Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 2 августа 2011 г. N Ф09-4689/11 по делу N А60-39727/2010

02 августа 2011 г.

N Ф09-4689/11 Дело N А60-39727/2010

Резолютивная часть постановления объявлена 28 июля 2011 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 02 августа 2011 г.

Федеральный арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Лимонова И. В.,

судей Василенко С. Н., Черкезова Е. О.

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области (ИНН: 6670002710, ОГРН: 1036602648928) (далее - управление) на решение Арбитражного суд Свердловской области от 20.01.2001 по делу N А60-39727/2010 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 12.04.2011 по тому же делу.

В судебном заседании приняли участие представители:

управления - Волошина Е.Ю. (доверенность от 03.11.2010 б/н);

открытого акционерного общества "Свердловская Энергогазовая компания-расчетный центр" (ИНН: 6659190330, ОГРН: 1096659004640) (далее - общество "СЭКРЦ") - Чанов В.И. (доверенность от 01.01.2011 N 06);

общества с ограниченной ответственностью "Комплексная сбытовая компания" (далее - общество "КСК") - Виноградова О.И. (доверенность от 27.07.2011 N 2571).

Представители иных лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного разбирательства, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседании на сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа, в судебное заседание не явились.

Общество "СЭКРЦ" обратилось в Арбитражный суд Свердловской области с заявлением о признании недействительными решения и предписания управления от 14.10.2010 по делу N 28 о нарушении антимонопольного законодательства.

На основании ст. 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Администрация городского округа Краснотурьинск Свердловской области (далее - администрация); общество "КСК", ООО "Управляющая организация "ТеплоКомСервис" (далее - общество "УО "ТКС"); ЗАО "Уральская теплоэнергетическая компания" (далее - общество "УТЭК"); ООО "Комплексная сбытовая компания" (ИНН: 6617002880; 6617010578; 6617013160; 6658277316; 6617010578, ОГРН: 1026601191037; 1056600826450; 1076617000492; 1076658026125; 1056600826450).

Решением суда от 20.01.2011 (судья Хомякова С.А.) заявленные требования удовлетворены.

Постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 12.04.2011 (судьи Щеклеина Л.Ю., Осипова С.П., Ясикова Е.Ю.,) решение суда оставлено без изменения.

В кассационной жалобе управление просит указанные судебные акты отменить, принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, ссылаясь на нарушение судами положений Гражданского кодекса Российской Федерации, Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ). По мнению заявителя, недопустимо абсолютное распространение положений ст. 8 Закона N 135-ФЗ на действия органа местного самоуправления, который в силу п. 3 ст. 53, п. 2 ст. 124 Гражданского кодекса Российской Федерации не имеет собственного интереса.

В отзывах на кассационную жалобу общество "КСК", общество "СЭКРЦ" просит оставить оспариваемые судебные акты без изменения.

Проверив законность обжалуемых судебных актов, суд кассационной инстанции не находит оснований для их отмены.

При рассмотрении спора судами установлено, что приказом управления от 24.05.2010 N 225 возбуждено дело N 28 по признакам нарушения группой лиц закрытого акционерного общества "Уральская тепло-энергетическая компания" и общества "СЭКРЦ" ч. 1 ст. 10, 14 Закона N 135-ФЗ, выразившегося в совершении в период с июля по декабрь 2009 г. действий, направленных на устранение обществом "КСК" с рынка начисления и приема от физических лиц, проживающих на территории ГО Краснотурьинск, платежей за коммунальные, жилищные и иные услуги, что ущемляет права и законные интересы последнего.

Определением суда от 26.07.2010 администрация привлечена к рассмотрению дела N 28 в качестве ответчика.

Основанием для возбуждения и рассмотрения антимонопольным органом дела N 28 согласно п. 2 ч. 2 ст. 39 Закона N 135-ФЗ явилось заявление общества "КСК" с жалобой на действия общества "УТЭК", общество "СЭКРЦ", общество "УО "ТКС" и администрации ГО Краснотурьинск в части осуществления действий, направленных на устранение обществом "КСК" с рынка начисления и приема от физических лиц, проживающих на территории ГО Краснотурьинск, платежей за коммунальные, жилищные и иные услуги путем создания дискриминационных условий и распространения заведомо ложных сведений об обществе.

