Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 5 мая 2012 г. N 17АП-3314/12

г. Пермь

N 17АП-3314/2012-АК

5 мая 2012 г.

А71-9441/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 02 мая 2012 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 05 мая 2012 года.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Щеклеиной Л.Ю.,

судей Варакса Н.В., Риб Л.Х.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Черепановой Ю.С.,

при участии:

от заявителя - Правительство Удмуртской Республики (ОГРН 1021801149435, ИНН 1831072895): Лузянин П.Н., удостоверение, доверенность от 15.10.2010, Гуров Е.С., удостоверение, доверенность от 18.10.2011,

от заинтересованного лица - Управление Федеральной антимонопольной службы по Удмуртской Республике (ОГРН 1031800554610, ИНН 1831038485): представитель не явился, извещены надлежащим образом,

от третьих лиц -

Министерство строительства, архитектуры и жилищной политики Удмуртской Республики: Селюнина Л.В., паспорт, доверенность от 14.01.2011,

ОАО "Ипотечная корпорация Удмуртской Республики": представитель не явился, извещены надлежащим образом,

лица, участвующие в деле, о месте и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом в порядке статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на Интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда,

рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу

заинтересованного лица - Управления Федеральной антимонопольной службы по Удмуртской Республике

на решение Арбитражного суда Удмуртской Республики от 14 февраля 2012 года

по делу N А71-9441/2011,

принятое судьей Кудрявцевым М.Н.,

по заявлению Правительства Удмуртской Республики

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Удмуртской Республике

третьи лица: Министерство строительства, архитектуры и жилищной политики Удмуртской Республики, ОАО "Ипотечная корпорация Удмуртской Республики"

о признании недействительными решения и предписания,

УСТАНОВИЛ:

Правительство Удмуртской Республики (далее - заявитель, Правительство УР) обратилось в Арбитражный суд Удмуртской Республики с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Удмуртской Республике (далее - заинтересованное лицо, УФАС по УР) о признании недействительными решения и предписания по делу N ТГ 08-02/2010-75 о нарушении антимонопольного законодательства.

Решением Арбитражного суда Удмуртской Республики от 14 февраля 2012 года (резолютивная часть объявлена 20 января 2012 года) заявленные требования удовлетворены в полном объеме.

Не согласившись с решением суда, Управление Федеральной антимонопольной службы по Удмуртской Республике обратилось с апелляционной жалобой, по указанным в ней мотивам просит отменить решение суда, ссылаясь на его незаконность и необоснованность, и отказать в удовлетворении заявленных требований.

Доводы апелляционной жалобы сводятся к ошибочности вывода суда о вынесении антимонопольным органом оспариваемых решения и предписания за пределами трехлетнего срока для вынесения решения о признании нарушения антимонопольного законодательства, поскольку принятые (изданные) оспариваемые нормативные акты являются действующими, нарушения носят длящийся характер. В силу норм федерального законодательства ОАО "Ипотечная корпорация Удмуртской Республики" (далее - ОАО "ИКУР") не могло быть наделено функциями и правами органа государственной власти, обществу предоставлены преимущественные условия деятельности при осуществлении отдельных операций со средствами бюджета Удмуртской Республики.

Управление ФАС по УР о времени и месте слушания дела извещено надлежащим образом, представителя в судебное заседание не направило, что в силу ч.3 ст.156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) не является препятствием для рассмотрения дела по существу.

Правительство Удмуртской Республики представило письменный отзыв на апелляционную жалобу, в соответствии с которым поддерживает выводы суда относительно пропуска срока для вынесения решения о признании нарушения антимонопольного законодательства. Относительно выводов суда о нарушении Правительством УР антимонопольного законодательства не согласны, поскольку ОАО "ИКУР" не наделялось правом распоряжения средствами бюджета Удмуртской Республики, и обществу не предоставлялись преимущественные условия деятельности, которые могли привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции. Кроме того, полагают, что при рассмотрении дела о нарушении антимонопольного законодательства Управлением ФАС по УР было допущено процессуальное нарушение, выразившееся в том, что в качестве ответчика Правительство УР к рассмотрению дела по ч.3 ст.15 Федерального закона "О защите конкуренции" не привлекалось, также не были привлечены к участию в деле лица, продолжающие получать компенсации, права и интересы которых затрагиваются рассмотрением настоящего спора.

Представители Правительства УР поддержали позицию, изложенную в письменном отзыве на апелляционную жалобу.

Третье лицо Министерство строительства, архитектуры и жилищной политики Удмуртской Республики представило письменный отзыв, согласно которому считает, что срок давности рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства, исчисляемый с момента принятия (издания) нормативного правового акта, истек, кроме того, полагает, что на момент издания постановления от 03.10.2005 N 137 часть 1 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ "О защите конкуренции" не действовала.

