Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 9 сентября 2011 г. N Ф09-5552/11 по делу N А50-28358/2010

09 сентября 2011 г.

N Ф09-5552/11 Дело N А50-28358/2010

Резолютивная часть постановления объявлена 05 сентября 2011 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 09 сентября 2011 г.

Федеральный арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Лиходумовой С.Н.,

судей Дядченко Л.В., Артемьевой Н.А.

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации на решение Арбитражного суда Пермского края от 28.03.2011 по делу N А50-28358/2010 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 20.05.2011 по тому же делу по иску индивидуального предпринимателя Аристова Сергея Викторовича (далее - предприниматель) к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации, Пермскому краю в лице Министерства финансов Пермского края, третьи лица: муниципальное учреждение "Городское управление пассажирского транспорта", Департамент дорог и транспорта администрации г. Перми, Министерство градостроительства и развития инфраструктуры Пермского края, Министерство социального развития Пермского края, Департамент финансов администрации г. Перми, о взыскании 2 826 456 руб. 03 коп.

Представители лиц, участвующих в деле, извещенных надлежащим образом о времени и месте судебного разбирательства, в судебное заседание не явились.

Предприниматель обратился в Арбитражный суд Пермского края с иском к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации, Пермскому краю в лице Министерства финансов Пермского края о взыскании с Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации за счет средств казны Российской Федерации 487 758 руб. 52 коп. убытков, понесенных истцом в связи с перевозкой в 2007 г. льготных категорий пассажиров по федеральным социальным проездным документам, о взыскании с Пермского края в лице Министерства финансов Пермского края за счет казны Пермского края 2 338 697 руб. 51 коп. убытков, понесенных истцом в связи с перевозкой в 2007 г. льготных категорий пассажиров по региональным и муниципальным социальным проездным документам.

Определением суда от 28.12.2010 к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены муниципальное учреждение "Городское управление пассажирского транспорта", Департамент дорог и транспорта администрации г. Перми, Министерство градостроительства и развития инфраструктуры Пермского края, Министерство социального развития Пермского края, Департамент финансов администрации г. Перми.

Решением суда от 28.03.2011 (судья Саксонова А.Н.) исковые требования удовлетворены в полном объеме. С Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации за счет казны Российской Федерации в пользу предпринимателя взыскано 487 758 руб. 52 коп. убытков и 6407 руб. 88 коп. в возмещение расходов по госпошлине по иску, с Пермского края в лице Министерства финансов Пермского края за счет казны Пермского края в пользу предпринимателя взыскано 2 338 697 руб. 51 коп. убытков и 30 724 руб. 40 коп. в возмещение расходов по уплате госпошлины по иску.

Постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 20.05.2011 (судьи Снегур А.А., Нилогова Т.С., Чепурченко О.Н.) решение суда оставлено без изменения.

В кассационной жалобе Российская Федерация в лице Министерства финансов Российской Федерации просит решение суда первой инстанции и постановление суда апелляционной инстанции отменить, в удовлетворении исковых требований отказать, ссылаясь на неправильное применение судами норм материального права. Заявитель кассационной жалобы считает, что оснований для удовлетворения исковых требований о взыскании убытков с Российской Федерации не имеется, поскольку Российская Федерация исполнила свои обязательства в части оказания финансовой помощи на осуществление расходов на обеспечение равной доступности услуг общественного транспорта на территории Пермского края, перечислив в 2007 г. бюджету Пермского края из федерального бюджета субвенций в сумме 71 626 300 руб. В соответствии с постановлением администрации г. Перми от 31.05.2007 N 194, которым предусматривалась также компенсация расходов, возникающих в результате перевозки льготников по социальным проездным документам, предпринимателю в 2007 г. было перечислено 2 755 700 руб., при расчете данной компенсации помимо других показателей были учтены и доходы от реализации социальных проездных документов, что исключает повторность выплат перевозчику этой же компенсации только в виде убытков. По мнению заявителя кассационной жалобы, истцом не доказан размер убытков, неправомерно произведен расчет выпадающих доходов с учетом фактической стоимости социальных проездных документов, между тем их стоимость установлена Указом Губернатора Пермской области от 02.02.2005 N 15 в сумме 265 руб.; материалами дела не доказано противоправное поведение ответчиков, что является одним из условий для взыскания убытков в порядке ст. 16, 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации.