Решением управления по делу N 28, признан факт нарушения администрацией городского округа Краснотурьинск ст. 16 Закона N 135-ФЗ, который выразился в осуществлении согласованных с группой лиц в составе общества "УТЭК" и общества "СЭКРЦ" действий, которые могли привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции путем устранения общества "КСК" с рынка услуг платежных агентов (п. 1 резолютивной части решения), а также факт нарушения группой лиц в составе общества "УТЭК" и общества "СЭГК-РЦ" ст. 16 Закона N 135-ФЗ, выразившегося в осуществлении согласованных с администрацией действий, которые могли привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции путем устранения общества "КСК" с рынка услуг платежных агентов (п. 2 резолютивной части решения), принято решение о выдаче обществу "СЭКРЦ" предписания о прекращении нарушения ст. 16 Закона N 135-ФЗ (п. 3 резолютивной части решения).

На основании данного решения обществу "СЭКРЦ" выдано предписание от 14.10.2010 о прекращении нарушения ст. 16 Закона N 135-ФЗ путем отзыва письма от 18.12.2009 N 02-18/03, направленного в адрес общества "КСК".

Полагая, что решение и предписание антимонопольного органа являются незаконными и нарушают его права и законные интересы, общество "СЭКРЦ" обратилось в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования, суды исходили из недоказанности антимонопольным органом факта нарушения заявителем антимонопольного законодательства ввиду недоказанности материалами дела согласованности действий общества "СЭКРЦ", общества "УТЭК" с действиями администрации.

Суд кассационной инстанции не находит оснований для отмены обжалуемых судебных актов.

Граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности (ч. 1 ст. 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Согласно ст. 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для признания недействительным ненормативного правового акта необходима совокупность двух условий: несоответствие ненормативного правового акта закону и иному нормативному правовому акту и нарушение указанным ненормативным правовым актом прав и законных интересов заявителя.

На основании ч. 1 ст. 39 Закона N 135-ФЗ антимонопольный орган в пределах своих полномочий возбуждает и рассматривает дела о нарушении антимонопольного законодательства, принимает по результатам их рассмотрения решения и выдает хозяйствующим субъектам обязательные для исполнения предписания.

В силу ст. 16 Закона N 135-ФЗ среди прочих соглашений и согласованных действий запрещаются соглашения между органами местного самоуправления и хозяйствующими субъектами, а также осуществление ими согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности к ограничению доступа на товарный рынок, выхода из товарного рынка или устранению с него хозяйствующих субъектов.

Из оспариваемого решения управления следует, что действия группы лиц в составе общества "УТЭК", общества "СЭКРЦ" и администрации, являющиеся синхронными и агрессивными, направлены в своей совокупности на создание благоприятствующих условий для одномоментного входа общества "СЭКРЦ" на рынок платежных агентов на территории городского округа Краснотурьинск за счет устранения общества "КСК". Синхронные и агрессивные действия группы лиц в составе общества "УТЭК", общества "СЭКРЦ" и администрации оценены управлением как согласованные действия, которые могли привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции путем устранения общества "КСК" с рынка услуг платежных агентов.

Вместе с тем суды первой и апелляционной инстанций, исследовав и оценив в порядке, установленном ст. 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, представленные в материалы дела документы, пришли к правильному выводу об отсутствии доказательств, свидетельствующих о согласованности действий общества "СЭКРЦ", общества "УТЭК" с действиями администрации.

При этом судами обоснованно принято во внимание, что из содержания и смысла ст. 3, 8 Закона N 135-ФЗ в их взаимосвязи к субъектам, определенным в статье 16 данного Закона, при оценке их действий как согласованные, применимы положения статьи 8 Закона N 135-ФЗ, поскольку данная норма является общей, распространяющей свое действие на отношения, связанные с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, и в которых участвуют российские юридические лица и иностранные юридические лица, организации, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, а также государственные внебюджетные фонды, Центральный банк Российской Федерации, физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели.

В соответствии с п. 2 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Ссуда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 (ред. от 14.10.2010) "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства" при анализе вопроса о том, являются ли действия хозяйствующих субъектов на товарном рынке согласованными (ст. 8 Закона N 135-ФЗ), арбитражным судам следует учитывать: согласованность действий может быть установлена и при отсутствии документального подтверждения наличия договоренности об их совершении. Вывод о наличии одного из условий, подлежащих установлению для признания действий согласованными, а именно: о совершении таких действий было заранее известно каждому из хозяйствующих субъектов, - может быть сделан исходя из фактических обстоятельств их совершения. Например, о согласованности действий, в числе прочих обстоятельств, может свидетельствовать тот факт, что они совершены различными участниками рынка относительно единообразно и синхронно при отсутствии на то объективных причин. Подтверждать отсутствие со стороны конкретного хозяйствующего субъекта нарушения в виде согласованных действий могут, в том числе доказательства наличия объективных причин собственного поведения этого хозяйствующего субъекта на товарном рынке и(или) отсутствия обусловленности его действий действиями иных лиц.