Заинтересованное лицо Управление Федеральной антимонопольной службы по Удмуртской Республике и третье лицо ОАО "Ипотечная корпорация Удмуртской Республики" о времени и месте слушания дела извещены надлежащим образом, представителей в судебное заседание не направили, что в силу ч.3 ст.156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) не является препятствием для рассмотрения дела по существу.

В судебном заседании объявлялся перерыв до 16 час. 00 мин. 02 мая 2012 года. После перерыва судебное заседание продолжено в том же составе суда, в отсутствие лиц, участвующих в деле.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном статьями 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Заслушав участвующих в деле лиц, изучив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, отзывов на нее, проанализировав нормы материального права, регулирующие спорные правоотношения, проверив правильность применения судом первой инстанции норм материального и процессуального права, суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

Как следует из материалов дела, УФАС по УР 14.02.2011 приняло решение, признав Правительство УР нарушившим часть 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" в части принятия (издания) постановления Правительства УР от 03.10.2005 N 137 "О компенсации за счет средств бюджета Удмуртской Республики гражданам части платежей по ипотечным кредитам (займам)" (далее - Постановление N 137), действием которого открытое акционерное общество "Ипотечная корпорация Удмуртской Республики" (далее ИКУР) наделено функциями и правами органа государственной власти по распоряжению бюджетными средствами - по определению размера компенсации, формированию и распределению средств бюджета Удмуртской Республики на предоставление компенсаций гражданам, а также нарушившим часть 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" в части принятия (издания) постановления Правительства УР от 09.04.2007 N 52 "О жилищных займах гражданам за счет средств бюджета Удмуртской Республики", действием которого открытому акционерному обществу "Ипотечная корпорация Удмуртской Республики" предоставлены преимущественные условия деятельности, что приводит или может привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции на рынке финансовых услуг по выдаче жилищных займов за счет средств бюджета Удмуртской Республики (л.д.16-20 том 1).

На основании данного решения Управлением ФАС по Удмуртской Республике 14.02.2011 в адрес Правительства Удмуртской Республики вынесено предписание, в соответствии с которым предложено в срок до 01.06.2011 отменить либо изменить вышеуказанные нормативные правовые акты (л.д.21-22 том 1).

Не согласившись с решением и предписанием антимонопольного органа, Правительство УР обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Признавая оспариваемые ненормативные правовые акты недействительными, суд первой инстанции признал доказанным наделение ОАО "ИКУР" функциями и правами органа государственной власти Удмуртской Республики, создание обществу преимущественных условий деятельности при осуществлении отдельных операций со средствами бюджета Удмуртской Республики, поскольку иные потенциальные участники (хозяйствующие субъекты) устранены с указанного рынка финансовых услуг, при этом признал вынесение решения антимонопольного органа за пределами трехлетнего срока со дня совершения нарушения антимонопольного законодательства по принятию постановления Правительства УР N 52 от 09.04.2007, и незаконное распространение Федерального закона N 135-ФЗ на правоотношения, возникшие в результате принятия (издания) постановления от 03.10.2005 N 137.

Выводы суда первой инстанции суд апелляционной инстанции признает обоснованными в части и находит обжалуемое решение суда подлежащим изменению.

При этом суд апелляционной инстанции исходит из следующего.

В соответствии с частью 1 статьи 15 Федерального закона "О защите конкуренции" федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещаются: введение ограничений в отношении создания хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере деятельности, а также установление запретов или введение ограничений в отношении осуществления отдельных видов деятельности или производства определенных видов товаров; необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами; установление запретов или введение ограничений в отношении свободного перемещения товаров в Российской Федерации, иных ограничений прав хозяйствующих субъектов на продажу, покупку, иное приобретение, обмен товаров; дача хозяйствующим субъектам указаний о первоочередных поставках товаров для определенной категории покупателей (заказчиков) или о заключении в приоритетном порядке договоров; установление для приобретателей товаров ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары.

В соответствии с частью 3 статьи 15 Федерального закона "О защите конкуренции" запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора, если иное не установлено Федеральным законом от 1 декабря 2007 года N 317-ФЗ "О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" и Федеральным законом от 30 октября 2007 года N 238-ФЗ "О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта".

Основанием для принятия антимонопольным органом оспариваемых решения и предписания послужило принятие (издание) Правительством Удмуртской Республики постановления от 03.10.2005 N 137 "О компенсации за счет средств бюджета Удмуртской Республики гражданам части платежей по ипотечным кредитам (займам)" и постановления от 09.04.2007 N 52 "О жилищных займах гражданам за счет средств бюджета Удмуртской Республики".