В отзыве на кассационную жалобу предприниматель просит оставить без изменения решение суда первой инстанции и постановление суда апелляционной инстанции, кассационную жалобу - без удовлетворения, ссылаясь на то, что убытки истца представляют собой разницу между фактически перечисленными ему денежными средствами от реализации социальных проездных документов и суммой денежных средств, которые истец должен был бы получить от перевозки льготных категорий граждан по установленному тарифу; расчет убытков составлен истцом самостоятельно, так как методика расчета размера компенсации затрат транспортных предприятий при перевозке льготных категорий пассажиров в 2007 г. разработана не была. По мнению предпринимателя, противоправное поведение ответчиков выражено в том, что Российская Федерация и Пермский край в 2007 г. не обеспечили в необходимом объеме финансирование мероприятий, связанных с обеспечением равной доступности транспортных услуг населению, и не проконтролировали целевое использование предоставленных на эти цели субвенций. Порядок определения компенсации убытков от перевозки пассажиров на городских маршрутах регулярного сообщения и садоводческих автобусных маршрутах, утвержденный постановлением администрации г. Перми от 31.05.2007 N 194, не предусматривает компенсацию перевозчикам убытков (так называемых "выпадающих доходов") от перевозки льготных категорий граждан.

Как следует из материалов дела, предприниматель в 2007 г. предоставлял услуги по перевозке пассажиров на автомобильном транспорте общего пользования на маршрутах регулярного сообщения г. Перми на основании договора от 01.04.2006 N 66-06, заключенного с муниципальным Комитетом по транспорту администрации г. Перми.

При осуществлении перевозок в соответствии с требованиями законодательства и условиями договора предприниматель предоставлял отдельным категориям пассажиров льготы, установленные Федеральным законом "О ветеранах", Федеральным законом "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", Законом Пермской области от 30.11.2004 N 1830-388 "О социальной поддержке отдельных категорий населения Пермской области", Указом Губернатора Пермской области от 02.02.2005 N 15 "О введении в обращение социальных проездных документов на транспорте общего пользования городского и пригородного сообщения (кроме такси) в Пермской области".

Согласно п. 6.3 договора выпадающие доходы перевозчика от перевозки пассажиров с использованием социальных проездных документов подлежали компенсации за счет средств соответствующего бюджета.

Полагая, что убытки, понесенные в связи с перевозкой льготных категорий пассажиров по социальным проездным документам на транспорте общего пользования, подлежат возмещению за счет казны Российской Федерации, казны Пермского края предприниматель обратился в арбитражный суд с настоящим иском на основании ст. 15, 309, 393, 790, 1096 Гражданского кодекса Российской Федерации.

В обоснование заявленных требований истец ссылается на то, что по его расчету он недополучил доходы от перевозки льготных категорий пассажиров по федеральным социальным проездным документам в сумме 487 758 руб. 52 коп., по региональным и муниципальным социальным проездным документам - 2 338 697 руб. 51 коп.

Суды, удовлетворяя исковые требования, исходили из того, что наличие и размер невозмещенных истцу расходов подтверждены материалами дела и расчетом истца; в связи с отсутствием действующего в спорный период механизма эффективного доведения до перевозчиков сумм в возмещение расходов от предоставления льгот в полном объеме причиненные истцу убытки подлежат возмещению за счет соответствующего бюджета; материалами дела доказано наличие правовых оснований для взыскания с Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации и с Пермского края в лице Министерства финансов Пермского края заявленных истцом сумм убытков.

Выводы судов являются правильными.

В силу п. 1, 5 ст. 790 Гражданского кодекса Российской Федерации за перевозку пассажиров взимается провозная плата, установленная соглашением сторон, если иное не предусмотрено законом или иными правовыми актами. В случаях, когда в соответствии с законом или иными правовыми актами установлены льготы или преимущества по провозной плате за перевозку грузов, пассажиров и багажа, понесенные в связи с этим расходы возмещаются транспортной организации за счет средств соответствующего бюджета.

