Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 12 апреля 2011 г. N 17АП-2199/11

г. Пермь

12 апреля 2011 г.

Дело N А60-39727/10

Резолютивная часть постановления объявлена 06 апреля 2011 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 12 апреля 2011 года.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Щеклеиной Л. Ю.,

судей Осиповой С.П., Ясиковой Е.Ю.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Черепановой Ю.С.,

при участии:

от заявителя - ОАО "Свердловская Энергогазовая компания - расчетный центр" (ОГРН 1096659004640, ИНН 6659190330): Козельских С.Ю., паспорт 6502 N 056918, доверенность от 01.01.2011, Чанов В.И., паспорт 6502 N 877461, доверенность от 01.01.2011,

от заинтересованного лица - Управления Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области (ОГРН 1036602648928, ИНН 6670002710): Волошина Е.Ю., удостоверение N 5339, доверенность от 03.11.2010,

от третьих лиц - 1.Администрация городского округа Краснотурьинск Свердловской области (ОГРН 1026601191037, ИНН 6617002880), 2.ООО "Управляющая организация "ТеплоКомСервис" (ОГРН 1076617000492, ИНН 6617013160), 3.ЗАО "Уральская теплоэнергетическая компания" (ОГРН 1076658026125, ИНН 6658277316): не явились, извещены надлежащим образом, 4. ООО "Комплексная сбытовая компания", (ОГРН 1056600826450, ИНН 6617010578): Виноградова О.И., паспорт 6500 N 683677, доверенность от 24.01.2011,

лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда,

рассмотрел в судебном заседании апелляционные жалобы заинтересованного лица - Управления Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области и третьего лица - ООО "Комплексная сбытовая компания"

на решение Арбитражного суда Свердловской области от 20 января 2011 года

по делу N А60-39727/10,

принятое судьей Хомяковой С.А.,

по заявлению ОАО "Свердловская Энергогазовая компания - расчетный центр"

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области

третьи лица: Администрация городского округа Краснотурьинск Свердловской области, ООО "Управляющая организация "ТеплоКомСервис", ЗАО "Уральская теплоэнергетическая компания", ООО "Комплексная сбытовая компания"

о признании недействительными решения и предписания,

УСТАНОВИЛ:

Открытое акционерное общество "Свердловская энергогазовая компания - Расчетный Центр" (далее - заявитель, общество) обратилось в Арбитражный суд Свердловской области с заявлением о признании незаконным и отмене решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области (далее - заинтересованное лицо, УФАС по Свердловской области) от 14.10.2010 г. по делу N 28 о нарушении антимонопольного законодательства.

Решением Арбитражного суда Свердловской области от 20 января 2011 года (резолютивная часть решения объявлена 19 января 2011 года) заявленные требования удовлетворены.

Не согласившись с решением суда, Управление Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области и третье лицо - ООО "Комплексная сбытовая компания" обратились с апелляционными жалобами, в которых просят решение суда отменить, принять по делу новый судебный акт.

В обоснование жалобы Управление Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области указывает на то, что согласованность действий ОАО "СЭГК-РЦ", ЗАО "УТЭК" и Администрации ГО Краснотурьинск доказана антимонопольным органом, факт нарушения антимонопольного законодательства подтверждается материалами дела, результатом согласованности действий данных лиц может явиться ограничение конкуренции, что в силу Федерального закона "О защите конкуренции" недопустимо.

Представитель антимонопольного органа в суде апелляционной инстанции поддержал требования и доводы апелляционной жалобы.

В обоснование жалобы третье лицо - ООО "Комплексная сбытовая компания" указывает на то, что материалами дела подтверждается согласованность действий органа местного самоуправления и группы лиц, направленная на создание благоприятных условий для вхождения на рынок ОАО "СЭГК-РЦ.

Представитель ООО "Комплексная сбытовая компания" в суде апелляционной инстанции поддержал требования и доводы апелляционной жалобы.

Заявитель в возражениях на апелляционную жалобу просит решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения, ссылаясь на законность и обоснованность судебного акта.

Представитель заявителя в суде апелляционной инстанции поддержал позицию, изложенную в письменном отзыве.

Третье лицо - Администрация городского округа Краснотурьинск в письменном отзыве на апелляционную жалобу просит решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения, ссылаясь на недоказанность согласованности действий Администрации с ОАО "СЭГК-РЦ" и ЗАО "Урал ТЭК" и отсутствие нарушений антимонопольного законодательства.

Третьи лица - ООО "Управляющая организация "ТеплоКомСервис" (ООО "УО "ТКС"), ЗАО "Уральская тепло-энергетическая компания" (ЗАО "УТЭК") письменных отзывов не представили.

Администрация городского округа Краснотурьинск, ООО "Управляющая организация "ТеплоКомСервис", ЗАО "Уральская тепло-энергетическая компания о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, представителей в судебное заседание не направили, что в порядке п.3 ст.156 АПК РФ не является препятствием для рассмотрения дела в их отсутствие.

Законность и обоснованность судебного акта проверены судом апелляционной инстанции в порядке ст.ст. 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса РФ (далее - АПК РФ).

Изучив материалы дела, проанализировав доводы, содержащиеся в жалобах и отзывах на апелляционные жалобы, нормы материального права, регулирующие спорные правоотношения, арбитражный апелляционный суд приходит к выводу, что решение суда первой инстанции отмене не подлежит.