Постановлением Правительства Удмуртской Республики от 03.10.2005 N 137 "О компенсации за счет средств бюджета Удмуртской Республики гражданам части платежей по ипотечным кредитам (займам)" утверждено Положение о компенсации за счет средств бюджета Удмуртской Республики гражданам части платежей по ипотечным жилищным кредитам (займам), открытое акционерное общество "Ипотечная корпорация Удмуртской Республики" уполномочено на осуществление деятельности по предоставлению компенсаций за счет средств бюджета Удмуртской Республики гражданам части платежей по ипотечным жилищным кредитам (займам) (л.д.40-43 том 2).

Принятие (издание) Правительством Удмуртской Республики постановления от 03.10.2005 N 137 расценено антимонопольным органом как нарушение ч.3 ст.15 Федерального закона N 135-ФЗ, выразившееся в наделении ОАО "ИКУР" функциями и правами органа государственной власти по распоряжению бюджетными средствами - по определению размера компенсации, формированию и распределению средств бюджета Удмуртской Республики на предоставление компенсаций гражданам.

Постановлением Правительства Удмуртской Республики от 09.04.2007 N 52 "О жилищных займах гражданам за счет средств бюджета Удмуртской Республики" утверждено Положение о жилищных займах гражданам за счет средств бюджета Удмуртской Республики, определяющее порядок предоставления организацией, уполномоченной Правительством Удмуртской Республики в соответствии с законодательством на осуществление деятельности по выдаче жилищных займов (далее - Организация), через учреждения Сберегательного банка Российской Федерации, расположенные на территории Удмуртской Республики (далее - учреждения Сбербанка), жилищных займов гражданам из числа категорий, указанных в перечне категорий работающих граждан, имеющих право на получение за счет средств бюджета Удмуртской Республики жилищных займов, согласно приложению к настоящему Положению (далее - перечень), а также порядок планирования средств бюджета Удмуртской Республики на предоставление жилищных займов и контроля за их целевым использованием (л.д.142-149 том 1).

Принятие (издание) Правительством Удмуртской Республики постановления от 09.04.2007 N 52 расценено антимонопольным органом как нарушение ч.1 ст.15 Федерального закона N 135-ФЗ, выразившееся в предоставлении открытому акционерному обществу "Ипотечная корпорация Удмуртской Республики" преимущественные условия деятельности, что приводит или может привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции на рынке финансовых услуг по выдаче жилищных займов за счет средств бюджета Удмуртской Республики.

Оценив представленные в материалы дела доказательства в порядке ст.71 Арбитражного процессуального кодекса РФ, суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

В соответствии со ст.198 и ст.200 АПК РФ оспариваемый ненормативный правовой акт может быть признан судом недействительным при наличии в совокупности двух условий: несоответствие оспариваемого акта закону или иному нормативному акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному акту, наличия у органа надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, возлагается на орган, принявший акт.

Федеральным законом от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" определены организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации.

В силу пунктов 1 и 2 статьи 22 Федерального закона "О защите конкуренции" антимонопольный орган обеспечивает государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами, в том числе в сфере использования земли, недр, водных ресурсов и других природных ресурсов, выявляет нарушения антимонопольного законодательства, принимает меры по прекращению нарушения антимонопольного законодательства и привлекает к ответственности за такие нарушения.

В силу пункта 1 и подпункта "а" пункта 3 части 1 статьи 23 Федерального закона "О защите конкуренции" антимонопольный орган возбуждает и рассматривает дела о нарушениях антимонопольного законодательства, выдает федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, их должностным лицам, за исключением случаев, установленных пунктом 4 настоящей части, обязательные для исполнения предписания об отмене или изменении актов, нарушающих антимонопольное законодательство.

Таким образом, оспариваемые решение и предписание антимонопольного органа по результатам рассмотрения возбужденного дела о нарушении антимонопольного законодательства N ТГ 08-02/2010-75 вынесено уполномоченным лицом.

При этом следует отметить, что рассмотрение дела о нарушении антимонопольного законодательства в отношении Правительства Удмуртской Республики произведено с соблюдением процессуальных требований, без нарушений прав и законных интересов лица, в отношении которого было возбуждено дело.

Как правильно указал заявитель, антимонопольным органом в отношении Правительства Удмуртской Республики было возбуждено дело о нарушении антимонопольного законодательства по признакам части 1 статьи 15 Федерального закона "О защите конкуренции", о чем было вынесено определение, по признакам нарушения по части 3 статьи 15 Федерального закона "О защите конкуренции" определение не выносилось.

