Постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 1 августа 2024 г. N Ф04-2630/24 по делу N А27-16407/2023

г. Тюмень

1 августа 2024 г.

Дело N А27-16407/2023

Резолютивная часть постановления объявлена 01 августа 2024 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 01 августа 2024 года.

Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в составе:

председательствующего Черноусовой О.Ю.

судей Дружининой Ю.Ф.

Шохиревой С.Т.

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Мухаметшиным А.Ф. с использованием систем видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Кемеровской области (судья Ерохин Я.Н.) рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Южно-Сибирского межрегионального управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования на решение от 07.12.2023 Арбитражного суда Кемеровской области (судья Гатауллина Н.Н.) и постановление от 06.03.2024 Седьмого арбитражного апелляционного суда (судьи Кривошеина С.В., Зайцева О.О., Хайкина С.Н.) по делу N А27-16407/2023 по заявлению общества с ограниченной ответственностью "ММК-Уголь" (652607, Кемеровская область - Кузбасс, город Белово, улица 1-й Телеут, дом 27, ОГРН 1164205068598, ИНН 4202050996) к Южно-Сибирскому межрегиональному управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (650000, Кемеровская область - Кузбасс, город Кемерово, улица Ноградская, дом 19а, ОГРН 1024200680723, ИНН 4207052250) об оспаривании решения, действий (бездействия).

Другое лицо, участвующее в деле, - общество с ограниченной ответственностью "Инжиниринговая компания ЦентрПроект" (650002, Кемеровская область - Кузбасс, город Кемерово, улица Институтская, дом 1, офис 310, ОГРН 1184205019129, ИНН 4205373410).

В заседании приняли участие представители:

от общества с ограниченной ответственностью "ММК-Уголь" - Майоров В.В. по доверенности от 15.12.2023, Иванов В.Ю. по доверенности от 04.10.2023, Кошелев О.Б. по доверенности от 27.09.2023 (в режиме видеоконференц-связи);

от Южно-Сибирского межрегионального управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования на решение от 07.12.2023 Арбитражного суда Кемеровской области - Овчинников А.А. по доверенности от 25.10.2023 (в режиме веб-конференции);

от общества с ограниченной ответственностью "Инжиниринговая компания ЦентрПроект" - Ананьев Ю.А. по доверенности от 07.12.2023 (в режиме видеоконференц-связи).

Суд установил:

общество с ограниченной ответственностью "ММК-Уголь" (далее - общество) обратилось в Арбитражный суд Кемеровской области с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), к Южно-Сибирскому межрегиональному управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (далее - управление) о признании незаконными бездействия по невыдаче заключения органа федерального государственного экологического надзора о соответствии построенных объектов капитального строительства проектной документации, получившей положительное заключение государственной экологической экспертизы, действий по принятию решения от 11.08.2023 N 06-05/9926 об отказе в выдаче такого заключения и обязании управления выдать заключение.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено общество с ограниченной ответственностью "Инжиниринговая компания ЦентрПроект" (далее - ООО "ИК ЦентрПроект").

Решением от 07.12.2023 Арбитражного суда Кемеровской области, оставленным без изменения постановлением от 06.03.2024 Седьмого арбитражного апелляционного суда, заявленные требования удовлетворены частично. Признаны недействительными (незаконными) бездействие управления, выразившееся в невыдаче заключения о соответствии построенных объектов капитального строительства 1, 2 периодов промышленной площадки Восточных Фланговых наклонных стволов шахты "Костромовская" проектной документации, получившей положительное заключение государственной экологической экспертизы, и решение управления, оформленное письмом от 11.08.2023 N 06-05/9926; на управление возложена обязанность выдать заключение о соответствии построенных объектов капитального строительства 1, 2 периодов промышленной площадки Восточных Фланговых наклонных стволов шахты "Костромовская" проектной документации, получившей положительное заключение государственной экологической экспертизы. В удовлетворении остальной части требований отказано.