Из материалов дела следует, что приказом Свердловского УФАС России от 24.05.2010 г. N 225 возбуждено дело N 28 по признакам нарушения группой лиц ЗАО "Уральская тепло-энергетическая компания" и ОАО "Свердловская энергогазовая компания - Расчетный Центр" ч.1 ст.10 и ст.14 Федерального закона от 26.07.2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции", выразившегося в совершении в период с июля по декабрь 2009 года действий, направленных на устранение ООО "КСК" с рынка начисления и приема от физических лиц, проживающих на территории ГО Краснотурьинск, платежей за коммунальные, жилищные и иные услуги, что ущемляет права и законные интересы последнего.

Определением от 26.07.2010г. Администрация городского округа Краснотурьинск привлечена к рассмотрению дела N 28 в качестве ответчика.

Основанием для возбуждения и рассмотрения антимонопольным органом дела N 28 согласно п. 2 ч. 2 ст. 39 ФЗ "О защите конкуренции" явилось заявление ООО "КСК" (вх. N 01-16 от 11.01.2010) с жалобой на действия ЗАО "УТЭК", ОАО "СГЭК-РЦ", ООО "УО "ТКС" и Администрации ГО Краснотурьинск в части осуществления действий, направленных на устранение ООО "КСК" с рынка начисления и приема от физических лиц, проживающих на территории ГО Краснотурьинск, платежей за коммунальные, жилищные и иные услуги путем создания дискриминационных условий и распространения заведомо ложных сведений об обществе.

Решением антимонопольного органа, принятым по делу N 28, признан факт нарушения Администрацией городского округа Краснотурьинск ст. 16 Федерального закона от 26.07.2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции", который выразился в осуществлении согласованных с группой лиц в составе ЗАО "УТЭК" и ОАО "СЭГК-РЦ" действий, которые могли привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции путем устранения ООО "КСК" с рынка услуг платежных агентов (п.1 резолютивной части решения), а также факт нарушения группой лиц в составе ЗАО "УТЭК" и ОАО "СЭГК-РЦ" ст. 16 Федерального закона от 26.07.2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции", выразившегося в осуществлении согласованных с Администрацией городского округа Краснотурьинск действий, которые могли привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции путем устранения ООО "КСК" с рынка услуг платежных агентов (п.2 резолютивной части решения), принято решение о выдаче ОАО "СЭГК-РЦ" предписания о прекращении нарушения ст.16 Федерального закона N135-ФЗ (п.3 резолютивной части решения).

14 октября 2010 г. Свердловским УФАС в адрес ОАО "СЭГК-РЦ" выдано предписание о прекращении нарушения ст. 16 Федерального закона от 26.07.2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" путем отзыва письма от 18.12.2009 г. N 02-18/03, направленного в адрес ООО "КСК".

Полагая, что решение и предписание антимонопольного органа являются незаконными и нарушающими права общества, ОАО "СЭГК-РЦ" обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Удовлетворяя заявленные ОАО "СЭГК-РЦ" требования, суд первой инстанции усмотрел основания для признания оспариваемых заявителем решения и предписания антимонопольного органа недействительными, мотивируя принятие решения недоказанностью материалами дела согласованности действий ОАО "СЭГК-РЦ", ЗАО "УТЭК" с действиями Администрации ГО Краснотурьинск.

Суд апелляционной инстанции соглашается с данным выводом суда первой инстанции, при этом исходит из следующего.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с ч. 4 ст. 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу ч. 5 ст. 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Из анализа вышеприведенных норм процессуального права следует, что для признания недействительными оспариваемых ненормативных правовых актов антимонопольного органа необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие данных актов закону или иному нормативному правовому акту и нарушение этими актами прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской деятельности и иной экономической деятельности.

При этом бремя доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия решения от 14.10.2010 по делу N28 (резолютивная часть объявлена 22.09.2010) о нарушении антимонопольного законодательства и выдаче предписания N 28 от 14.10.2010г. о прекращении нарушения путем отзыва письма, возлагается на Управление Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области.

В силу статьи 22 Федерального закона от 26.07.2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - ФЗ "О защите конкуренции", Закон о защите конкуренции) функции государственного контроля за соблюдением антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами, в том числе в сфере использования земли, недр, водных ресурсов и других природных ресурсов, осуществляет антимонопольный орган.

Полномочия антимонопольного органа в целях реализации своих функций и целей Закона о защите конкуренции определены в статье 23 данного Федерального закона, в том числе по недопущению действий, которые могут являться препятствием для возникновения конкуренции и(или) могут привести к ограничению, устранению конкуренции и нарушению антимонопольного законодательства.

В соответствии со статьей 39 Федерального закона от 26.07.2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" антимонопольный орган в пределах своих полномочий возбуждает и рассматривает дела о нарушении антимонопольного законодательства, принимает по результатам их рассмотрения решения и выдает предписания.

Таким образом, оспариваемые решения и предписание от 14.10.2010г. за N 28 вынесены уполномоченным органом Управлением ФАС по Свердловской области в пределах предоставленной законом компетенции.