Однако доводы заявителя, основанные на данных обстоятельствах, о допущении антимонопольным органом процессуального нарушения, влекущим признание недействительными оспариваемое решение и предписание, подлежат отклонению.

В соответствии с Административным регламентом Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по возбуждению и рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства Российской Федерации, утвержденного Приказом ФАС РФ от 25.12.2007 N 447 (Зарегистрировано в Минюсте РФ 31.01.2008 N 11067), лицами, участвующими в деле, являются: заявитель, ответчик по делу, заинтересованные лица (пункт 3.36).

В силу пункта 3.36.2 Административного регламента ответчиком по делу является лицо, в отношении которого подано заявление, материалы или в действиях (бездействии) которого антимонопольным органом обнаружены признаки нарушения антимонопольного законодательства. Лицо признается ответчиком по делу с момента возбуждения дела, в ходе рассмотрения дела, если комиссией будет установлено, что в действиях (бездействии) лица, не являющегося ответчиком по делу, содержатся признаки нарушения антимонопольного законодательства. О привлечении такого лица в качестве ответчика по делу комиссия выносит определение.

Из материалов дела следует, что дело N ТГ 08-02/2010-75 о нарушении антимонопольного законодательства было возбуждено по результатам проверки соблюдения антимонопольного законодательства Министерством строительства, архитектуры и жилищной политики Удмуртской Республики.

В ходе рассмотрения дела антимонопольный орган установил, что в действиях Правительства Удмуртской Республики также усматриваются признаки нарушения антимонопольного законодательства.

Правительство Удмуртской Республики определением от 07.10.2010 было привлечено к рассмотрению дела N ТГ 08-02/2010-75 в качестве ответчика (л.д.63-66 том 2).

Обстоятельства, послужившие основанием для возбуждения антимонопольным органом дела о нарушении антимонопольного законодательства, явились передача исполнительным органом государственной власти Удмуртской Республики обязательств по организации процесса компенсации денежных средств из бюджета Удмуртской Республики хозяйствующему субъекту. Для полного выяснения обстоятельств в соответствии с предоставленными полномочиями антимонопольным органом истребовались от лиц, участвующих в деле, документы, рассмотрение дела откладывалось, Правительству Удмуртской Республики был придан процессуальный статус ответчика. Таким образом, установление в действиях Правительства Удмуртской Республики нарушений антимонопольного законодательства, квалифицируемых антимонопольным органом по части 1 и части 3 статьи 15 Федерального закона "О защите конкуренции", по обстоятельствам передачи исполнительным органом государственной власти Удмуртской Республики обязательств по организации процесса компенсации денежных средств из бюджета Удмуртской Республики хозяйствующему субъекту, а также определения порядка предоставления данным хозяйствующим субъектом жилищных займов гражданам льготной категории за счет средств бюджета, не нарушают процессуальных прав данного ответчика, который мог и фактически реализовал гарантированное право на защиту, предоставив возражения, касающиеся вышеуказанных обстоятельств.

Суд апелляционной инстанции также не усматривает процессуальных нарушений в том, что получающие компенсации лица не были привлечены к участию в рассмотрении дела о нарушении антимонопольного законодательства, поскольку предметом рассмотрения дела является законность и обоснованность передачи полномочий по выплате компенсации и выдаче жилищных займов, а не проверка правового обоснования компенсационных выплат данным лицам.

По истечению срока давности, предусмотренного статьей 41.1 Федерального закона "О защите конкуренции", выводы суда первой инстанции апелляционная инстанция находит ошибочными. Соответствующие возражения на доводы апелляционной жалобы по данному вопросу суд апелляционной инстанции отклоняет.

В силу статьи 41.1 Федерального закона "О защите конкуренции" дело о нарушении антимонопольного законодательства не может быть возбуждено и возбужденное дело подлежит прекращению по истечении трех лет со дня совершения нарушения антимонопольного законодательства, а при длящемся нарушении антимонопольного законодательства - со дня окончания нарушения или его обнаружения.

При определении характера вменяемых антимонопольным органом нарушений суд апелляционной инстанции считает, что принятие (издание) спорных нормативных актов Правительства УР следует рассматривать неразрывно с его исполнением, поскольку в качестве нарушения рассматривается передача хозяйствующему субъекту функций и прав государственного органа, создание ему преимущества при осуществлении операций со средствами бюджета с момента принятия нормативных актов и продолжающихся во исполнение данных нормативных актов.

Правоотношения, возникшие и продолжающиеся в связи с наделением спорных полномочий, носят длящийся характер, следовательно, срок давности для принятия решения о признании их нарушениями антимонопольного законодательства следует исчислять с момента их обнаружения.

