумме 20 646 564,69 руб. (средства федерального бюджета) в сроки, установленные законодательством Российской Федерации.

08.04.2022 управлением в адрес учреждения и министерства выданы представления N 77-20-34/989 и N 77-20-34/988 с требованиями принять меры по устранению причин и условий совершения нарушений, в том числе для министерства - обеспечить возврат средств в федеральный бюджет в сумме 20 646 564,69 руб.

Не согласившись с указанными представлениями, министерство и учреждение обратились в суд с заявлениями о признании их недействительными.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суды первой и апелляционной инстанций пришли к выводу о том, что представления управления соответствуют нормам действующего законодательства и не нарушают права и законные интересы заявителей.

Суд кассационной инстанции, проанализировав доводы кассационных жалоб, отзыва на них, проверив правильность применения судами норм материального и процессуального права, приходит к следующим выводам.

Исходя из положений статей 198, 200 и 201 АПК РФ для признания оспариваемого ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц незаконными суд должен установить наличие двух условий: несоответствие закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно статье 28 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) бюджетная система Российской Федерации основана на принципах эффективности использования бюджетных средств, адресности и целевого характера бюджетных средств.

В соответствии с пунктом 1 статьи 162 БК РФ получатель бюджетных средств обеспечивает результативность, целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований.

В силу пункта 1 статьи 78.1 БК РФ порядок определения объема и условий предоставления субсидий из бюджетов субъектов Российской Федерации устанавливается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

В случае нарушения получателями предусмотренных настоящей статьей субсидий условий, установленных при их предоставлении, соответствующие средства подлежат в порядке, определенном нормативными правовыми актами, муниципальными правовыми актами, предусмотренными пунктом 3 статьи 78 БК РФ, возврату в соответствующий бюджет бюджетной системы Российской Федерации (пункт 3.1 статьи 78 БК РФ).

Согласно статье 6 БК РФ бюджетные обязательства - расходные обязательства, подлежащие исполнению в соответствующем финансовом году.

Не использованные по состоянию на 1 января текущего финансового года межбюджетные трансферты, полученные в форме субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, за исключением межбюджетных трансфертов, источником финансового обеспечения которых являются бюджетные ассигнования резервного фонда Президента Российской Федерации, подлежат возврату в доход бюджета, из которого они были ранее предоставлены, в течение первых 15 рабочих дней текущего финансового года (часть 5 статьи 242 БК РФ).

В соответствии с положениями части 18 статьи 30 Федерального закона от 08.05.2010 N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений", не использованные в текущем финансовом году остатки средств, предоставленных бюджетным учреждениям из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации в соответствии с абзацем вторым пункта 1 статьи 78.1 и со статьей 78.2 БК РФ, подлежат перечислению бюджетными учреждениями в соответствующий бюджет. Указанные остатки средств могут использоваться бюджетными учреждениями в очередном финансовом году при наличии потребности в направлении их на те же цели в соответствии с решением органа государственной власти (государственного органа), органа управления государственным внебюджетным фондом, органа местного самоуправления, осуществляющего функции и полномочия учредителя бюджетного учреждения.

Судами установлено и из материалов дела следует, что приказом от 21.06.2019 N 136-ОД утвержден Порядок предоставления из республиканского бюджета Республики Алтай субсидий бюджетным и автономным учреждениям, подведомственным министерству, на иные цели (далее - Порядок N 136-ОД).

Согласно пункту 12 Порядка N 136-ОД неиспользованные в текущем финансовом году остатки субсидий, в отношении которых министерством не принято решение о наличии потребности в направлении их на те же цели в очередном финансовом году, подлежат перечислению в республиканский бюджет Республики Алтай.

Контроль за соблюдением учреждением условий предоставления субсидий, установленных Порядком N 136-ОД и заключенным соглашением, осуществляется министерством и иными уполномоченными государственными органами в соответствии с федеральным и региональным законодательством (пункт 16 Порядка N 136-ОД).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 22.02.2020 N 203 утверждены Общие требования к нормативным правовым актам и муниципальным правовым актам, устанавливающим порядок определения объема и условия предоставления бюджетным и автономным учреждениям субсидий на иные цели (далее - Постановление N 203).

Пунктом 4 Постановления N 203 рекомендовано исполнительным органам государственной власти субъектов Российской Федерации привести в соответствие с общими требованиями нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, устанавливающие порядок определения объема и условия предоставления государственным бюджетным и автономным учреждениям субсидий на иные цели, при первом внесении изменений в указанные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты, но не позднее 1 января 2021 года.