Согласно п. 16 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" организации, непосредственно предоставившие потребителям услуги бесплатно или по льготной цене, имеют право получить с надлежащего публичного образования компенсации в виде не полученной с потребителя платы.

С 01.10.2005 отменены льготы по проезду отдельным категориям граждан Федеральным законом от 22.08.2004 N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 22.08.2004 N 122-ФЗ).

Одновременно субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям предписано при замене льгот в натуральной форме на денежные компенсации вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающее сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан с учетом специфики их правового, имущественного положения, а также других обстоятельств.

В силу ст. 10 Федерального закона "О ветеранах", ст. 4 Федерального закона "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", расходы, связанные с реализацией названных законов, подлежали компенсации за счет казны Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации.

В Пермской области в 2007 г. действовали законы "О социальной поддержке пенсионеров, имеющих большой страховой стаж", "О социальной поддержке отдельных категорий населения Пермской области", "О социальной поддержке лиц, имеющих почетное звание "Почетный гражданин Пермского края".

Перечисленные нормы федерального и регионального законодательства предусматривали обязанность Российской Федерации и Пермского края нести расходные обязательства по мерам социальной поддержки перечисленных в законах категорий граждан.

В соответствии с п. 5 ст. 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации органы местного самоуправления не вправе устанавливать и исполнять расходные обязательства, связанные с решением вопросов, отнесенных к компетенции федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, за исключением случаев, установленных соответственно федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.

Федеральными законами или законами Пермской области не предусмотрена возможность для администрации г. Перми исполнять расходные обязательства федерального или областного бюджетов, связанных с компенсацией убытков от предоставления отдельным категориям граждан льгот по проезду в общественном транспорте, установленных соответствующими федеральными законами и законодательством Пермской области.

Законом Пермской области от 30.11.2004 N 1830-388 "О социальной поддержке отдельных категорий населения Пермской области" предусмотрено право отдельных категорий граждан на приобретение социального проездного документа для проезда, в том числе на пригородном автомобильном транспорте (кроме такси), со скидкой 100% и 50% в порядке и по цене, установленным нормативным правовым актом губернатора области. Согласно п. 1 ст. 7 указанного Закона установленные им меры социальной поддержки являются расходными обязательствами Пермского края.

Согласно Указу Губернатора Пермской области "О введении в обращение социальных проездных документов на транспорте общего пользования городского и пригородного сообщения (кроме такси) в Пермской области" от 02.02.2005 N 15 социальные проездные документы на территории Пермской области вводятся в целях реализации прав граждан, имеющих право на меры социальной поддержки в соответствии с федеральным и областным законодательством, а также на трудовую пенсию по старости, на проезд транспортом общего пользования городского и пригородного сообщения на территории Пермской области. Названным Указом утверждено Положение о порядке приобретения социальных проездных документов и условия проезда по ним на транспорте общего пользования городского и пригородного сообщения (кроме такси) в пределах территории Пермской области, которым установлен также порядок прохождения денежных средств, поступивших от реализации социальных проездных документов, стоимость социальных проездных документов на территории области.

Согласно перечисленным нормативным документам социальные проездные документы каждого вида (федеральный, региональный, муниципальный) изготавливались и распространялись Пермским областным фондом социальной поддержки населения. Денежные средства, вырученные от реализации каждого вида социальных проездных документов, распределялись Пермским областным фондом социальной поддержки населения между операторами.

В свою очередь муниципальное учреждение "Горпассажиртранс", являющееся оператором по распределению средств от реализации социальных проездных документов на территории г. Перми, распределяло поступающие денежные средства между перевозчиками пропорционально их доле (проценту) к выручке от реализации каждого вида (федеральный, региональный, муниципальный) проездного документа.

Согласно п. 2 определения Конституционного Суда Российской Федерации от 02.02.2006 N 56-О в случае недостаточности собственных средств для покрытия соответствующих расходов субъекты Российской Федерации вправе рассчитывать на оказание им Российской Федерацией финансовой помощи целевого характера, в частности в форме предоставления дотаций на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, субвенций и субсидий на финансирование отдельных целевых расходов.