По данному основанию также признаются ошибочными выводы суда и подлежат отклонению доводы заявителя и третьего лица Министерства строительства, архитектуры и жилищной политики Удмуртской Республики в той части, что действие Федерального закона "О защите конкуренции" не распространяется на постановление Правительства УР от 03.10.2005 N 137.

При этом следует отметить, что на момент принятия (издания) данного постановления действовал Закон РСФСР от 22.03.1991 N 948-1 "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках", запрещающий совершение действий, квалифицированных уполномоченным органом как нарушение антимонопольного законодательства.

Относительно оценки действий Правительства УР по передаче хозяйствующему субъекту функций и прав государственного органа, создание ему преимущества при осуществлении операций со средствами бюджета суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

В силу ст.6 Бюджетного кодекса РФ главный распорядитель бюджетных средств (главный распорядитель средств соответствующего бюджета) - орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, а также наиболее значимое учреждение науки, образования, культуры и здравоохранения, указанное в ведомственной структуре расходов бюджета, имеющие право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств, если иное не установлено настоящим Кодексом; распорядитель бюджетных средств (распорядитель средств соответствующего бюджета) - орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, казенное учреждение, имеющие право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств.

Бюджетные полномочия исполнительных органов государственной власти (исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований) определены в статье 154 Бюджетного кодекса РФ, в соответствии с которой исполнительные органы государственной власти (исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований) обеспечивают составление проекта бюджета (проекта бюджета и среднесрочного финансового плана), вносят его с необходимыми документами и материалами на утверждение законодательных (представительных) органов, разрабатывают и утверждают методики распределения и (или) порядки предоставления межбюджетных трансфертов, обеспечивают исполнение бюджета и составление бюджетной отчетности, представляют отчет об исполнении бюджета на утверждение законодательных (представительных) органов, обеспечивают управление государственным (муниципальным) долгом, осуществляют иные полномочия, определенные настоящим Кодексом и (или) принимаемыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами (муниципальными правовыми актами), регулирующими бюджетные правоотношения.

В силу положений статьи 179 Бюджетного кодекса РФ долгосрочные целевые программы (подпрограммы), реализуемые за счет средств федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, местного бюджета, утверждаются соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования.

Сроки реализации долгосрочных целевых программ определяются соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования в устанавливаемом ими порядке.

Порядок принятия решений о разработке долгосрочных целевых программ и их формирования и реализации устанавливается соответственно нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, муниципальным правовым актом местной администрации муниципального образования.

В соответствии со ст.1 Закона Удмуртской Республики от 02.03.2001 N 6-РЗ "О Правительстве Удмуртской Республики" Правительство Удмуртской Республики осуществляет исполнительную власть Удмуртской Республики и является постоянно действующим высшим исполнительным органом государственной власти Удмуртской Республики.

В соответствии со ст.13 Закона Удмуртской Республики от 02.03.2001 N 6-РЗ "О Правительстве Удмуртской Республики" Правительство Удмуртской Республики в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, нормативными указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, Конституцией Удмуртской Республики, настоящим Законом, другими законами Удмуртской Республики, указами Президента Удмуртской Республики издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение.

С целью создания эффективных финансовых механизмов ипотечного жилищного кредитования населения Удмуртской Республики, привлечения долгосрочных ресурсов в жилищную сферу и развития инфраструктуры системы ипотечного жилищного кредитования Правительство Удмуртской Республики постановлением от 02.12.2002 N 995 утвердило Концепцию развития системы ипотечного жилищного кредитования в Удмуртской Республике.

С целью создания максимально комфортных условий для заемщиков посредством реализации принципа "единого окна" Правительство Удмуртской Республики совместно с иными учредителями обеспечивает создание ипотечной корпорации Удмуртской Республики (открытое акционерное общество) в качестве оператора первичного рынка ипотечных кредитов. Одной из основных задач республиканского оператора ипотечного рынка является отбор профессиональных участников ипотечного рынка и выполнение функции государственного контроля над реализацией ипотечных программ и проектов (раздел I.1.2 Концепции).

Данная Концепция разработана в соответствии с Концепцией развития системы ипотечного жилищного кредитования в Российской Федерации, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 11 января 2000 года N 28 "О мерах по развитию системы ипотечного жилищного кредитования в Российской Федерации" (раздел I.2.1 Концепции).

Основной целью Концепции развития системы ипотечного жилищного кредитования в Удмуртской Республике является создание эффективных финансовых механизмов ипотечного жилищного кредитования населения на цели приобретения жилья через привлечение долгосрочных ресурсов в эту сферу и развитие инфраструктуры ипотечного кредитования в Удмуртской Республике.