Из содержания решения антимонопольного органа следует, что действия группы лиц в составе ЗАО "УТЭК", ОАО "СЭГК-РЦ" и Администрации городского округа Краснотурьинск, являющиеся синхронными и агрессивными, направлены в своей совокупности на создание благоприятствующих условий для одномоментного входа ОАО "СЭКГ-РЦ" на рынок платежных агентов на территории городского округа Краснотурьинск за счет устранения ООО "КСК".

Синхронные и агрессивные действия группы лиц в составе ЗАО "УТЭК", ОАО "СЭГК-РЦ" и Администрации городского округа Краснотурьинск оценены антимонопольным органом как согласованные действия, которые могли привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции путем устранения ООО "КСК" с рынка услуг платежных агентов.

В соответствии со статьей 16 Федерального закона от 26.07.2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" запрещаются соглашения между федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации или между ними и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

В силу положений пункта 7 статьи 4 Федерального закона от 26.07.2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

Признаками ограничения конкуренции в соответствии с пунктом 17 статьи 4 ФЗ "О защите конкуренции" являются сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, а также иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке.

Под соглашением понимается договоренность в письменной форме, содержащая в документе или нескольких документах, а также договоренность в устной форме (п.18 ч.1 ст.4 Закона о защите конкуренции).

Согласованными действиями хозяйствующих субъектов в силу положений статьи 8 Закона о защите конкуренции являются действия хозяйствующих субъектов на товарном рынке, удовлетворяющие совокупности следующих условий:

1) результат таких действий соответствует интересам каждого из указанных хозяйствующих субъектов только при условии, что их действия заранее известны каждому из них;

2) действия каждого из указанных хозяйствующих субъектов вызваны действиями иных хозяйствующих субъектов и не являются следствием обстоятельств, в равной мере влияющих на все хозяйствующие субъекты на соответствующем товарном рынке. Такими обстоятельствами, в частности, могут быть изменение регулируемых тарифов, изменение цен на сырье, используемое для производства товара, изменение цен на товар на мировых товарных рынках, существенное изменение спроса на товар в течение не менее чем одного года или в течение срока существования соответствующего товарного рынка, если такой срок составляет менее чем один год.

Суд апелляционной инстанции считает, что исходя из содержания и смысла статей 3 и 8 Федерального закона "О защите конкуренции" в их взаимосвязи к субъектам, определенным в статье 16 данного Закона, при оценке их действий как согласованные, применимы положения статьи 8 Закона о защите конкуренции, поскольку данная норма является общей, распространяющей свое действие на отношения, связанные с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, и в которых участвуют российские юридические лица и иностранные юридические лица, организации, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, а также государственные внебюджетные фонды, Центральный банк Российской Федерации, физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели.

В соответствии с пунктом 2 Постановления Пленума ВАС РФ от 30.06.2008 N 30 (ред. от 14.10.2010) "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства" при анализе вопроса о том, являются ли действия хозяйствующих субъектов на товарном рынке согласованными (статья 8 Закона о защите конкуренции), арбитражным судам следует учитывать: согласованность действий может быть установлена и при отсутствии документального подтверждения наличия договоренности об их совершении. Вывод о наличии одного из условий, подлежащих установлению для признания действий согласованными, а именно: о совершении таких действий было заранее известно каждому из хозяйствующих субъектов, - может быть сделан исходя из фактических обстоятельств их совершения. Например, о согласованности действий, в числе прочих обстоятельств, может свидетельствовать тот факт, что они совершены различными участниками рынка относительно единообразно и синхронно при отсутствии на то объективных причин. Подтверждать отсутствие со стороны конкретного хозяйствующего субъекта нарушения в виде согласованных действий могут, в том числе доказательства наличия объективных причин собственного поведения этого хозяйствующего субъекта на товарном рынке и (или) отсутствия обусловленности его действий действиями иных лиц.

Таким образом, вменяя заявителю совершение согласованных с ЗАО "УТЭК" и Администрацией ГО Краснотурьинск действий, которые могли привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции путем устранения ООО "КСК" с рынка услуг платежных агентов, антимонопольный орган при отсутствии документального подтверждения наличия договоренности об их совершении обязан был доказать, что различными участниками спорных правоотношений совершены действия единообразно и синхронно при отсутствии на то объективных причин, что данные действия обусловлены действиями иных лиц.

Судом первой инстанции дана оценка действиям ОАО "СЭГК-РЦ", ЗАО "УТЭК" и Администрации городского округа Краснотурьинск как вызванными объективными причинами, не обусловленными действиями иных лиц.

Данные выводы суда первой инстанции апелляционная инстанция находит преждевременными, однако, не влекущими отмену судебного акта.

Применительно к рассматриваемой ситуации объективность совершаемых каждым из участников спорных правоотношений действий, которые были расценены в совокупности антимонопольным органом как согласованные, могут быть подтверждены отсутствием со стороны ОАО "СЭГК-РЦ", ЗАО "УТЭК" и Администрации городского округа Краснотурьинск нарушений в виде согласованных действий, в том числе доказательствами наличия объективных причин собственного поведения этих лиц и (или) отсутствия обусловленности их действий действиями иных лиц.