Согласно ч. 1 ст. 3 Федерального закона от 03.06.2009 N 103-ФЗ "О деятельности по приему платежей физических лиц, осуществляемой платежными агентами" (далее - Закон N 103-ФЗ) под деятельностью по приему платежей физических лиц (далее - прием платежей) в целях настоящего Федерального закона признается прием платежным агентом от плательщика денежных средств, направленных на исполнение денежных обязательств перед поставщиком по оплате товаров (работ, услуг), в том числе внесение платы за жилое помещение и коммунальные услуги в соответствии с Жилищным кодексом РФ, а также осуществление платежным агентом последующих расчетов с поставщиком.

В соответствии с ч. 1 ст. 4 Закона N 103-ФЗ оператор по приему платежей для приема платежей должен заключить с поставщиком договор об осуществлении деятельности по приему платежей физических лиц, по условиям которого оператор по приему платежей вправе от своего имени или от имени поставщика и за счет поставщика осуществлять прием денежных средств от плательщиков в целях исполнения денежных обязательств физического лица перед поставщиком, а также обязан осуществлять последующие расчеты с поставщиком в установленном указанным договором порядке и в соответствии с законодательством Российской Федерации, включая требования о расходовании наличных денег, поступивших в кассу юридического лица или кассу индивидуального предпринимателя.

Из материалов дела следует, что общество "КСК" на территории ГО Краснотурьинск, являясь платежным агентом, осуществляет деятельность по приему платежей за жилищно-коммунальные услуги от физических лиц, по агентским договорам, заключенным с обществом "УТЭК" (договоры от 01.09.2008 N 20-08Д/2008, 20-09Д/2008) и обществом "УО "ТКС" (договор от 03.07.2007 N 2/124).

Общество "УТЭК" 28.07.2009 обратилось в администрацию с письмом- уведомлением о распределении собираемых с населения обществом "КСК" денежных средств большей частью в пользу открытого акционерного общества "ТГК-9" как поставщика тепловой энергии, что привело к ухудшению финансового состояния общества "УТЭК", в связи с чем вынужден расторгнуть договор с обществом "КСК", рекомендовав в качестве платежного агента общество "СЭКРЦ".

Общество "СЭКРЦ" 04.08.2009 обратилось в адрес Главы ГО Краснотурьинск с просьбой дать распоряжение о предоставлении полного перечня компаний, действующих на территории ГО Краснотурьинск, с заполнением "опросных листов" в соответствии с прилагаемой формой для получения информации относительно количества лицевых счетов граждан, информации о жилищном фонде, в том числе общей жилой площади, количества домов, наименовании поставщиков ресурсов, информации о точках приема платежей, сведений о программном продукте, используемом для расчетов и пр.

Ответы на данные письма администрацией не были даны, поскольку содержащаяся в них информация, носила рекомендательный характер.

Между тем, как правильно установлено судами, антимонопольный орган не проверил обоснование обращений тепло-энергетической компании и энергогазовой компании-расчетный центр в исполнительный орган местного самоуправления, не выяснял и не устанавливал юридически значимые обстоятельства (имели ли место указанные в письме общества "УТЭК" обстоятельства, если да, то каким образом они повлияли на финансовое состояние общества, явились ли указанные обстоятельства правовым основанием для расторжения договора с обществом "КСК"; необходимость испрашиваемой обществом "СЭКРЦ" информации).

Таким образом, антимонопольным органом не устанавливалась фактическая причина, цель обращения хозяйствующих субъектов в исполнительный орган местного самоуправления, то есть не выяснялось, носили ли данные обращения объективный характер, соответствовали ли данные обращения с указанными в них обстоятельствами требованиям закона и нормативным актам либо носили надуманный притворный характер.

Не проверил антимонопольный орган и действия исполнительного органа местного самоуправления, последовавшие после получения данных обращений, принимались ли администрацией меры по данным обращениям и какие, чем они обусловлены, носили ли они объективный характер, какая взаимосвязь между предложением общества "УТЭК" в отношении платежного агента общества "СЭКРЦ" и обращением общества "СЭКРЦ" в администрацию.