Для достижения данной цели и в соответствии с перечисленными в Концепции проблемами и условиями в ее рамках должны быть решены поименованные в ней основные задачи.

В рамках реализации указанных задач предполагается решить определенные подзадачи, в том числе внедрение эффективных методов координации республиканской системы ипотечного жилищного кредитования путем учреждения республиканского оператора первичного рынка ипотечных кредитов - ипотечной корпорации Удмуртской Республики (раздел П).

Система ипотечного жилищного кредитования Удмуртской Республики формируется на основе согласованного взаимодействия государственных органов, операторов ипотечного рынка и профессиональных участников ипотечной деятельности (раздел 1У).

В целях реализации настоящей Концепции Правительство Удмуртской Республики принимает постановления и обеспечивает их исполнение, в том числе обеспечивает создание ипотечной корпорации Удмуртской Республики (раздел 1У.2).

Ипотечная корпорация Удмуртской Республики создается в форме открытого акционерного общества, 51% акций которого находится в собственности Удмуртской Республики.

Ипотечная корпорация Удмуртской Республики:

адаптирует стандарты ОАО "Агентство по ипотечному жилищному кредитованию" к республиканским организационно - правовым и экономическим условиям;

проводит разъяснительную работу среди населения по системе ипотечного жилищного кредитования и осуществляет ее пропаганду;

организует обучение кадров профессиональных участников ипотечного рынка;

осуществляет подбор страховых компаний, оценочных и риелторских агентств, банков и других кредитных организаций, заказчиков - застройщиков нового жилья;

ведет прием населения и оказывает услуги потенциальным заемщикам на основе агентского договора о сотрудничестве по поиску жилья и оформлению договоров купли - продажи (включая продажу старого жилья), кредитных договоров и договоров ипотеки, договоров страхования, а также сопровождения кредитных историй в режиме "единого окна";

заключает договоры с заказчиком - застройщиком об инвестировании в строительство жилья в рамках ипотечных проектов;

размещает собственные средства в банке - кредиторе с целью предоставления банком ипотечных кредитов;

по поручению первичного кредитора осуществляет оценку платежеспособности потенциальных заемщиков;

организует регистрацию права собственности на приобретенное жилье и ипотеку в учреждении юстиции "Регистрационная палата Удмуртской Республики по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним";

принимает на себя кредитные риски через механизм поручительства;

на начальной стадии осуществляет рефинансирование ипотечных кредитов путем приобретения закладных (раздел IV.5).

В соответствии с разделом IV.6 Концепции определен государственный управляющий целевыми социальными программами ипотечного жилищного кредитования - уполномоченное Правительством Удмуртской Республики государственное учреждение, которое:

разрабатывает целевые социальные программы ипотечного жилищного кредитования малоимущих категорий граждан;

ведет прием граждан, определенных целевыми социальными программами, которым оказывает услуги по предоставлению адресных жилищных субсидий;

направляет граждан, определенных целевыми социальными программами, в ипотечную корпорацию Удмуртской Республики с целью прохождения процедуры платежеспособности;

на основании заключения о платежеспособности заемщика определяет возможность предоставления ему жилищной субсидии, ее размер и форму;

организует получение заемщиками субсидий.

Государственный управляющий целевыми социальными программами ипотечного жилищного кредитования полностью финансируется за счет средств бюджета Удмуртской Республики.

Финансирование имеет целевое назначение, а именно:

разработка целевых социальных программ ипотечного жилищного кредитования и жилищного строительства в рамках системы ипотечного жилищного кредитования;

проведение социологических и маркетинговых исследований в Удмуртской Республике с целью определения предпочтительных условий и возможностей ипотечного жилищного кредитования;

субсидирование малообеспеченных граждан при ипотечном жилищном кредитовании в соответствии с целевыми социальными программами ипотечного жилищного кредитования;

займы на строительство жилья для ипотечных заемщиков и ипотечное кредитование малообеспеченных граждан в соответствии с целевыми социальными программами ипотечного жилищного кредитования;

организация выпусков республиканских жилищных (ипотечных) займов под гарантии Удмуртской Республики.

Таким образом, государственным управляющим целевыми социальными программами ипотечного жилищного кредитования должно выступить уполномоченное Правительством Удмуртской Республики государственное учреждение, которое наделяется функциями определения возможности предоставления гражданину-заемщику жилищной субсидии, определения размера субсидии, определения формы субсидии, и организации получения заемщиками субсидий.