Приказом от 14.07.2021 N 141-ОД в соответствии с абзацем вторым пункта 1 статьи 78.1 БК РФ, Постановлением N 203 утвержден новый Порядок предоставления из республиканского бюджета Республики Алтай субсидий бюджетным и автономным учреждениям, подведомственным Министерству экономического развития Республики Алтай, на иные цели (далее - Порядок N 141-ОД).

В соответствии с пунктом 20 Порядка N 141-ОД в случае наличия потребности у учреждения в направлении в текущем финансовым году полностью или частично остатков субсидий, не использованных по состоянию на 01 января текущего финансового года, на цели, ранее установленные условиями предоставления субсидий учреждение направляет в министерство информацию о неисполненных обязательствах учреждениях, источником финансового обеспечения которых являются не использованные на 01 января текущего финансового года остатки целевых неисполненных обязательств.

Остатки целевых средств, в отношении которых министерство приняло решение об их использовании, могут быть использованы учреждением в текущем финансовом году на цели, ранее установленные условиями их предоставления, в размере, не превышающем размер неисполненных обязательств учреждений (пункт 22 Порядка N 141-ОД).

В целях реализации федерального проекта "Акселерация субъектов малого и среднего предпринимательства" подпрограммы "Развитие малого и среднего предпринимательства" государственной программы Российской Федерации "Экономическое развитие и инновационная экономика", утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 15.04.2014 N 316, между Министерством экономического развития Российской Федерации и Правительством Республики Алтай было заключено соглашение от 12.02.2019 N 139-09-2019-169 о предоставлении субсидии бюджету субъекта Российской Федерации на государственную поддержку малого и среднего предпринимательства в субъекте Российской Федерации в размере 76 106 700 руб.

Получателем средств бюджета Республики Алтай, которому доведены лимиты бюджетных обязательств на предоставление субсидий в соответствии с абзацем вторым пункта 1 статьи 78.1 БК РФ, являлось министерство.

21.04.2020 между министерством и учреждением заключены:

- соглашение N 20-2020-00977 о предоставлении учреждению из бюджета Республики Алтай субсидии в размере 40 318 591,54 руб. на 2020 год в целях организации оказания комплекса услуг, сервисов и мер поддержки субъектам малого и среднего предпринимательства в центре "Мой бизнес" в рамках реализации регионального проекта "Акселерация субъектов малого и среднего предпринимательства";

- соглашение N 20-2020-01487 о предоставлении учреждению из бюджета Республики Алтай субсидии в размере 27 299 494,95 руб. на 2020 год в целях обеспечения доступа субъектов малого и среднего предпринимательства к экспортной поддержке в рамках реализации регионального проекта "Акселерация субъектов малого и среднего предпринимательства".

По состоянию на 31.12.2020 сумма неиспользованного остатка предоставленной субсидии в рамках названных соглашений составила 3 958 180,90 руб. (по соглашению N 20-2020-00977) и 16 688 383,79 руб. (по соглашению N 20-2020-01487).

14.01.2021 учреждением в адрес министерства направлена Сводная информация о неиспользованных обязательствах получателей средств республиканского бюджета, источником финансового обеспечения которых являются неиспользованные на 01.01.2021 остатки целевых средств республиканского бюджета и направлениях их использования.

Министерством в адрес Министерства финансов Республики Алтай направлено письмо от 14.01.2021 N 08/108 с предложением внести изменения в сводную бюджетную роспись по увеличению бюджетных ассигнований на оплату заключенных контрактов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг в объеме не превышающем сумму остатка неиспользованных средств на цели по состоянию на 01.01.2021 с приложением Сводной информации о неиспользованных обязательств получателей средств республиканского бюджета, источником финансового обеспечения которых являются неиспользованные на 01.01.2021 остатки целевых средств республиканского бюджета и направлениях их использования.

Протоколом заседания Совета по развитию инвестиционной и предпринимательской деятельности в Республике Алтай - коллегиального органа управления проектной деятельностью в исполнительных органах государственной власти Республики Алтай от 19.02.2021 N 2 принято решение разрешить учреждению использовать в 2021 году неиспользованные в 2020 году остатки средств на финансовое обеспечение реализации регионального проекта "Акселерация субъектов малого и среднего предпринимательства" обеспечивающих достижение результатов национального проекта "Малое и среднее предпринимательство и поддержка индивидуальной предпринимательской инициативы" по направлениям: центр "Мой бизнес" в объеме - 3 998 162,53 руб.; центр поддержки экспорта в объеме - 16 856 953,33 руб.

В ходе проведения внеплановых проверок управление пришло к выводу о нарушении учреждением и министерством норм бюджетного законодательства, а также условий соглашений о предоставлении субсидий в связи с неосуществлением учреждением возврата в федеральный бюджет неиспользованного остатка субсидии на государственную поддержку малого и среднего предпринимательства в субъекте Российской Федерации и неосуществлением министерством контроля за соблюдением условий предоставления субсидий и других обязательств в части возврата неиспользованного остатка субсидии.