В соответствии с понятиями, приведенными в статье 2 Федерального закона от 03.06.2009 г. N 103-ФЗ "О деятельности по приему платежей физических лиц, осуществляемой платежными агентами" платежным агентом является юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, осуществляющие деятельность по приему платежей физических лиц. Платежным агентом является оператор по приему платежей либо платежный субагент (п. 3). Оператор по приему платежей - платежный агент - это юридическое лицо, заключившее с поставщиком договор об осуществлении деятельности по приему платежей физических лиц (п. 4).

Согласно части 1 статьи 3 Федерального закона от 03.06.2009 г. N 103-ФЗ "О деятельности по приему платежей физических лиц, осуществляемой платежными агентами" под деятельностью по приему платежей физических лиц (далее - прием платежей) в целях настоящего Федерального закона признается прием платежным агентом от плательщика денежных средств, направленных на исполнение денежных обязательств перед поставщиком по оплате товаров (работ, услуг), в том числе внесение платы за жилое помещение и коммунальные услуги в соответствии с Жилищным кодексом РФ, а также осуществление платежным агентом последующих расчетов с поставщиком.

В соответствии с частью 1 статьи 4 Федерального закона от 03.06.2009 г. N 103-ФЗ "О деятельности по приему платежей физических лиц, осуществляемой платежными агентами" оператор по приему платежей для приема платежей должен заключить с поставщиком договор об осуществлении деятельности по приему платежей физических лиц, по условиям которого оператор по приему платежей вправе от своего имени или от имени поставщика и за счет поставщика осуществлять прием денежных средств от плательщиков в целях исполнения денежных обязательств физического лица перед поставщиком, а также обязан осуществлять последующие расчеты с поставщиком в установленном указанным договором порядке и в соответствии с законодательством Российской Федерации, включая требования о расходовании наличных денег, поступивших в кассу юридического лица или кассу индивидуального предпринимателя.

Из материалов дела следует, что ООО "КСК" на территории ГО Краснотурьинск, являясь платежным агентом, осуществляет деятельность по приему платежей за жилищно-коммунальные услуги от физических лиц, по агентским договорам, заключенным с ЗАО "УТЭК" (договоры от 01.09.2008 г. N 20-08Д/2008 и N20-09Д/2008) и ООО "УО "ТКС" (договор от 03.07.2007 г. N 2/124).

28.07.2009г. ЗАО "УТЭК" обратилось в Администрацию ГО Краснотурьинск с письмом - уведомлением (исх. N 146/09К) органа местного самоуправления о распределении собираемых с населения ООО "КСК" денежных средств большей частью в пользу ОАО "ТГК-9" как поставщика тепловой энергии, что привело к ухудшению финансового состояния ЗАО "УТЭК", в связи с чем вынужден расторгнуть договор с ООО "КСК", рекомендовав в качестве платежного агента ОАО "СЭГК-РЦ".

04.08.2009г. ОАО "СЭГК-РЦ" обратилось в адрес Главы ГО Краснотурьинск (письмо N 07/31) с просьбой дать распоряжение о предоставлении полного перечня компаний, действующих на территории ГО Краснотурьинск, с заполнением "опросных листов" в соответствии с прилагаемой формой для получения информации относительно количества лицевых счетов граждан, информации о жилищном фонде, в том числе общей жилой площади, количества домов, наименовании поставщиков ресурсов, информации о точках приема платежей, сведений о программном продукте, используемом для расчетов и пр.

Ответы на данные письма Администрацией ГО Краснотурьинск не были даны, поскольку содержащаяся в них информация, согласно утверждению главы городского округа, носила рекомендательный характер.

Между тем, антимонопольный орган не проверил обоснование обращений тепло-энергетической компании и энергогазовой компании-расчетный центр в исполнительный орган местного самоуправления, не выяснял и не устанавливал юридически значимые обстоятельства:

-имели ли место указанные в письме ЗАО "УТЭК" обстоятельства, если да, то каким образом они повлияли на финансовое состояние общества, явились ли указанные обстоятельства правовым основанием для расторжения договора с ООО "КСК";

-необходимость испрашиваемой ОАО "СЭГК-РЦ" информации.

Таким образом, антимонопольным органом не устанавливалась фактическая причина, цель обращения хозяйствующих субъектов в исполнительный орган местного самоуправления, т.е. не выяснялось, носили ли данные обращения объективный характер, соответствовали ли данные обращения с указанными в них обстоятельствами требованиям закона и нормативным актам либо носили надуманный притворный характер.

Не проверил антимонопольный орган и действия исполнительного органа местного самоуправления, последовавшие после получения данных обращений, принимались ли администрацией городского округа меры по данным обращениям и какие, чем они обусловлены, носили ли они объективный характер, какая взаимосвязь между предложением ЗАО "УТЭК" в отношении платежного агента ОАО "СЭГК-РЦ" и обращением ОАО "СЭГК-РЦ" в администрацию городского округа.

Из оспариваемого решения Управления ФАС по СО не следует, что антимонопольный орган устанавливал прямую причинную связь между действиями ЗАО "УТЭК", ОАО "СЭГК-РЦ" и Администрацией ГО Краснотурьинска, что данным действиям давалась оценка в отдельности и в совокупности.