Однако в нарушение требований бюджетного законодательства и постановления Правительства Удмуртской Республики от 02.12.2002 N 995 в соответствии с постановлением от 03 октября 2005 года N 137 Правительство Удмуртской Республики при утверждении Положения о компенсации за счет средств бюджета Удмуртской Республики гражданам части платежей по ипотечным жилищным кредитам (займам) уполномочило открытое акционерное общество "Ипотечная корпорация Удмуртской Республики" на осуществление деятельности по предоставлению компенсаций за счет средств бюджета Удмуртской Республики гражданам части платежей по ипотечным жилищным кредитам (займам) (л.д.40, 41-43 том 1).

Настоящее Положение определяет порядок оказания социальной поддержки категориям граждан, указанным в перечне категорий работающих граждан, имеющих право на получение за счет средств бюджета Удмуртской Республики компенсации части платежей по ипотечным жилищным кредитам (займам) (далее - Перечень), являющегося приложением к настоящему Положению, по уплате части постоянного ежемесячного платежа (далее - компенсация), включающего уплату процентов и погашение основного долга, в соответствии с заключенным ипотечным кредитным договором (ипотечным договором займа) (далее - кредитный договор (договор займа), а также порядок планирования и предоставления средств бюджета Удмуртской Республики на компенсации и контроля за их целевым использованием.

В соответствии с пунктом 5 Положения компенсация предоставляется юридическим лицом, уполномоченным Правительством Удмуртской Республики на осуществление деятельности по предоставлению компенсаций (далее - организация), гражданам при наличии определенных данным пунктом условий.

Компенсация предоставляется гражданам один раз на срок до 36 месяцев, начиная с месяца, следующего за месяцем принятия Межведомственной комиссией Удмуртской Республики по жилищным займам и субсидиям (далее - Межведомственная комиссия) решения о предоставлении компенсации.

Размер компенсации по каждому получателю компенсации определяется организацией как разница между аннуитетным платежом по кредитному договору (договору займа) по текущей процентной ставке и аннуитетным платежом по кредитному договору (договору займа) по льготной процентной ставке.

Исходя из предоставленных в соответствии с данным положением ОАО "ИКУР" функций определения возможности предоставления гражданину-заемщику жилищной субсидии (компенсации), определения размера и формы субсидии (компенсации), организации получения заемщиками субсидий (компенсации), исходя из буквального указания в постановлении лица, уполномоченного на осуществление деятельности по предоставлению гражданам компенсаций за счет средств бюджета Удмуртской Республики, суд апелляционной инстанции приходит к выводу, что Правительство Удмуртской Республики в нарушение положений Бюджетного кодекса и постановления Правительства Удмуртской Республики от 02.12.2002 N 995 наделил функциями и правами органа государственной власти по распоряжению бюджетными средствами - по определению размера компенсации, формированию и распределению средств бюджета Удмуртской Республики на предоставление компенсаций гражданам, допустив тем самым нарушение части 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции". При этом правового значения функции Министерства строительства, архитектуры и жилищной политики Удмуртской Республики в соответствии пунктом 17 и 18 Положения и функции Межведомственной комиссии в соответствии с пунктом 13 Положения не имеют, поскольку они не исключают наделение частью функций и прав органа государственной власти по распоряжению бюджетными средствами ОАО "ИКУР". Соответствующие доводы заявителя подлежат отклонению.

На основании изложенного суд апелляционной инстанции считает доказанным нарушение Правительством Удмуртской Республики антимонопольного законодательства, квалифицируемое частью 3 статьи 15 Федерального закона "О защите конкуренции", выразившееся в наделении открытого акционерного общества "Ипотечная корпорация Удмуртской Республики" (далее ИКУР) функциями и правами органа государственной власти по распоряжению бюджетными средствами - по определению размера компенсации, формированию и распределению средств бюджета Удмуртской Республики на предоставление компенсаций гражданам.

Оспариваемое решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Удмуртской Республике в данной части и вынесенное на его основании предписание в указанной части суд апелляционной инстанции находит законным и обоснованным.

Относительно действий Правительства Удмуртской Республики по принятию (изданию) постановления от 20 августа 2007 года N 132, квалифицируемое Управлением ФАС по УР как нарушение антимонопольного законодательства по части 1 статьи 15 Федерального закона "О защите конкуренции", суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

В соответствии со ст.179 Бюджетного кодекса РФ Правительство Удмуртской Республики постановлением от 02.12.2002 N 995 утвердило Концепцию развития системы ипотечного жилищного кредитования в Удмуртской Республике.

В рамках реализации задач, определенных в Концепции, Правительством Удмуртской Республики учрежден республиканский оператор первичного рынка ипотечных кредитов - ипотечная корпорация Удмуртской Республики (ОАО "ИКУР"), что подтверждается договором о создании открытого акционерного общества "Ипотечная корпорация Удмуртской Республики" (л.д.108-112 том 1).

