Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 28 августа 2012 г. N Ф09-7235/12 по делу N А71-9441/2011

Екатеринбург

28 августа 2012 г.

Дело N А71-9441/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 23 августа 2012 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 28 августа 2012 г.

Федеральный арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Сухановой Н. Н.,

судей Кангина А. В., Черкезова Е. О.

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Правительства Удмуртской Республики (далее - правительство, заявитель) на решение Арбитражного суда Удмуртской Республики от 14.02.2012 по делу N А71-9441/2011 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 05.05.2012 по тому же делу.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа.

В судебном заседании принял участие представитель правительства - Гуров Е.С. (доверенность от 18.10.2011 N 7-196/16).

Правительство обратилось в Арбитражный суд Удмуртской Республики с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Удмуртской Республике (далее - заинтересованное лицо, антимонопольный орган) о признании недействительными решения и предписания по делу N ТГ 08-02/2010-75 о нарушении антимонопольного законодательства.

Решением суда от 14.02.2012 (судья Кудрявцев М.Н.) заявленные требования удовлетворены в полном объеме.

Постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 05.05.2012 (судьи Щеклеина Л.Ю., Варакса Н.В., Риб Л.Х. ) решение суда изменено, заявленные требования удовлетворены в части признания Правительства Удмуртской Республики нарушившим часть 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135) в связи с принятием постановления от 09.04.2007 N 52. В удовлетворении остальной части заявленных требований отказано.

В кассационной жалобе правительство просит постановление апелляционного суда отменить, ссылаясь на неправильное применение апелляционным судом положений ст. 41.1 Закона N 135; спорным постановлением правительства открытому акционерному обществу "ИКУР" (далее - общество "ИКУР") не предоставлено право на распоряжение средствами бюджета Удмуртской Республики; антимонопольный орган необоснованно не привлек правительство к участию в деле о нарушении им части 3 статьи 15 Закона N 135, а также не привлек к рассмотрению дела заинтересованных лиц.

Как следует из материалов дела, управление 14.02.2011 приняло решение, признав правительство нарушившим часть 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" в части принятия (издания) Постановления Правительства Удмуртской Республики от 03.10.2005 N 137 "О компенсации за счет средств бюджета Удмуртской Республики гражданам части платежей по ипотечным кредитам (займам)" (далее - постановление N 137), действием которого открытое акционерное общество "Ипотечная корпорация Удмуртской Республики" (далее - общество "ИКУР") наделено функциями и правами органа государственной власти по распоряжению бюджетными средствами - по определению размера компенсации, формированию и распределению средств бюджета Удмуртской Республики на предоставление компенсаций гражданам, а также нарушившим часть 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ в связи с принятием (изданием) Постановления Правительства Удмуртской Республики от 09.04.2007 N 52 "О жилищных займах гражданам за счет средств бюджета Удмуртской Республики" (далее - постановление N 52), действием которого обществу "ИКУР" предоставлены преимущественные условия деятельности, что приводит или может привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции на рынке финансовых услуг по выдаче жилищных займов за счет средств бюджета Удмуртской Республики.

На основании данного решения управлением 14.02.2011 в адрес правительства вынесено предписание, в соответствии с которым предложено в срок до 01.06.2011 отменить либо изменить вышеуказанные нормативные правовые акты.

Не согласившись с решением и предписанием антимонопольного органа, правительство обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Признавая оспариваемые ненормативные правовые акты недействительными, суд первой инстанции признал доказанным наделение общества "ИКУР" функциями и правами органа государственной власти Удмуртской Республики, создание обществу преимущественных условий деятельности при осуществлении отдельных операций со средствами бюджета Удмуртской Республики, поскольку иные потенциальные участники (хозяйствующие субъекты) устранены с указанного рынка финансовых услуг, при этом признал решения антимонопольного органа вынесенными за пределами трехлетнего срока со дня совершения нарушения антимонопольного законодательства по принятию постановления правительства от 09.04.2007 N 52, и неправильное распространение Федерального закона N 135-ФЗ на правоотношения, возникшие в результате принятия (издания) Постановления от 03.10.2005 N 137.

Апелляционный суд, изменяя решение суда и, частично отказывая в удовлетворении требований правительства, указал на доказанность наделения общества "ИКУР" функциями и правами органа государственной власти Удмуртской Республики.