Из оспариваемого решения не следует, что антимонопольный орган устанавливал прямую причинную связь между действиями общества "УТЭК", общества "СЭКРЦ" и администрацией, что данным действиям давалась оценка в отдельности и в совокупности.

Судами также установлено, что администрацией 17.11.2009 в адрес организаций, осуществляющих свою деятельность на рынке управления многоквартирными домами, были направлены запросы с требованием предоставить сведения, касающиеся начисления платежей за коммунальные услуги, по прилагаемой форме (Ф.И.О. квартиросъемщика, адрес, площадь, количество и тип комнат, дата начала прописки, полнота предоставления услуг, поставщик услуг, значение тарифа, благоустройство жилья и пр.). Управляющие организации, не обладавшие данными сведениями, запросили, в свою очередь, данную информацию у общества "КСК", которое выполняет их функции по их агентским поручениям.

Данным действиям администрации, как правомерно указано судами, антимонопольным органом также не была дана оценка, не устанавливались причины запроса указанных в письме от 17.11.2009 сведений, правомерность данного запроса, фактическое использование полученных сведений, соответственно, не была дана надлежащая правовая оценка действиям исполнительного органа местного самоуправления, не устанавливалась причинно-следственная связь между данными действиями администрации и действиями хозяйствующих субъектов, имела ли, если да, то в каком объеме, запрашиваемая информация непосредственное отношение к обществу "УТЭК" и обществу "СЭКРЦ".

Также управлением не дана оценка заявлению общества "УО "ТКС" 25.11.2009 о расторжении с 01.01.2010 договора на расчетно-кассовое обслуживание от 03.07.2009 N 2/124 в связи с заключением с обществом "СЭКРЦ" агентского договора от 01.11.2009 N 076АГ, действие которого распространяется с 01.01.2010 (п. 8.1 договора 076АГ). Данным письмом были запрошены все сведения о потребителях-физических лицах, списки льготников, акты снятия показаний с приборов учета и прочие сведения. Сопоставление сведений, запрашиваемых администрацией и обществом "УО "ТКС", установление причин запроса антимонопольным органом не производилось.

Кроме того, как следует из материалов дела, 10.12.2009 Главой городского округа Краснотурьинск было издано постановление N 1415 "О наделении МУ "УЖКХ" функциями органа, участвующего в предоставлении государственной услуги по подготовке документов для регистрации и снятия граждан с регистрационного учета".

В соответствии с п. 1 указанного постановления на МУ "УЖКХ" возложена реализация функций органа, участвующего в предоставлении государственной услуги по подготовке первичных документов для регистрации и снятия граждан с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах ГО Краснотурьинск.

Согласно п. 3.1 и 3.2 этого же постановления заместителю Главы ГО Краснотурьинск поручено проработать вопрос размещения МУ "УЖКХ" в помещениях, занимаемых обществом "КСК" (Серова, 10), а также принять от общества "КСК" базу данных (поквартирные карточки граждан и электронную базу данных).

Поскольку общество "КСК" отказалось от исполнения данного нормативного акта, прокуратурой ГО Краснотурьинск в адрес данного общества было направлено предостережение.

Между тем с учетом того, что функциями органа, участвующего в предоставлении государственной услуги по подготовке документов для регистрации и снятия граждан с регистрационного учета, наделено МУ "УЖКХ" по городскому округу Краснотурьинск, антимонопольным органом не выяснялся вопрос и не давалась тому оценка, относительно всех ли управляющих организаций, занимавшихся вопросами подготовки документов для регистрации и снятия граждан с регистрационного учета, разрешен вопрос о передаче данных функций МУ "УЖКХ", как это принято в отношении общества "КСК" отдельным пунктом 3.2. постановления от 10.12.2009 N 1415, не устанавливалось правовое обоснование принятия данного постановления, правовое обоснование размещения МУ "УЖКХ" в занимаемом обществом "КСК" помещении.

Общество "СЭКРЦ" 18.12.2009 письмом N 02-18/03 проинформировало общество "КСК" о том, что общество приступает к обслуживанию абонентов, проживающих в многоквартирных домах, находящихся в управлении общества "УК "ТКС", а также готово рассмотреть вопрос о переходе персонала общества "КСК" в Краснотурьинское представительство общества "СЭКРЦ".

Антимонопольным органом в оспариваемом решении вышеперечисленные действия администрации, общества "УТЭК" и общества "СЭКРЦ" квалифицированны как согласованные и направленные в своей совокупности на создание благоприятствующих условий для одномоментного входа общества "СЭКРЦ" на рынок платежных агентов на территории городского округа Краснотурьинск за счет устранения с данного рынка общества "КСК".