Ипотечная корпорация Удмуртской Республики создана в форме открытого акционерного общества, 96,7% акций которого находится в собственности Удмуртской Республики (л.д.109 том 1).

В соответствии с Уставом ОАО "ИКУР" предметом деятельности общества является организация и координация первичного рынка первичного рынка долгосрочных ипотечных жилищных кредитов; осуществление выкупа прав требования по договорам ипотеки у первичных ипотечных кредиторов для расширения объемов ипотечного кредитования в регионе; организация рефинансирования выкупаемых у первичных кредиторов закладных; инвестиционная деятельность в строительстве ипотечного жилья; операционная деятельность по стандартизации и организации работы участников первичного ипотечного рынка, рынка рефинансирования ипотечных кредитов и рынка строительства ипотечного жилья; предоставление жилищных займов физическим лицам за счет собственных средств, целевых бюджетных средств Удмуртской Республики и иных источников финансирования (целевого финансирования), иные виды деятельности, не запрещенные законом.

Таким образом, ОАО "ИКУР" является не только официальным уполномоченным Правительства Удмуртской Республики оператором программы ипотечного жилищного кредитования, осуществляемой в регионе, но и организацией, уполномоченной Правительством Удмуртской Республики в соответствии с законодательством на осуществление деятельности по выдаче жилищных займов, - согласно Положению, утвержденному Правительством Удмуртской Республики постановлением от 09.04.2007 N 52, - через учреждения Сберегательного банка Российской Федерации, расположенные на территории Удмуртской Республики.

На основании изложенного доводы заявителя, что данное Положение не имеет непосредственного отношения к ОАО "ИКУР, поскольку в Положении не конкретизируется Организация, подлежат отклонению.

Между тем, суд апелляционной инстанции считает недоказанным создание ОАО "ИКУР" принятием (изданием) постановления Правительства УР от 09.04.2007 N 52 преимущественных условий деятельности, что приводит или может привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции на рынке финансовых услуг по выдаче жилищных займов за счет средств бюджета Удмуртской Республики.

Положение о жилищных займах гражданам за счет средств бюджета Удмуртской Республики утверждено Правительством Удмуртской Республики постановлением от 09.04.2007 N 52 в целях совершенствования законодательства Удмуртской Республики по жилищному кредитованию населения в рамках Республиканской целевой программы "Жилище" на 2005 - 2010 годы, утвержденной постановлением Государственного Совета Удмуртской Республики от 23 ноября 2004 года N 364-III.

Вопрос о том, что для исполнения данной программы, подпрограмм и основных мероприятий Программы в части кредитования за счет средств бюджета Организация-исполнитель должна определяться на конкурсной основе, антимонопольным органом не исследовался.

Нормативные акты, в соответствии с которыми предусмотрено определение Организации в целях выполнения республиканских программ, подпрограмм по жилищному кредитованию в обязательном порядке на конкурсной основе и которые были нарушены Правительством Удмуртской Республики, антимонопольным органом не приведены.

Доказательств существования рынка оказания услуг по жилищному кредитованию за счет средств бюджета антимонопольным органом не представлено.

Таким образом, суд апелляционной инстанции считает недоказанным нарушение Правительством УР части 1 статьи 15 Федерального закона "О защите конкуренции", следовательно, решение антимонопольного органа в данной части и вынесенное на его основании предписание в данной части не соответствует требованиям законодательства, нарушают права и законные интересы заявителя, соответственно, подлежат признанию недействительными.

На основании изложенного суд апелляционной инстанции находит обжалуемый судебный акт подлежащим изменению в части удовлетворения требований о признании недействительными решения и предписания по вмененному антимонопольным органом нарушению части 3 статьи 15 Федерального закона "О защите конкуренции", поскольку данное нарушение нашло свое подтверждение, в данной части заявленные требования удовлетворению не подлежат.

Руководствуясь статьями 176, 258, 266, 268, 269, ч.ч.1-2, ст.270, ст. 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Удмуртской Республики от 14 февраля 2012 года по делу N А71-9441/2011 изменить, изложив резолютивную часть в следующей редакции:

"Признать недействительными решение и предписание Управления Федеральной антимонопольной службы по Удмуртской Республике по делу N ТГ 08-02/201-75 в части признания Правительства Удмуртской Республики нарушившим часть 1 ст.15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" в связи с принятием (изданием) постановления от 09.04.2007 N 52".

В удовлетворении остальной части заявленных требований отказать".

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, через Арбитражный суд Удмуртской Республики.

Председательствующий

Л.Ю. Щеклеина

Судьи

Н.В. Варакса Л.Х. Риб