Постановление суда апелляционной инстанции в части удовлетворения заявленных требований сторонами не обжаловано.

Законность судебных актов в обжалуемой части проверена судом кассационной инстанции исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе и возражениях относительно жалобы (ч. 1 ст. 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

В соответствии с частью 1 статьи 15 Федерального закона "О защите конкуренции" федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и(или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и(или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещаются: введение ограничений в отношении создания хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере деятельности, а также установление запретов или введение ограничений в отношении осуществления отдельных видов деятельности или производства определенных видов товаров; необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами; установление запретов или введение ограничений в отношении свободного перемещения товаров в Российской Федерации, иных ограничений прав хозяйствующих субъектов на продажу, покупку, иное приобретение, обмен товаров; дача хозяйствующим субъектам указаний о первоочередных поставках товаров для определенной категории покупателей (заказчиков) или о заключении в приоритетном порядке договоров; установление для приобретателей товаров ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары.

Судами установлено, что основанием для принятия антимонопольным органом оспариваемых решения и предписания послужило принятие (издание) правительством постановлений N 137 и N 52 которыми соответственно утверждено Положение о компенсации за счет средств бюджета Удмуртской Республики гражданам части платежей по ипотечным жилищным кредитам (займам), а открытое акционерное общество "Ипотечная корпорация Удмуртской Республики" уполномочено на осуществление деятельности по предоставлению компенсаций за счет средств бюджета Удмуртской Республики гражданам части платежей по ипотечным жилищным кредитам (займам).

Принятие (издание) правительством постановления N 137 расценено антимонопольным органом как нарушение части 3 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ, выразившееся в наделении общества "ИКУР" функциями и правами органа государственной власти по распоряжению бюджетными средствами - по определению размера компенсации, формированию и распределению средств бюджета Удмуртской Республики на предоставление компенсаций гражданам.

В силу ст. 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации главный распорядитель бюджетных средств (главный распорядитель средств соответствующего бюджета) - орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, а также наиболее значимое учреждение науки, образования, культуры и здравоохранения, указанное в ведомственной структуре расходов бюджета, имеющие право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и(или) получателями бюджетных средств, если иное не установлено настоящим Кодексом; распорядитель бюджетных средств (распорядитель средств соответствующего бюджета) - орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, казенное учреждение, имеющие право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и(или) получателями бюджетных средств.

Бюджетные полномочия исполнительных органов государственной власти (исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований) определены в статье 154 Бюджетного кодекса РФ, в соответствии с которой исполнительные органы государственной власти (исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований) обеспечивают составление проекта бюджета (проекта бюджета и среднесрочного финансового плана), вносят его с необходимыми документами и материалами на утверждение законодательных (представительных) органов, разрабатывают и утверждают методики распределения и(или) порядки предоставления межбюджетных трансфертов, обеспечивают исполнение бюджета и составление бюджетной отчетности, представляют отчет об исполнении бюджета на утверждение законодательных (представительных) органов, обеспечивают управление государственным (муниципальным) долгом, осуществляют иные полномочия, определенные настоящим Кодексом и(или) принимаемыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами (муниципальными правовыми актами), регулирующими бюджетные правоотношения.

В силу положений статьи 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации долгосрочные целевые программы (подпрограммы), реализуемые за счет средств федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, местного бюджета, утверждаются соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования.

Сроки реализации долгосрочных целевых программ определяются соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования в устанавливаемом ими порядке.

Порядок принятия решений о разработке долгосрочных целевых программ и их формирования и реализации устанавливается соответственно нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, муниципальным правовым актом местной администрации муниципального образования.

В соответствии со ст. 1 Закона Удмуртской Республики от 02.03.2001 N 6-РЗ "О Правительстве Удмуртской Республики" Правительство Удмуртской Республики осуществляет исполнительную власть Удмуртской Республики и является постоянно действующим высшим исполнительным органом государственной власти Удмуртской Республики.

В соответствии со ст. 13 Закона Удмуртской Республики от 02.03.2001 N 6-РЗ "О Правительстве Удмуртской Республики" Правительство Удмуртской Республики в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, нормативными указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, Конституцией Удмуртской Республики, настоящим Законом, другими законами Удмуртской Республики, указами Президента Удмуртской Республики издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение.