Признавая законными оспариваемые представления управления, суды обеих инстанций пришли к выводу о наличии у министерства и учреждения обязанности возвратить в федеральный бюджет неиспользованный остаток субсидии на государственную поддержку малого и среднего предпринимательства в субъекте Российской Федерации в связи с несоблюдением процедуры согласования расходования неиспользованных остатков субсидии по состоянию на 01.01.2021.

Вместе с тем судами не учтено следующее.

Согласно части 4 статьи 15 АПК РФ принимаемые арбитражным судом судебные приказы, решения, постановления, определения должны быть законными, обоснованными и мотивированными.

Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, право на судебную защиту оказывается существенно ущемленным, если суды при рассмотрении дела не исследуют его фактические обстоятельства по существу, ограничиваясь установлением формальных условий применения нормы (постановления от 06.06.1995 N 7-П, от 13.06.1996 N 14-П, от 28.10.1999 N 14-П, от 22.11.2000 N 14-П, от 14.07.2003 N 12-П, от 12.07.2007 N 10-П, определение от 05.03.2004 N 82-О и др.).

Оценка доказательств по своему внутреннему убеждению не предполагает возможности суда выносить немотивированные судебные акты, то есть, не соблюдая требование о всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств (постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 26.11.2013 N 8214/13).

На основании части 1 статьи 168 АПК РФ при принятии решения арбитражный суд оценивает доказательства и доводы, приведенные лицами, участвующими в деле, в обоснование своих требований и возражений; определяет, какие обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены и какие обстоятельства не установлены, какие законы и иные нормативные правовые акты следует применить по данному делу; устанавливает права и обязанности лиц, участвующих в деле; решает, подлежит ли иск удовлетворению.

В мотивировочной части решения суда должны быть указаны доказательства, на которых основаны выводы суда об обстоятельствах дела и доводы в пользу принятого решения, а также мотивы, по которым суд отверг те или иные доказательства, принял или отклонил приведенные в обоснование своих требований и возражений доводы лиц, участвующих в деле, законы и иные нормативные правовые акты, которым руководствовался суд при принятии решения (пункты 2, 3 части 4 статьи 170 АПК РФ).

Аналогичные требования предъявляются к судебному акту суда апелляционной инстанции.

В нарушение установленных требований в оспариваемых судебных актах не дана надлежащая оценка доводам сторон и представленным доказательствам.

В рассматриваемом деле, признавая обоснованной позицию управления о нарушении учреждением и министерством порядка использования предоставленных из федерального бюджета бюджетам Российской Федерации субсидий, суды первой и апелляционной инстанций оставили без должного внимания доводы заявителей о том, что условиями соглашений, а также порядков предоставления субсидии предусмотрена возможность направлении в текущем финансовым году остатков субсидий, не использованных по состоянию на 01 января текущего финансового года, на цели, ранее установленные условиями предоставления субсидий, при наличии соответствующего решения уполномоченного органа; соответствующее решение принято на заседании Совета по развитию инвестиционной и предпринимательской деятельности в Республике Алтай; расходование остатка субсидии, не использованной по состоянию на 01.01.2021, осуществлено в соответствии с действующими на период рассматриваемых отношений правовыми актами, в связи с чем у министерства отсутствовала обязанность по принятию мер по возврату в федеральный бюджет остатков денежных средств со счета учреждения.

В соответствии с условиями соглашения, заключенного между Министерством экономического развития Российской Федерации и Правительством Республики Алтай, субъект обязуется возвратить в федеральный бюджет не использованный по состоянию на 01 января финансового года, следующего за отчетным, остаток средств субсидии в сроки, установленные бюджетным законодательством (пункт 4.3.7). Между тем согласно отчету о расходах и отчету о состоянии лицевого счета получателя бюджетных средств по состоянию на 01.01.2021 неисполнение денежных обязательств у министерства отсутствовали, остатки средств субсидии - не числились.

В ходе рассмотрения дела заявители ссылались на то, что остаток не использованных средств федерального бюджета возник по независящим от учреждения обстоятельствам в связи с распространением в 2020 году новой коронавирусной инфекций вследствие чего были отменены 14 из запланированных 20 международных мероприятий; ввиду отсутствия достижения установленных соглашением о предоставлении субсидии показателей министерством в адрес акционерного общества "Российский экспортный центр" было направлено письмо от 29.12.2020 N 08/9016 с просьбой предусмотреть возможность переноса неосвоенных средств с 2020 года на 2021 год по объективным причинам.