В соответствии с приложением N 21 Федерального закона от 19.12.2006 N 238-ФЗ "О федеральном бюджете на 2007 год" Пермскому краю предоставлены субвенции на осуществление расходов по обеспечению равной доступности услуг общественного транспорта для населения в сумме 71 626 300 руб.

Из материалов дела следует, что из перечисленных из федерального бюджета средств в виде субвенций, а также из субвенций бюджета Пермского края в 2007 г. были доведены до бюджета г. Перми, соответственно, 27 531, 1 тыс. руб. и 3812, 5 тыс. руб., которые, как указывает Департамент финансов администрации г. Перми, были израсходованы в 2007 г. строго с целевым назначением - на обеспечение равной доступности услуг общественного транспорта для отдельных категорий граждан, оказание мер социальной поддержки.

Из материалов дела также усматривается и лицами, участвующими в деле, не оспаривается, что предприниматель в 2007 г. осуществлял пассажирские перевозки на автомобильном транспорте на регулярных автобусных маршрутах г. Перми с предоставлением льготным категориям граждан бесплатного проезда, и что им были получены денежные средства от реализации социальных и льготных проездных документов в сумме 2 169 342 руб. 66 коп. и денежные средства из местного бюджета в виде компенсации убытков от нерентабельных маршрутов в рамках постановления администрации г. Перми от 31.05.2007 N 194, утвердившего Порядок определения компенсации убытков от перевозки пассажиров на городских маршрутах регулярного сообщения и садоводческих автобусных маршрутах, в сумме 3 005 700 руб.

Судами установлено, что представленный истцом расчет убытков (выпадающих доходов) основан на следующих показателях: общее количество проданных льготных проездных документов на территории субъекта (отдельно по федеральным, региональным и муниципальным документам), стоимость одной поездки, количество поездок по одному проездному документу в месяц по каждому виду документов (по данным обследования пассажиропотока, утвержденным председателем муниципального комитета по транспорту), общие доходы от реализации социальных проездных документов и доходы по каждому виду документов. При этом общее количество реализованных социальных проездных документов и выручка от их реализации на территории г. Перми, доля истца в выручке от продажи социальных проездных документов за 2007 г. и размеры денежных средств, полученных предпринимателем, соответствуют данным оператора - муниципального учреждения "Городское управление пассажирского транспорта".

На основании перечисленных показателей истцом определен размер понесенных убытков как разница между фактически перечисленными ему денежными средствами от реализации социальных проездных документов и суммой денежных средств, которые истец должен был бы получить от перевозки льготных категорий граждан по установленному тарифу (то есть как разница между нормативной ценой одного проездного документа и его фактической стоимостью).

В соответствии с расчетом истца убытки от перевозки в 2007 г. пассажиров по федеральным социальным проездным документам составили 487 758 руб. 52 коп., от перевозки пассажиров по региональным социальным проездным документам - 666 078 руб. 97 коп., по муниципальным социальным проездным документам - 1 672 618 руб. 54 коп.

Проанализировав постановление администрации г. Перми от 31.05.2007 N 194, суды пришли к выводу о том, что из данного постановления не следует, что предусмотренные им выплаты компенсируют указанные убытки, данным постановлением предусмотрена компенсация за нерентабельность маршрутов.

Убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования (ст. 16, 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации).

Право бесплатного проезда на городском транспорте общего пользования для льготных категорий граждан являлось гарантией, носящей компенсаторный характер. Предоставив это право, государство приняло на себя соответствующие публично-правовые обязанности в отношении социально незащищенных граждан. Отменив Федеральным законом от 22.08.2004 N 122-ФЗ льготы по проезду отдельным категориям граждан, законодатель при этом не предусмотрел соразмерной компенсации, связанной с утратой такими гражданами права бесплатного проезда независимо от места жительства. На субъект Российской Федерации государством возложена обязанность по обеспечению равной доступности транспортных услуг льготным категориям граждан, а не финансированию этих услуг, в силу чего недостаточное выделение на эти цели денежных средств субъекту Российской Федерации в виде субвенций не исключает доплаты разницы за счет средств Российской Федерации.