С целью создания эффективных финансовых механизмов ипотечного жилищного кредитования населения Удмуртской Республики, привлечения долгосрочных ресурсов в жилищную сферу и развития инфраструктуры системы ипотечного жилищного кредитования Правительство Удмуртской Республики Постановлением от 02.12.2002 N 995 утвердило Концепцию развития системы ипотечного жилищного кредитования в Удмуртской Республике.

С целью создания максимально комфортных условий для заемщиков посредством реализации принципа "единого окна" Правительство Удмуртской Республики совместно с иными учредителями обеспечивает создание ипотечной корпорации Удмуртской Республики (открытое акционерное общество) в качестве оператора первичного рынка ипотечных кредитов. Одной из основных задач республиканского оператора ипотечного рынка является отбор профессиональных участников ипотечного рынка и выполнение функции государственного контроля над реализацией ипотечных программ и проектов (раздел I.1.2 Концепции).

Данная Концепция разработана в соответствии с Концепцией развития системы ипотечного жилищного кредитования в Российской Федерации, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 11 января 2000 года N 28 "О мерах по развитию системы ипотечного жилищного кредитования в Российской Федерации" (раздел I.2.1 Концепции).

Основной целью Концепции развития системы ипотечного жилищного кредитования в Удмуртской Республике является создание эффективных финансовых механизмов ипотечного жилищного кредитования населения на цели приобретения жилья через привлечение долгосрочных ресурсов в эту сферу и развитие инфраструктуры ипотечного кредитования в Удмуртской Республике.

Для достижения данной цели и в соответствии с перечисленными в Концепции проблемами и условиями в ее рамках должны быть решены поименованные в ней основные задачи.

В рамках реализации указанных задач предполагается решить определенные подзадачи, в том числе внедрение эффективных методов координации республиканской системы ипотечного жилищного кредитования путем учреждения республиканского оператора первичного рынка ипотечных кредитов - ипотечной корпорации Удмуртской Республики (раздел П).

Система ипотечного жилищного кредитования Удмуртской Республики формируется на основе согласованного взаимодействия государственных органов, операторов ипотечного рынка и профессиональных участников ипотечной деятельности (раздел 1У).

В целях реализации настоящей Концепции Правительство Удмуртской Республики принимает постановления и обеспечивает их исполнение, в том числе обеспечивает создание ипотечной корпорации Удмуртской Республики (раздел 1У.2).

Ипотечная корпорация Удмуртской Республики создается в форме открытого акционерного общества, 51% акций которого находится в собственности Удмуртской Республики.

Ипотечная корпорация Удмуртской Республики:

адаптирует стандарты ОАО "Агентство по ипотечному жилищному кредитованию" к республиканским организационно - правовым и экономическим условиям;

проводит разъяснительную работу среди населения по системе ипотечного жилищного кредитования и осуществляет ее пропаганду;

организует обучение кадров профессиональных участников ипотечного рынка;

осуществляет подбор страховых компаний, оценочных и риелторских агентств, банков и других кредитных организаций, заказчиков - застройщиков нового жилья;

ведет прием населения и оказывает услуги потенциальным заемщикам на основе агентского договора о сотрудничестве по поиску жилья и оформлению договоров купли - продажи (включая продажу старого жилья), кредитных договоров и договоров ипотеки, договоров страхования, а также сопровождения кредитных историй в режиме "единого окна";

заключает договоры с заказчиком - застройщиком об инвестировании в строительство жилья в рамках ипотечных проектов;

размещает собственные средства в банке - кредиторе с целью предоставления банком ипотечных кредитов;

по поручению первичного кредитора осуществляет оценку платежеспособности потенциальных заемщиков;

организует регистрацию права собственности на приобретенное жилье и ипотеку в учреждении юстиции "Регистрационная палата Удмуртской Республики по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним";

принимает на себя кредитные риски через механизм поручительства;

на начальной стадии осуществляет рефинансирование ипотечных кредитов путем приобретения закладных (раздел IV.5).

В соответствии с разделом IV.6 Концепции определен государственный управляющий целевыми социальными программами ипотечного жилищного кредитования - уполномоченное Правительством Удмуртской Республики государственное учреждение, которое:

разрабатывает целевые социальные программы ипотечного жилищного кредитования малоимущих категорий граждан;

ведет прием граждан, определенных целевыми социальными программами, которым оказывает услуги по предоставлению адресных жилищных субсидий;

направляет граждан, определенных целевыми социальными программами, в ипотечную корпорацию Удмуртской Республики с целью прохождения процедуры платежеспособности;

на основании заключения о платежеспособности заемщика определяет возможность предоставления ему жилищной субсидии, ее размер и форму;

организует получение заемщиками субсидий.