В кассационной жалобе, поданной в Арбитражный суд Западно-Сибирского округа, управление просит отменить принятые по делу судебные акты, ссылаясь на нарушение норм права, несоответствие выводов судов обстоятельствам дела, и отказать в удовлетворении заявленных требований.

По мнению подателя кассационной жалобы, признание недействительными выданных управлением предписаний в рамках рассмотрения заявлений обществ от 12.05.2022 не свидетельствует о возникновении у управления обязанности по выдаче обществу заключений о соответствии спорных объектов проектной документации, получившей положительное заключение государственной экологической экспертизы; суды не учли, что управлением фактически не проводилась проверка соответствия возведенных обществом объектов проектной документации в действующей редакции (на момент проведения проверки в управлении имелась проектная документация в недействующей редакции); делая вывод о соответствии спорных объектов проектной документации, суды фактически подменили собой орган федерального государственного экологического надзора и неправомерно обязали его выдать заключение без проведения предусмотренных законодательством процедур.

В отзывах на кассационную жалобу общество и ООО "ИК ЦентрПроект" просят оставить обжалуемые судебные акты без изменения как соответствующие действующему законодательству.

Проверив в порядке статей 284, 286 АПК РФ обоснованность доводов, изложенных в кассационной жалобе, отзывах на нее и выступлениях присутствующих в заседании представителей участвующих в деле лиц, суд кассационной инстанции считает, что обжалуемые судебные акты подлежат изменению.

Как следует из материалов дела и установлено судами, в 2019 году ООО "ИК ЦентрПроект" по заданию общества разработало проектную документацию на "Строительство объектов промплощадки Восточных фланговых наклонных стволов для шахты "Костромовская" (объекты 1 категории в соответствии с законодательством в области охраны окружающей среды; положительное заключение государственной экологической экспертизы от 27.03.2020, положительное заключение государственной экспертизы N 42-1-1-3-044263-2020 от 08.09.2020). Проектной документацией предусмотрено возведение 19 объектов (18 основных и 1 вспомогательный) в два периода (22 месяца, ввод в эксплуатацию и фактическое использование всего комплекса сооружений одновременно).

В связи с этим обществом получены разрешения на строительство объекта капитального строительства "Строительство объектов промплощадки Восточных фланговых наклонных стволов для шахты "Костромовская" от 26.10.2020 (1 период строительства - 17 основных объектов) и от 29.10.2021 (2 период строительства - 1 основной объект) (далее - объекты 1 и 2 периода).

После завершения строительства объектов 1 и 2 периода общество 12.05.2022 обратилось в управление с заявлениями N ШК 35/0935УГ и N ШК 35/0936УГ о выдаче заключения органа федерального государственного экологического надзора.

По результатам проведенной управлением проверки обществу выданы предписания об устранении выявленных нарушений от 20.06.2022 N ABT-687-в в отношении объекта 1 периода и N ABT-688-в в отношении объекта 2 периода (не возведены некоторые их объектов, предусмотренные проектной документацией; на проектные документации на "Строительство объектов промплощадки Восточных фланговых наклонных стволов для шахты "Костромовская" 1 периода и 2 периода не получены положительные заключения государственной экологической экспертизы; не выполнены мероприятия по охране недр).

Вступившим в законную силу решением от 07.06.2023 Арбитражного суда Кемеровской области по делу N А27-17249/2022 данные предписания управления признаны недействительными. Суд указал, что объекты 1 и 2 периода возведены на основании одной проектной документации, получившей положительное заключение экологической экспертизы (оснований получать такое заключение в отношении отдельных периодов строительства не имелось); все проектируемые объекты, предусмотренные проектной документацией и заключением государственной экологической экспертизы, фактически возведены (управление при проверке использовало недействующую редакцию проектной документации); требование управления о необходимости выполнения мероприятий по охране недр, обусловленное приложенным к заключению государственной экологической экспертизы особым мнением одного из экспертов, не соответствует заключению экспертной комиссии.