Также министерство и учреждение указывали на то, что показатели регионального проекта "Акселерация субъектов малого и среднего предпринимательства" по направлению "Центр поддержки экспорта Республики Алтай", в рамках которого учреждению была предоставлена субсидия, за период с 01.01.2020 по 31.12.2020 в полном объеме не были исполнены, реализация указанного регионального проекта предусмотрена до 2025 года и по состоянию на 31.12.2020 не окончена, что подтверждает наличие потребности в направлении остатков субсидии в 2021 году на те же цели; спорная сумма субсидии использована учреждением в соответствии с целями ее предоставления в 2021 году.

Принимая решение, оформленное протоколом от 19.02.2021 N 2, Совет по развитию инвестиционной и предпринимательской деятельности в Республике Алтай - коллегиального органа управления проектной деятельностью в исполнительных органах государственной власти Республики Алтай исходил из наличия у учреждения потребности в остатках субсидии с учетом представленной Сводной информации о неиспользованных обязательств получателей средств республиканского бюджета, источником финансового обеспечения которых являются неиспользованные на 01.01.2021 остатки целевых средств республиканского бюджета и направлениях их использования.

Между тем суды не исследовали вопрос о наличии (отсутствии) у учреждения потребности в направлении в текущем финансовым году остатков субсидий, не использованных по состоянию на 01 января текущего финансового года, на цели, ранее установленные условиями предоставления субсидий, а также документов, подтверждающих направление этого объема субсидии в 2021 году на цели, предусмотренные соглашениями, заключенными между учреждением и министерством, не дали оценку доводам и представленным сторонами в материалы дела доказательствам, свидетельствующим о целевом расходовании бюджетных средств. Таким образом, суды не установили обстоятельства, имеющие существенное значение для правильного разрешения настоящего спора.

В связи с чем вывод судов о несоблюдении процедуры согласования расходования неиспользованных остатков субсидии со ссылкой на нарушение срока принятия решения о возможности использования учреждением в 2021 году остатков субсидий, не использованных в 2020 году, сделан без исследования обстоятельств, входящих в предмет доказывания в рамках настоящего спора.

Кроме того, суды, поддерживая доводы управления о нарушении порядка использования средств федерального бюджета, также указали на то, что Порядок N 136-ОД, который регулировал спорные правоотношения по использованию остатков субсидий, предоставленных бюджетным и автономным учреждениям Республики Алтай в 2020 году, не приведен в соответствии общими требованиями, утвержденными Постановлением N 203, в связи с чем решение о наличии потребности в остатках субсидии, оформленное протоколом от 19.02.2021 N 2, принято в неустановленном действующим законодательством порядке, в том числе в отсутствие документов, подтверждающих наличие неисполненных финансовых обязательств у соответствующего учреждения - получателя субсидии. Между тем Постановление N 203 вступило в силу 01.01.2021, то есть за пределами периода, в котором были заключены спорные соглашения; вопрос относительно возможности применения общих требований, утвержденных Постановлением N 203, к правоотношениям, возникшим в связи с исполнением бюджета на 2020 год, судами в полной мере не исследовался.

При таких обстоятельствах кассационная инстанция считает, что судебные акты судов первой и апелляционной инстанций приняты с нарушением норм процессуального права, а также при неполно выясненных фактических обстоятельствах дела, что могло привести к принятию неправильного судебного акта, в связи с чем в соответствии с частями 1 - 3 статьи 288 АПК РФ, обжалуемые решение и постановление подлежат отмене.

Поскольку для принятия обоснованного и законного судебного акта требуется исследование и оценка доказательств, а также иные процессуальные действия, которые невозможны в суде кассационной инстанции в силу его полномочий, дело в соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 287 АПК РФ подлежит передаче на новое рассмотрение в Арбитражный суд Республики Алтай.

При новом рассмотрении дела суду надлежит установить все имеющие существенное значение для дела обстоятельства с учетом вышеприведенных выводов кассационной инстанции; при необходимости предложить сторонам представить дополнительные доказательства в обоснование доводов и возражений, дать оценку всем доводам сторон и в соответствии с требованиями статьи 71 АПК РФ оценить доказательства, представленные каждой из сторон в обоснование своих доводов и возражений; при правильном применении норм материального и процессуального права вынести законный и обоснованный судебный акт.

Учитывая изложенное, руководствуясь пунктом 3 части 1 статьи 287, частью 1 статьи 288, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Западно-Сибирского округа

ПОСТАНОВИЛ:

постановление от 19.12.2022 Седьмого арбитражного апелляционного суда по делу N А02-960/2022 отменить. Дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Республики Алтай.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

А.А. Бурова

Судьи

Н.А. Алексеева Ю.Ф. Дружинина