Государственный управляющий целевыми социальными программами ипотечного жилищного кредитования полностью финансируется за счет средств бюджета Удмуртской Республики.

Финансирование имеет целевое назначение, а именно:

разработка целевых социальных программ ипотечного жилищного кредитования и жилищного строительства в рамках системы ипотечного жилищного кредитования;

проведение социологических и маркетинговых исследований в Удмуртской Республике с целью определения предпочтительных условий и возможностей ипотечного жилищного кредитования;

субсидирование малообеспеченных граждан при ипотечном жилищном кредитовании в соответствии с целевыми социальными программами ипотечного жилищного кредитования;

займы на строительство жилья для ипотечных заемщиков и ипотечное кредитование малообеспеченных граждан в соответствии с целевыми социальными программами ипотечного жилищного кредитования;

организация выпусков республиканских жилищных (ипотечных) займов под гарантии Удмуртской Республики.

Таким образом, государственным управляющим целевыми социальными программами ипотечного жилищного кредитования должно выступить уполномоченное Правительством Удмуртской Республики государственное учреждение, которое наделяется функциями определения возможности предоставления гражданину-заемщику жилищной субсидии, определения размера субсидии, определения формы субсидии, и организации получения заемщиками субсидий.

Апелляционным судом установлено, что в нарушение требований бюджетного законодательства и Постановления Правительства Удмуртской Республики от 02.12.2002 N 995 в соответствии с Постановлением от 03 октября 2005 года N 137 правительство при утверждении Положения о компенсации за счет средств бюджета Удмуртской Республики гражданам части платежей по ипотечным жилищным кредитам (займам) уполномочило общество "ИКУР" на осуществление деятельности по предоставлению компенсаций за счет средств бюджета Удмуртской Республики гражданам части платежей по ипотечным жилищным кредитам (займам).

Данное Положение определяет порядок оказания социальной поддержки категориям граждан, указанным в перечне категорий работающих граждан, имеющих право на получение за счет средств бюджета Удмуртской Республики компенсации части платежей по ипотечным жилищным кредитам (займам) (далее - Перечень), являющегося приложением к настоящему Положению, по уплате части постоянного ежемесячного платежа (далее - компенсация), включающего уплату процентов и погашение основного долга, в соответствии с заключенным ипотечным кредитным договором (ипотечным договором займа) (далее - кредитный договор (договор займа), а также порядок планирования и предоставления средств бюджета Удмуртской Республики на компенсации и контроля за их целевым использованием.

В соответствии с пунктом 5 Положения компенсация предоставляется юридическим лицом, уполномоченным Правительством Удмуртской Республики на осуществление деятельности по предоставлению компенсаций (далее - организация), гражданам при наличии определенных данным пунктом условий.

Компенсация предоставляется гражданам один раз на срок до 36 месяцев, начиная с месяца, следующего за месяцем принятия Межведомственной комиссией Удмуртской Республики по жилищным займам и субсидиям (далее - Межведомственная комиссия) решения о предоставлении компенсации.

Размер компенсации по каждому получателю компенсации определяется организацией как разница между аннуитетным платежом по кредитному договору (договору займа) по текущей процентной ставке и аннуитетным платежом по кредитному договору (договору займа) по льготной процентной ставке.

С учетом изложенного, учитывая предоставленные в соответствии с названным Положением обществу "ИКУР" функции, апелляционный суд пришел к правильному выводу о том, что правительство в нарушение положений Бюджетного кодекса и Постановления Правительства Удмуртской Республики от 02.12.2002 N 995 наделило общество "ИКУР" функциями и правами органа государственной власти по распоряжению бюджетными средствами - по определению размера компенсации, формированию и распределению средств бюджета Удмуртской Республики на предоставление компенсаций гражданам, допустив тем самым нарушение части 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

С учетом изложенного, суд апелляционный суд обоснованно отказал в удовлетворении заявленных требований в указанной части.