Впоследствии общество вновь обратилось в управление с требованием о выдаче заключений государственной экологической экспертизы на основании ранее поданных заявлений (письмо от 10.08.2023)

Письмом от 11.08.2023 N 06-05/9926 управление сообщило обществу о завершении административной процедуры по вышеназванным заявлениям, предложив повторно представить заявление о выдаче заключений.

Не согласившись с указанным решением, действиями (бездействием) управления по отказу в выдаче заключений государственной экологической экспертизы, общество обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Суды первой и апелляционной инстанций, удовлетворяя заявленные требования частично, пришли к выводам о несоответствии действующему законодательству оспариваемых бездействия, решения управления и нарушении прав и законных интересов общества в сфере предпринимательской деятельности.

В силу части 7 статьи 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) при строительстве, реконструкции объектов капитального строительства, относящихся в соответствии с законодательством в области охраны окружающей среды к объектам I категории, осуществляется федеральный государственный экологический надзор.

Исходя из положений пункта 9 части 3 статьи 55 ГрК РФ для принятия решения о выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию необходимо заключение уполномоченного на осуществление федерального государственного экологического надзора федерального органа исполнительной власти.

Положение о федеральном государственном экологическом контроле (надзоре) утверждено постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2021 N 1096 (далее - Положение N 1096).

Согласно пункту 4 Положения N 1096 государственный экологический контроль осуществляет Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (ее территориальные органы).

В соответствии с пунктами 27, 44, 47 Положения N 1096 при осуществлении государственного экологического контроля при строительстве, реконструкции объектов капитального строительства, относящихся в соответствии с законодательством в области охраны окружающей среды к объектам I категории, проводятся контрольные (надзорные) мероприятия на основании программы проверок (не более 6 мероприятий).

После завершения строительства, реконструкции объекта капитального строительства проводится контрольное (надзорное) мероприятие с целью оценки возможности выдачи заключения контрольного органа в отношении объекта капитального строительства (пункт 51 Положения N 1096).

Приказом Росприроднадзора от 28.06.2019 N 347 утверждены методические рекомендации по выдаче Федеральной службой по надзору в сфере природопользования заключений органа федерального государственного экологического надзора в отношении объектов капитального строительства (далее - Методические рекомендации N 347).

Исходя из пунктов 2, 3 Методических рекомендаций N 347 федеральный государственный экологический надзор в отношении объектов, относящихся в соответствии с законодательством в области охраны окружающей среды к объектам I категории, осуществляется путем проведения внеплановых выездных проверок по месту размещения таких объектов территориальным органом Росприроднадзора, осуществляющим полномочия на соответствующей территории либо иным территориальным органом по поручению центрального аппарата Росприроднадзора.

Основанием для проведения проверки является поступление в Росприроднадзор (его территориальный орган) заявления от юридического лица или индивидуального предпринимателя, физического лица, в том числе о выдаче заключения органа федерального государственного экологического надзора (пункт 4 Методических рекомендаций N 347).

При осуществлении федерального государственного экологического надзора в отношении объектов капитального строительства, относящихся в соответствии с законодательством в области охраны окружающей среды к объектам I категории, предметом проверки является соответствие такого объекта документации, получившей положительное заключение государственной экологической экспертизы, в том числе выполнение всех мероприятий по предотвращению и (или) снижению негативного воздействия на окружающую среду и рациональному использованию природных ресурсов, предусмотренных проектной документацией и положительным заключением государственной экологической экспертизы (пункт 13 Методических рекомендаций N 347).

Согласно пункту 16 Методических рекомендаций N 347 в случае если по результатам проверки установлено, что строительство, реконструкция объекта капитального строительства осуществлены физическим лицом, юридическим лицом в соответствии с документацией, получившей положительное заключение государственной экологической экспертизы, в том числе выполнены все мероприятия по предотвращению и (или) снижению негативного воздействия на окружающую среду и рациональному использованию природных ресурсов, предусмотренные проектной документацией и положительным заключением государственной экологической экспертизы, должностное лицо Росприроднадзора, проводившее проверку, готовит заключение органа федерального государственного экологического надзора, которое прилагается к акту проверки.