17.11.2009 г. Администрацией ГО Краснотурьинск в адрес организаций, осуществляющих свою деятельность на рынке управления многоквартирными домами, были направлены запросы с требованием предоставить сведения, касающиеся начисления платежей за коммунальные услуги, по прилагаемой форме (Ф.И.О. квартиросъемщика, адрес, площадь, количество и тип комнат, дата начала прописки, полнота предоставления услуг, поставщик услуг, значение тарифа, благоустройство жилья и пр.). Управляющие организации, не обладавшие данными сведениями, запросили, в свою очередь, данную информацию у ООО "КСК", которое выполняет их функции по их агентским поручениям.

Данным действиям администрации городского округа также не была дана оценка антимонопольным органом, не устанавливались причины запроса указанных в письме от 17.11.2009 сведений, правомерность данного запроса, фактическое использование полученных сведений, соответственно, не была дана надлежащая правовая оценка действиям исполнительного органа местного самоуправления, не устанавливалась причинно-следственная связь между данными действиями администрации и действиями хозяйствующих субъектов, имела ли, если да, то в каком объеме, запрашиваемая информация непосредственное отношение к ЗАО УТЭК" и ОАО "СГЭК-РЦ".

Другой хозяйствующий субъект, управляющая организация ООО "УО "ТКС", 25.11.2009г. направило в адрес ООО "КСК" заявление (исх. N 885) о расторжении с 01.01.2010 г. договора на расчетно-кассовое облуживание N 2/124 от 03.07.2009 г. в связи с заключением с ОАО "СГЭК-РЦ" агентского договора N 076АГ от 01.11.2009 г., действие которого распространяется с 01.01.2010 г. (п. 8.1 договора 076АГ). Также данным письмом были запрошены все сведения о потребителях - физических лицах, списки льготников, акты снятия показаний с приборов учета и прочие сведения.

Оценка данному заявлению применительно к положениям Гражданского кодекса РФ, Федерального закона "О защите конкуренции" и фактическим обстоятельствам антимонопольным органом также не дана, ни как самостоятельному действию управляющей организации, ни во взаимосвязи с действиями других лиц. Сопоставление сведений, запрашиваемых Администрацией ГО Краснотурьинск и ООО "УО "ТКС", установление причин запроса антимонопольным органом не производилось.

10.12.2009г. Главой городского округа Краснотурьинск было издано постановление N 1415 "О наделении МУ "УЖКХ" функциями органа, участвующего в предоставлении государственной услуги по подготовке документов для регистрации и снятия граждан с регистрационного учета".

В соответствии с п. 1 указанного постановления на МУ "Учреждение жилищно-коммунального хозяйства" возложена реализация функций органа, участвующего в предоставлении государственной услуги по подготовке первичных документов для регистрации и снятия граждан с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах ГО Краснотурьинск.

Согласно п. 3.1 и 3.2 этого же постановления заместителю Главы ГО Краснотурьинск поручено проработать вопрос размещения МУ "УЖКХ" в помещениях, занимаемых ООО "КСК" (Серова, 10), а также принять от ООО "КСК" базу данных (поквартирные карточки граждан и электронную базу данных).

Поскольку ООО "КСК" отказался от исполнения данного нормативного акта, прокуратурой ГО Краснотурьинск в адрес ООО "КСК" было направлено предостережение.

Между тем, с учетом того, что функциями органа, участвующего в предоставлении государственной услуги по подготовке документов для регистрации и снятия граждан с регистрационного учета, наделено МУ "УЖКХ" по городскому округу Краснотурьинск, антимонопольным органом не выяснялся вопрос и не давалась тому оценка, относительно всех ли управляющих организаций, занимавшихся вопросами подготовки документов для регистрации и снятия граждан с регистрационного учета, разрешен вопрос о передаче данных функций МУ "УЖКХ", как это принято в отношении ООО "КСК" отдельным пунктом 3.2. постановления N 1415 от 10.12.2009г., не устанавливалось правовое обоснование принятия данного постановления, правовое обоснование размещения МУ "УЖКХ" в занимаемом ООО "КСК" помещении.

18.12.2009 г. ОАО "СЭГК-РЦ" письмом N 02-18/03 проинформировал ООО "КСК" о том, что Общество приступает к обслуживанию абонентов, проживающих в многоквартирных домах, находящихся в управлении ООО "УК "ТКС", а также готово рассмотреть вопрос о переходе персонала ООО "КСК" в Краснотурьинское представительство ОАО "СЭГК-РЦ".

Антимонопольным органом в оспариваемом решении вышеперечисленные действия Администрации ГО Краснотурьинск, ЗАО "УТЭК" и ОАО "СЭГК-РЦ" квалифицированны как согласованные и направленные в своей совокупности на создание благоприятствующих условий для одномоментного входа ОАО "СЭГК-РЦ" на рынок платежных агентов на территории городского округа Краснотурьинск за счет устранения с данного рынка ООО "КСК". Между тем, анализа действий каждого субъекта ни в отдельности, ни в совокупности решение не содержит. В решении антимонопольного органа лишь перечислены действия каждого субъекта. Почему эти действия подлежат оценке как согласованные, имеющие направленность на вход ОАО "СГЭК-РЦ" на рынок платежных агентов на территории городского округа Краснотурьинск за счет устранения с данного рынка ООО "КСК", антимонопольный орган в своем решении не указал, анализ тому решение УФАС по Свердловской области не содержит.