Между тем, как правомерно указано судами, анализа действий каждого субъекта ни в отдельности, ни в совокупности обжалуемое решение не содержит, в нем лишь перечислены действия каждого субъекта. Почему эти действия подлежат оценке как согласованные, имеющие направленность на вход общества "СЭКРЦ" на рынок платежных агентов на территории городского округа Краснотурьинск за счет устранения с данного рынка общества "КСК", антимонопольный орган в своем решении не указал.

Применительно к рассматриваемой ситуации антимонопольный орган обязан был доказать не только наличие обстоятельств, свидетельствующих о совершении хозяйствующими субъектами и администрации самостоятельных действий, но и их совокупность, которая свидетельствовала бы о согласованности этих действий, направленности на достижение единого результата, которые могли привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в данном случае - к устранению с товарного рынка хозяйствующего субъекта (общества "КСК") (ст. 16 Закона N 135-ФЗ).

Установленная решением управления совокупность обстоятельств является недостаточной для утверждения о согласованности действий группы лиц. Без установления дополнительных обстоятельств и их надлежащей правовой оценки в отдельности и в совокупности невозможна оценка объективности поведения лиц, в чьих действиях антимонопольный орган усмотрел согласованные действия, которые могли бы привести к устранению конкуренции.

Между тем, как правомерно указали суды, в силу положений ч. 1 ст. 34 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" местная администрация является исполнительно-распорядительным органом муниципального образования.

Из материалов дела следует, что в ГО Краснотурьинск с 2005 года по настоящее время общество "КСК" оказывает населению города и управляющим компаниям услуги по начислению и сбору денежных средств за жилищно-коммунальные услуги. При этом также осуществляет первичный учет граждан по месту жительства и месту пребывания, в связи с чем хранит и ведет карточки поквартирного учета граждан, проживающих в ГО Краснотурьинск.

Постановлением администрации от 10.12.2009 N 1415, на МУ "УЖКХ" возложены функции органа, участвующего в предоставлении государственной услуги по подготовке первичных документов для регистрации и снятия граждан с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах ГО Краснотурьинск. МУ "УЖКХ" предписано создать службу по предоставлению и подготовке первичных документов для регистрации и снятия граждан с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах ГО Краснотурьинск.

Указанным постановлением Заместителю Главы администрации ГО Краснотурьинск по жилищно-коммунальному хозяйству, транспорту, связи, энергетике и природопользованию, в частности пунктом 3.2, предписано принять и обеспечить сохранность базы данных (поквартирных карточек), имеющейся в распоряжении общества "КСК", в соответствии с законами Российской Федерации о конфиденциальности информации.

Таким образом, администрацией совершены действия, направленные на реализацию своих полномочий.

Способствовало ли либо могло ли способствовать принятие данного постановления вытеснению общества "КСК" с рынка платежных агентов антимонопольным органом не выяснялось, анализа данного действия исполнительного органа местного самоуправления решение не содержит.

Направление администрацией в управляющие компании письма от 17.11.2009 N 817 с требованием предоставить сведения, касающиеся начисления платежей за коммунальные услуги с приложением соответствующей формы также могут быть вызваны объективными причинами.

Действия общества "УТЭК" по прекращению договорных отношений с обществом "КСК" также могли быть вызваны объективными причинами, в том числе необходимостью заключения договора с новым платежным агентом, предложившим более выгодные условия оферты.

Доказательств обратного управлением в материалы дела не представлено.

Оценив в совокупности в порядке, предусмотренном ст. 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, представленные в материалах дела доказательства, суды пришли к правильному выводу, что решение и предписание управления не соответствуют требованиям законодательства.

При названных обстоятельствах суды обоснованно удовлетворили требования о признании незаконными и отмене оспариваемых решения и предписания антимонопольного органа.

Доводы управления, приведенные в жалобе, кассационным судом не принимаются как направленные на переоценку установленных апелляционным судом фактических обстоятельств дела и представленных доказательств, что в силу ст. 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации недопустимо.

С учетом изложенного обжалуемые судебные акты подлежат оставлению без изменения, кассационная жалоба - без удовлетворения.

Руководствуясь ст. 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ

решение Арбитражного суд Свердловской области от 20.01.2001 по делу N А60-39727/2010 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 12.04.2011 по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области - без удовлетворения.

Председательствующий

И.В.Лимонов

Судьи

С.Н.Василенко Е.О.Черкезов