Заключение органа федерального государственного экологического надзора утверждается приказом руководителя (заместителя руководителя в соответствии с распределением полномочий) территориального органа Росприроднадзора, проводившего проверку, и вручается (направляется) проверяемому лицу вместе с экземпляром акта проверки (пункты 20, 21 Методических рекомендаций N 347).

В соответствии с пунктом 23 Методических рекомендаций N 347 в случае выявления по результатам проверки нарушений обязательных требований, указанных в пункте 13 данных рекомендаций, должностные лица Росприроднадзора выдают предписание физическому лицу, юридическому лицу об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения и принимают меры по надзору за устранением выявленных нарушений.

После истечения срока исполнения предписания (отдельных мероприятий, предусмотренных предписанием), либо при поступлении нового заявления от юридического лица, физического лица проводится внеплановая проверка. В случае если по результатам такой проверки установлено, что ранее выявленные нарушения устранены, должностное лицо Росприроднадзора, проводившее проверку, готовит заключение органа федерального государственного экологического надзора, которое прилагается к акту проверки. В случае выявления по результатам проверки неустранения нарушений обязательных требований должностное лицо обеспечивает выдачу физическому лицу, юридическому лицу нового предписания об устранении нарушений (пункт 24 Методических рекомендаций N 347).

Из анализа вышеприведенных положений следует, что результатом процедуры рассмотрения заявления о выдаче заключения органа федерального государственного экологического надзора является выдача предписания или заключения; отсутствие таких документов свидетельствует о незавершении такой процедуры.

Как верно указано судами первой и апелляционной инстанций, процедуры рассмотрения заявлений общества от 12.05.2022 N N ШК 35/0935УГ и N ШК 35/0936УГ нельзя считать завершенными, поскольку заключения органа федерального государственного экологического надзора не выданы, а предписания от 20.06.2022 признаны недействительными вступившим в законную силу судебным актом, что свидетельствует о фактическом отсутствии актов, имеющих юридическую силу.

В рассматриваемой ситуации после признания недействительными вышеназванных предписаний управление с учетом установленной процедуры должно было заново завершить рассмотрение заявлений общества от 12.05.2022 вынесением актов на основании Положения N 1096, Методических рекомендаций N 347.

Вопреки позиции управления принятие им незаконных актов по результатам рассмотрения заявлений общества не должно влечь для последнего негативных последствий в виде необходимости повторной подачи заявлений в целях получения требуемых заключений.

С учетом изложенного суды пришли к обоснованному выводу о несоответствии оспариваемых бездействия и решения управления действующему законодательству, нарушении прав и законных интересов общества в сфере предпринимательской деятельности, в связи с чем правомерно удовлетворили заявленные требования в указанной части.

Вместе с тем в части возложения на управление обязанности по выдаче обществу заключения о соответствии объектов 1, 2 периодов проектной документации, получившей положительное заключение экологической экспертизы, обжалуемые судебные акты подлежат изменению по следующим основаниям.

Требование, рассмотренное судом по настоящему делу, заявлено в порядке, предусмотренном главой 24 АПК РФ.

Исходя из пункта 3 части 5 статьи 201 АПК РФ в резолютивной части решения по делу об оспаривании действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, в случае признания их незаконными должно содержаться указание на обязанность соответствующих органов, должностных лиц совершить определенные действия, принять решения или иным образом устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя в установленный судом срок.

Требование заявителя об обязании уполномоченного органа совершить какие-либо действия не является самостоятельным и рассматривается лишь в качестве предлагаемой им меры организационного характера по восстановлению нарушенных прав, при этом суд не связан испрашиваемым заявителем способом устранения его нарушенных прав.

Следует учитывать, что по смыслу статьи 2 АПК РФ реализация арбитражным судом своих полномочий не должна приводить подмене функций иных органов государственной власти и местного самоуправления по вопросам, отнесенным к их компетенции.