Суд апелляционной инстанции отмечает, что действия указанных лиц, отраженные в решении антимонопольного органа, дают лишь основания полагать о согласованности и направленности этих действий, но утверждение о том, что нашло отражение в резолютивной части решения УФАС по СО, по мнению суда апелляционной инстанции, без анализа этих действий, без установления причинно-следственной связи, является преждевременным.

При этом следует отметить, что вывод антимонопольного органа в оспариваемом решении о том, что ЗАО "УТЭК" и ОАО "СЭГК-РЦ" по смыслу п.2 ч.1 ст.9 Закона о защите конкуренции составляют группу лиц, независимо от того, что данный факт, как это отражено в решении, не отрицался ответчиками, также подлежит доказыванию.

По мнению суда апелляционной инстанции, антимонопольным органом не выполнены требования статей ч.1 ст.65 и ч. 5 ст. 200 АПК РФ.

Применительно к рассматриваемой ситуации антимонопольный орган обязан был доказать не только наличие обстоятельств, свидетельствующих о совершении хозяйствующими субъектами и Администрации самостоятельных действий, но и их совокупность, которая свидетельствовала бы о согласованности этих действий, направленности на достижение единого результата, которые могли привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в данном случае - к устранению с товарного рынка хозяйствующего субъекта - ООО "КСК", и которые возможно было бы квалифицировать как нарушение требований статьи 16 Федерального закона "О защите конкуренции".

Та совокупность обстоятельств, установленная решением Управления ФАС по Свердловской области, без выяснения дополнительных обстоятельств, которые, по мнению суда апелляционной инстанции, необходимо было установить и дать им надлежащую правовую оценку, на взгляд апелляционной инстанции, является недостаточной для утверждения о согласованности действий группы лиц.

Без установления дополнительных обстоятельств и надлежащей правовой оценки данных обстоятельств в отдельности и в совокупности также, по мнению суда апелляционной инстанции, невозможна оценка объективности поведения лиц, в чьих действиях антимонопольный орган усмотрел согласованные действия, которые могли бы привести к устранению конкуренции.

Между тем, как правомерно указал суд первой инстанции, в силу положений части 1 статьи 34 Федерального закона от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" местная администрация является исполнительно-распорядительным органом муниципального образования.

На основании постановлений Правительства Свердловской области от 29.10.2009 г. N 1556-ПП "О порядке рассмотрения заявлений о частичной компенсации расходов на оплату жилого помещения и коммунальных услуг и выплаты этих компенсаций отдельным категориям граждан и многодетным семьям Свердловской области, оказание мер социальной поддержки которым относится к ведению субъекта Российской Федерации", N 1557-ПП "О порядке рассмотрения заявлений о частичной компенсации расходов на оплату жилого помещения и коммунальных услуг и выплаты этих компенсаций отдельным категориям граждан, оказание мер социальной поддержки которым относится к ведению Российской Федерации", N 1558-ПП "О порядке рассмотрения заявлений о полной или частичной компенсации расходов на оплату жилого помещения и коммунальных услуг и выплаты этих компенсаций отдельным категориям работников бюджетной сферы в поселках городского типа, рабочих поселках и сельских населенных пунктах, расположенных на территории Свердловской области, и пенсионерам из их числа" государственные полномочия по предоставлению мер социальной поддержки отдельным категориям граждан в виде частичной компенсации их расходов на оплату жилого помещения и коммунальных услуг были делегированы муниципалитетам.

Из содержания указанных постановлений следует, что назначение компенсаций расходов осуществляется органами местного самоуправления муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области, наделенными государственным полномочием Свердловской области по предоставлению мер социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг (далее - уполномоченный орган).

При этом уполномоченный орган в пределах своей компетенции вправе возлагать на муниципальные учреждения реализацию отдельных управленческих и иных функций, связанных с осуществлением органами местного самоуправления соответствующего муниципального образования переданного государственного полномочия.

Реализация указанного государственного полномочия сопряжена с наличием у уполномоченного органа, каковым является Администрация ГО Краснотурьинск, достоверной информации о первичном учете граждан по месту жительства.

Из материалов дела следует, что в ГО Краснотурьинск с 2005 года по настоящее время ООО "КСК" оказывает населению города и управляющим компаниям услуги по начислению и сбору денежных средств за жилищно-коммунальные услуги.

При этом ООО "КСК" также осуществляет первичный учет граждан по месту жительства и месту пребывания, в связи с чем хранит и ведет карточки поквартирного учета граждан, проживающих в ГО Краснотурьинск.

В соответствии с пунктом 4 Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 17.07.1995 г. N 713, ответственными за регистрацию граждан по месту пребывания и по месту жительства являются должностные лица, занимающие постоянно или временно должности, связанные с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных обязанностей по контролю за соблюдением правил пользования жилыми помещениями и помещениями социального назначения. Согласно Перечню должностных лиц, ответственных за регистрацию, утвержденному Постановлением Правительства РФ от 17.07.1995 г. N 713, а также п. 6 Административного регламента, утвержденного Приказом Федеральной миграционной службы от 20.09.2007 г. N 208, данными лицами являются:

1. Должностные лица, осуществляющие в соответствии с жилищным законодательством Российской Федерации контроль за использованием и сохранностью жилищного фонда Российской Федерации, жилищного фонда субъектов Российской Федерации, муниципального жилищного фонда, ответственные за регистрацию в жилых помещениях государственного и муниципального жилищного фонда.