В силу статьи 41.1 Закона N 135 дело о нарушении антимонопольного законодательства не может быть возбуждено и возбужденное дело подлежит прекращению по истечении трех лет со дня совершения нарушения антимонопольного законодательства, а при длящемся нарушении антимонопольного законодательства - со дня окончания нарушения или его обнаружения.

Определяя характер вменяемых антимонопольным органом нарушений суд апелляционной инстанции пришел к правильному выводу о том, что принятие (издание) спорных нормативных актов правительства следует рассматривать неразрывно с их исполнением, поскольку в качестве нарушения рассматривается передача хозяйствующему субъекту функций и прав государственного органа, создание ему преимущества при осуществлении операций со средствами бюджета с момента принятия нормативных актов и продолжающихся во исполнение данных нормативных актов.

При таких обстоятельствах, поскольку правоотношения, возникшие и продолжающиеся в связи с наделением спорных полномочий, носят длящийся характер, апелляционный суд обоснованно указал, что срок давности для принятия решения о признании их нарушениями антимонопольного законодательства следует исчислять с момента их обнаружения.

Соответствующий довод правительства о неправильном применении апелляционным судом статьи 41.1 Закона N 135 судом кассационной инстанции отклоняется, как необоснованный.

В соответствии с Административным регламентом Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по возбуждению и рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства Российской Федерации, утвержденного Приказом Федеральной антимонопольной службы Российской Федерации от 25.12.2007 N 447 (Зарегистрировано в Минюсте РФ 31.01.2008 N 11067), лицами, участвующими в деле, являются: заявитель, ответчик по делу, заинтересованные лица (пункт 3.36).

В силу пункта 3.36.2 Административного регламента ответчиком по делу является лицо, в отношении которого подано заявление, материалы или в действиях (бездействии) которого антимонопольным органом обнаружены признаки нарушения антимонопольного законодательства. Лицо признается ответчиком по делу с момента возбуждения дела, в ходе рассмотрения дела, если комиссией будет установлено, что в действиях (бездействии) лица, не являющегося ответчиком по делу, содержатся признаки нарушения антимонопольного законодательства. О привлечении такого лица в качестве ответчика по делу комиссия выносит определение.

Судом апелляционной инстанции также установлено, что антимонопольным органом в отношении правительства возбуждено дело о нарушении антимонопольного законодательства по признакам части 1 статьи 15 Закона, о чем вынесено определение, по признакам нарушения по части 3 статьи 15 данного Закона определение управлением не выносилось.

При этом дело N ТГ 08-02/2010-75 о нарушении антимонопольного законодательства было возбуждено по результатам проверки соблюдения антимонопольного законодательства Министерством строительства, архитектуры и жилищной политики Удмуртской Республики.

В ходе рассмотрения дела антимонопольный орган установил, что в действиях Правительства Удмуртской Республики также усматриваются признаки нарушения антимонопольного законодательства.

Правительство Удмуртской Республики определением от 07.10.2010 привлечено к рассмотрению дела N ТГ 08-02/2010-75 в качестве ответчика.

При таких обстоятельствах довод правительства о том, что оно не было привлечено к участию в деле в качестве ответчика, подлежит отклонению.

Также судом апелляционной инстанции рассмотрен и обоснованно не принят довод правительства о том, что получающие компенсации лица не были привлечены к участию в рассмотрении дела о нарушении антимонопольного законодательства. Предметом рассмотрения дела является законность и обоснованность передачи полномочий по выплате компенсации и выдаче жилищных займов, а не проверка правового обоснования компенсационных выплат данным лицам. Основания для переоценки данного вывода апелляционного суда у суда кассационной инстанции отсутствуют.

Доводы заявителя кассационной жалобы не подтверждают неправильного применения апелляционным судом норм материального и процессуального права, направлены на переоценку фактических обстоятельств, установленных при рассмотрении настоящего дела, что не входит в компетенцию суда кассационной инстанции.

Выводы апелляционного суда соответствуют имеющимся в деле доказательствам, исследованным согласно ст. 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, и основаны на правильном применении норм права.

С учетом изложенного подлежит оставлению без изменения судебный акт суда апелляционной инстанции.

Руководствуясь ст. 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 05.05.2012 по делу N А71-9441/2011 Арбитражного суда Удмуртской Республики оставить без изменения, кассационную жалобу Правительства Удмуртской Республики - без удовлетворения.

Председательствующий

Н.Н. Суханова

Судьи

А.В. Кангин Е.О. Черкезов