Льготы по бесплатному проезду отдельных категорий граждан в городском и пригородном транспорте являются расходными обязательствами федерального и регионального бюджетов, при этом выделенные федеральным и областным бюджетом денежные средства не покрыли понесенных перевозчиком убытков от предоставления таких льгот, то есть незаконное бездействие ответчиков повлекло возникновение убытков по причине отсутствия механизма, реализующего на практике право истца на полное их возмещение за счет ответчиков независимо от рентабельности работы перевозчика.

Ответчиком по делам о взыскании убытков в связи с осуществляемым после 01.01.2005 предоставлением потребителям бесплатно или по льготным ценам товаров (работ, услуг) выступает публично-правовое образование, к расходным обязательствам которого было отнесено финансирование соответствующих льгот (п. 18-19 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23).

Исследовав материалы дела, принимая во внимание доводы и возражения лиц, участвующих в деле, суды установили наличие оснований для взыскания с ответчиков убытков в заявленном истцом размере. Все представленные доказательства, в том числе расчет суммы убытков, произведенный истцом, а также доводы о методике расчета, заявленные Департаментом дорог и транспорта администрации г. Перми, были оценены судами с учетом положений ст. 67, 68, 71, 75 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Таким образом, исковые требования предпринимателя о взыскании с Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации и Пермского края в лице Министерства финансов Пермского края убытков в заявленной сумме удовлетворены судами правомерно на основании полного и всестороннего исследования материалов дела.

Доводы заявителя кассационной жалобы об отсутствии в действиях Министерства финансов Российской Федерации признаков противоправности, что является основанием для отказа во взыскании убытков, не принимаются.

Противоправность поведения Министерства финансов Российской Федерации и Министерства финансов Пермского края выражена в том, что при установлении льгот для отдельных категорий граждан в виде предоставления им права бесплатного проезда по социальным проездным документам они как государственные органы власти федерального и регионального уровня не создали систему, реализующую на практике право перевозчика на полное возмещение его убытков. При этом сам по себе факт выделения ответчиками субвенций на обеспечение равной доступности транспортных услуг и факт того, что организатор перевозок (г. Пермь) не довел до перевозчика указанные денежные средства, не может являться основанием для освобождения ответчиков в лице финансовых органов от ответственности, поскольку доказательств достаточности выделенных денежных средств для компенсации выпадающих доходов всех перевозчиков, осуществляющих перевозки на территории г. Перми, ответчиками не представлено.

Доводы заявителя кассационной жалобы о том, что истец документально не подтвердил размер выпадающих доходов; в результате реализации мероприятий, предусмотренных Указом Губернатора Пермской области от 02.02.2005 N 15 и постановлением администрации г. Перми от 31.05.2007 N 194, реальный ущерб предпринимателя от неполученного им от перевозки льготников в 2007 г. дохода был полностью компенсирован, поскольку истец получил свою долю выручки от реализации социальных проездных документов, а также получил из местного бюджета компенсацию убытков по нерентабельным маршрутам, не принимаются.

Судами проверен расчет убытков истца с учетом вышеуказанных нормативных актов и данный расчет выпадающих доходов признан правильным.

Суды пришли к выводу, что выплаты, произведенные в пользу предпринимателя на основании постановления администрации г. Перми от 31.05.2007 N 194, не могут быть расценены в качестве компенсации ему выпадающих доходов, связанных с предоставлением отдельным категориям граждан льгот по оплате проезда в общественном транспорте, предоставленных на основании соответствующего федерального и областного законодательства.

Названные доводы фактически направлены на переоценку выводов судов относительно установленных обстоятельств дела и имеющихся в деле доказательств, в связи с чем не могут быть приняты судом кассационной инстанции во внимание согласно ст. 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

С учетом изложенного оснований для удовлетворения кассационной жалобы не имеется, решение суда первой инстанции и постановление суда апелляционной инстанции отмене не подлежат.

Руководствуясь ст. 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ

решение Арбитражного суда Пермского края от 28.03.2011 по делу N А50-28358/2010 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 20.05.2011 по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации - без удовлетворения.

Председательствующий

С.Н. Лиходумова

Судьи

Л.В. Дядченко Н.А. Артемьева