2. Собственники, самостоятельно осуществляющие управление своими помещениями, или уполномоченные лица товарищества собственников жилья либо управляющей организации, ответственные за регистрацию в жилых помещениях частного жилищного фонда.

3. Уполномоченные лица органов управления жилищными и жилищно-строительными кооперативами, ответственные за регистрацию в жилых помещениях, находящихся в домах жилищных и жилищно-строительных кооперативов.

4. Уполномоченные должностные лица, ответственные за регистрацию в гостиницах, кемпингах, туристских базах, санаториях, домах отдыха, пансионатах, больницах, домах-интернатах для инвалидов, ветеранов, одиноких и престарелых, гостиницах-приютах и других учреждениях социального назначения.

Таким образом, на должностное лицо ООО "КСК" выполнение функций по обеспечению регистрационного учета граждан могло быть возложено только при наличии у общества полномочий по распоряжению жилищным фондом, находящимся на территории ГО Краснотурьинск.

Применительно к нормам права, регулирующим порядок регистрационного учета граждан по месту жительства и пребывания, а также доступ к персональным данным граждан, и обстоятельствам настоящего дела, суд первой инстанции пришел к правильному выводу, что выполнение функций по обеспечению регистрационного учета граждан, в том числе функций по сбору, обработке и хранению информации о регистрации граждан по месту жительства и по месту пребывания, возложено на организацию, которая таковые функции осуществлять не может ввиду отсутствия соответствующих полномочий.

Администрацией ГО Краснотурьинск 10.12.2009 г. издано постановление N 1415, которым на МУ "Управление жилищно-коммунального хозяйства" возложены функции органа, участвующего в предоставлении государственной услуги по подготовке первичных документов для регистрации и снятия граждан с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах ГО Краснотурьинск. МУ "Управление жилищно-коммунального хозяйства" предписано создать службу по предоставлению и подготовке первичных документов для регистрации и снятия граждан с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах ГО Краснотурьинск.

Указанным постановлением Заместителю Главы администрации ГО Краснотурьинск по жилищно-коммунальному хозяйству, транспорту, связи, энергетике и природопользованию, в частности пунктом 3.2, предписано принять и обеспечить сохранность базы данных (поквартирных карточек), имеющейся в распоряжении ООО "КСК", в соответствии с законами Российской Федерации о конфиденциальности информации.

Таким образом, Администрацией ГО Краснотурьинск совершены действия, направленные на реализацию своих полномочий.

Способствовало ли либо могло ли способствовать принятие данного постановления вытеснению ООО "КСК" с рынка платежных агентов антимонопольным органом не выяснялось, анализа данного действия исполнительного органа местного самоуправления решение Управление ФАС по СО не содержит.

Как следует из объяснений Администрации, постановление N 1415 от 10.12.2009г до настоящего времени не реализовано по причине отсутствия денежных средств в бюджете на содержание службы по предоставлению услуги по первичному учету граждан.

Является ли данное обстоятельство следствием отсутствия согласованности действий либо, напротив, следствием отсутствия объективных причин принятия Администрацией городского округа данного постановления, антимонопольным органом не выяснялось.

Направление Администрацией ГО Краснотурьинска в управляющие компании письма N 817 от 17.11.2009 г. с требованием предоставить сведения, касающиеся начисления платежей за коммунальные услуги с приложением соответствующей формы также могут быть вызваны объективными причинами.

Согласно п.3 ст. 156 Жилищного кодекса Российской Федерации размер платы за пользование жилым помещением (платы за наем), платы за содержание и ремонт жилого помещения для нанимателей жилых помещений по договорам социального найма и договорам найма жилых помещений государственного или муниципального жилищного фонда и размер платы за содержание и ремонт жилого помещения для собственников жилых помещений, которые не приняли решение о выборе способа управления многоквартирным домом, устанавливаются органами местного самоуправления (в субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге - органом государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации).

В соответствии с п.4 ст.158 Жилищного кодекса Российской Федерации, если собственники помещений в многоквартирном доме на их общем собрании не приняли решение об установлении размера платы за содержание и ремонт жилого помещения, такой размер устанавливается органом местного самоуправления (в субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге - органом государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации).

Таким образом, установление размера платы за содержание и ремонт жилых помещений, расположенных на территории ГО Краснотурьинск, входит в компетенцию Администрации ГО Краснотурьинск, в связи с чем последней, как следует из объяснений администрации, управляющим компаниям была направлена указанная форма для проведения правового анализа размера платы за жилищно-коммунальные услуги, оказываемые гражданам, проживающим на территории ГО Краснотурьинск.

Однако данные доводы Администрации ГО Краснотурьинск антимонопольным органом не проверялись и не опровергались.

Действия ЗАО "УТЭК" по прекращению договорных отношений с ООО "КСК" также могли быть вызваны объективными причинами, как указано обществом, необходимостью заключения договора с новым платежным агентом, предложившим более выгодные условия оферты (доказательств иного суду, в нарушение ч.1 ст.65, ч.5 ст.200 АПК РФ, заинтересованным лицом не представлено).