Если в соответствии с законом за наделенными публичными полномочиями органом или лицом сохраняется возможность принять то или иное решение по существу вопроса, затрагивающего права, свободы, законные интересы административного истца (заявителя), суд вправе ограничиться возложением на него обязанности повторно рассмотреть поставленный гражданином, организацией вопрос. При таком рассмотрении наделенные публичными полномочиями орган или лицо обязаны учитывать правовую позицию и обстоятельства, установленные судом в результате рассмотрения дела (статья 16 АПК РФ) (пункт 26 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28.06.2022 N 21 "О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации").

В настоящем деле возложение на управления обязанности по выдаче заключений было бы возможным при доказанности факта соответствия спорных объектов проектной документации, получившей положительное заключение государственной экологической экспертизы, в том числе выполнения всех предусмотренных в ней и в заключении мероприятий по предотвращению и (или) снижению негативного воздействия на окружающую среду и рациональному использованию природных ресурсов.

Однако названные обстоятельства не являлись предметом рассмотрения и оценки судов при рассмотрении настоящего спора. Суды первой и апелляционной инстанций ограничились лишь указанием на наличие вступившего в законную силу судебного акта (дело N А27-17249/2022), которым признаны недействительными выданные управлением предписания об устранении выявленных нарушений. Между тем в рамках данного дела были установлены лишь обстоятельства отсутствия нарушений, отраженных в оспариваемых предписаний, в том числе строительства спорных объектов по проектной документации, получившей положительное заключение государственной экологической экспертизы, что, как верно отмечено управлением, само по себе не свидетельствует о фактическом соответствии возведенных объектов этой проектной документации и положительному заключению государственной экологической экспертизы. Вопреки позиции судов в рамках названного дела такой вопрос не был предметом исследования арбитражного суда; напротив, судом были установлены обстоятельства фактического проведения управлением проверки на основании проектной документации в недействующей редакции (без учета внесенных в нее изменений). Непосредственная оценка судом обстоятельств соответствия спорных объектов проектной документации (в действующей редакции) без их анализа управлением фактически подменяет административные полномочия этого органа.

В такой ситуации испрашиваемый заявителем способ устранения его нарушенных прав и законных интересов в виде обязания управления выдать заключение о соответствии построенных объектов капитального строительства проектной документации, получившей положительное заключение государственной экологической экспертизы, не мог быть применен судами.

В силу пункта 2 части 1 статьи 287 АПК РФ суд кассационной инстанции считает необходимым изменить обжалуемые судебные акты, указав в качестве способа устранения допущенных нарушений прав и законных интересов заявителя возложение на управление обязанности по рассмотрению в установленном действующим законодательством порядке заявлений общества от 12.05.2022 N ШК 35/0935УГ и N ШК 35/0936УГ о выдаче заключений органа федерального государственного экологического надзора.

С учетом изложенного, руководствуясь пунктом 2 части 1 статьи 287, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Западно-Сибирского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение от 07.12.2023 Арбитражного суда Кемеровской области и постановление от 06.03.2024 Седьмого арбитражного апелляционного суда по делу N А27-16407/2023 изменить в части возложения на Южно-Сибирское межрегиональное управление Федеральной службы по надзору в сфере природопользования обязанности выдать заключение о соответствии построенных объектов капитального строительства проектной документации, получившей положительное заключение государственной экологической экспертизы, изложив абзац пятый резолютивной части решения в следующей редакции:

Обязать Южно-Сибирское межрегиональное управление Федеральной службы по надзору в сфере природопользования устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя путем рассмотрения в установленном действующим законодательством порядке заявлений общества с ограниченной ответственностью "ММК-Уголь" от 12.05.2022 N ШК 35/0935УГ и N ШК 35/0936УГ о выдаче заключений органа федерального государственного экологического надзора.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

О.Ю. Черноусова

Судьи

Ю.Ф. Дружинина С.Т. Шохирева