При вышеизложенных обстоятельствах суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу, что согласованность действий ОАО "СЭГК-РЦ" ЗАО "УТЭК" с действиями Администрации ГО Краснотурьинск антимонопольным органом не доказана.

Суд отклонил доводы УФАС по Свердловской области о синхронности действий группы лиц и Администрации со ссылкой на совпадение их совершения во времени, период которых составляет 5 месяцев (с июля 2009 г. по декабрь 2009 г.).

Период совершения действий во времени подлежит оценке в совокупности с действиями, однако, отсутствие объективности их совершения антимонопольным органом не доказано.

Суд первой инстанции дал надлежащую оценку доводам заинтересованного лица об идентичности формы сведений, приложенных к письму Администрации ГО Краснотурьинск от 17.11.2009 г., и формы сведений, приложенной к письму ОАО "СЭГК-РЦ" от 04.08.2009 г. N 07/31, направленному в адрес Главы ГО Краснотурьинск, в качестве свидетельства согласованности действий Администрации ГО Краснотурьинск и ОАО "СЭГК-РЦ", как не подтвержденные материалами дела.

Не дана оценка письму ОАО "СЭГК-РЦ" от 04.08.2009 г. N 07/31, которое, по мнению заявителя, носит информативно-уведомительный характер и содержит просьбу предоставить информацию открытого и всеобщего пользования (о количестве управляющих компаний и их официальных реквизитах). Антимонопольным органом не выяснялось, имелись ли правовые основания для непредставления такой информации у муниципалитета в силу требований Федерального закона от 02.05.2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации".

Кроме этого, суд первой инстанции правомерно принял довод заявителя о том, что УФАС по Свердловской области не доказано наличие во вменяемых в вину деяниях заявителя, ЗАО "УТЭК" и Администрации ГО Краснотурьинск так называемого "антиконкурентного" компонента, позволяющего квалифицировать поведение указанных лиц как нарушение антимонопольного законодательства, поскольку заинтересованным лицом не представлено суду доказательств возможности наступления негативных изменений состояния конкуренции на рынке платежных агентов в ГО Краснотурьинск.

Оценив в совокупности изложенные обстоятельства, суд апелляционной инстанции считает, что УФАС по Свердловской области не доказана согласованность действий Администрации ГО Краснотурьинск, ЗАО "УТЭК" и ОАО "СЭГК-РЦ".

В силу пункта 3 части 1 статьи 23 Федерального закона "О защите конкуренции" антимонопольный орган выдает органам исполнительной власти в случаях, указанных в настоящем Федеральном законе, обязательные для исполнения предписания.

В соответствии с приказом Федеральной антимонопольной службы от 22.12.2006 N 337 "Об утверждении форм актов, принимаемых комиссией по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства" в решении комиссии излагаются обстоятельства дела, установленные ею, доказательства, на которых основаны ее выводы об этих обстоятельствах, законы и иные нормативные правовые акты, которыми руководствовалась комиссия при принятии решения; доводы, по которым она отклоняет те или иные доказательства, указание на нарушение ответчиком по делу требований конкретных нормативных правовых актов; в предписании должна содержаться информация о том, в чем конкретно выразилось допущенное нарушение.

Вместе с тем, содержание оспариваемого решения антимонопольного органа, как это указано выше, сводится к описанию фактических обстоятельств дела, однако не указано, какие именно действия признаны нарушением антимонопольного законодательства. В предписании также не указано, в чем конкретно выражено нарушение.

Таким образом, суд апелляционной инстанции приходит к выводу, что решение и предписание не соответствуют требованиям законодательства к форме и содержанию принимаемых ненормативных правовых актов.

И, как правильно отметил суд первой инстанции о способе исполнения предписания, непонятно, каким образом единственное действие ОАО "СЭГК-РЦ" по отзыву письма от 18.12.2009г. N 02-18/03, указанное в оспариваемом предписании, позволит восстановить права ООО "КСК", которые, по мнению УФАС по Свердловской области, нарушены действиями группы лиц и Администрации ГО Краснотурьинск.

Поскольку выявленные антимонопольным органом нарушения действующего антимонопольного законодательства РФ не нашли своего подтверждения в материалах дела, обжалуемое решение антимонопольного органа, а также выданное в адрес заявителя предписание об устранении выявленных нарушений подлежит признать незаконными.

Учитывая вышеизложенное, требования заявителя подлежат удовлетворению.

Иные доводы, изложенные в апелляционных жалобах, не опровергают выводы суда первой инстанции и не свидетельствуют о наличии оснований для отмены принятого по делу судебного акта.

На основании вышеизложенного решение суда первой инстанции отмене, а апелляционные жалобы удовлетворению - не подлежат.

Руководствуясь статьями 176, 258, 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Свердловской области от 20 января 2011 года по делу N А60-39727/2010 оставить без изменения, а апелляционные жалобы Управления Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области и Общества с ограниченной ответственностью "Комплексная сбытовая компания" - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, через Арбитражный суд Свердловской области.

Информацию о времени, месте и результатах рассмотрения кассационной жалобы можно получить на интернет-сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа www.fasuo.arbitr.ru.

Председательствующий

Л.Ю. Щеклеина

Судьи

С.П. Осипова Е.Ю. Ясикова