Постановление Арбитражного суда Уральского округа от 26 мая 2015 г. N Ф09-2603/15 по делу N А60-31075/2014

Екатеринбург

26 мая 2015 г.

Дело N А60-31075/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 19 мая 2015 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 26 мая 2015 г.

Арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Жаворонкова Д. В.,

судей Сухановой Н.Н., Василенко С.Н.

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области (ОГРН 1036602648928, ИНН 6658065103; далее - Управление, антимонопольный орган) на решение Арбитражного суда Свердловской области от 07.10.2014 по делу N А60-31075/2014 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.01.2015 по тому же делу.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Арбитражного суда Уральского округа.

В судебном заседании приняли участие представители:

Администрации города Каменска-Уральского (ОГРН 1026600938540, ИНН 6612001121; далее - Администрация) - Дегтярева О.В. (доверенность от 03.03.2014 N 923),

Управления - Сайфутдинова Л.Р. (доверенность от 01.09.2014 N 4);

общества с ограниченной ответственностью "Стрела" - Сафронова Е.С. (доверенность от 12.01.2015 б/н).

Администрация обратилась в Арбитражный суд Свердловской области с заявлением к Управлению о признании недействительными решения и предписания от 11.06.2014 по делу N 6.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора привлечены - индивидуальный предприниматель Мамонтов С.В., общество с ограниченной ответственностью "Стрела", Межмуниципальный отдел Министерства внутренних дел России "Каменск-Уральский", открытое акционерное общество "Управляющая компания "Пассажирские транспортные перевозки" (далее - ОАО "УК "ПТП"), общество с ограниченной ответственностью "Пассажирские автотранспортные перевозки", общество с ограниченной ответственностью "Пассажирские автотранспортные перевозки-1", общество с ограниченной ответственностью "ПАП-2", общество с ограниченной ответственностью "Экспресс-1", общество с ограниченной ответственностью "Экспресс-2", союз автотранспортных предпринимателей Свердловской области.

Решением суда от 07.10.2014 (судья Киселев Ю.К.) заявленные требования удовлетворены.

Постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.01.2015 (судьи Щеклеина Л.Ю., Варакса Н.В., Грибиниченко О.Г.) решение суда оставлено без изменения.

В кассационной жалобе Управление просит отменить указанные судебные акты в связи с неправильным применением норм материального права.

Антимонопольный орган считает, что установленные в ходе проверки обстоятельства в совокупности свидетельствуют о том, что Администрация, создав подконтрольного ей посредника, координировала через него действия перевозчиков, а в результате заключения договора от 03.07.2009 и дополнительного соглашения от 04.07.2009 к названного договору, наделила ОАО "УК "ПТП" своими полномочиями по организации транспортного обслуживания населения, фактически устранившись от их осуществления, чем нарушила ч. 3 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции).

Заявитель жалобы не согласен с выводом судов о том, что Управление должно было прекратить производство по делу в связи с истечением срока давности на основании п. 7 ч. 1 ст. 48 Закона о защите конкуренции.

Как следует из материалов дела, Управлением 11.06.2014 принято решение по делу N 6, которым признан факт нарушения Администрацией ч. 3 ст. 15 Закона о защите конкуренции, выразившегося в наделении ОАО "УК "ПТП" посредством заключения договора от 03.07.2009 и дополнительного соглашения от 04.07.2009 к нему полномочиями органа местного самоуправления по созданию условий для предоставления транспортных услуг населению и организации транспортного обслуживания населения в границах муниципального образования "город Каменск-Уральский", что привело к ограничению, устранению, недопущению конкуренции среди перевозчиков.

На основании указанного решения Управление выдало Администрации предписание от 11.06.2014 по делу N 6, которым обязало прекратить нарушение законодательства о защите конкуренции путем принятия мер по прекращению договора от 03.07.2009 на организацию пассажирских перевозок транспортом общего пользования по маршрутам Единой маршрутной сети.

Считая, что решение от 11.06.2014 по делу N 6 и выданное на его основании предписание от 11.06.2014 приняты антимонопольным органом необоснованно, Управление оспорило их в суде.

Удовлетворяя заявленные требования суды исходили из того, что Администрацией не допущены нарушения ч. 3 ст. 15 Закона о защите конкуренции, указав, что договор от 03.07.2009 и дополнительное соглашение от 04.07.2009 к нему не содержат каких-либо условий о наделении перевозчика полномочиями органа местного самоуправления.

Между тем, такие выводы судов нельзя признать законными и обоснованными.

В соответствии с ч. 1 ст. 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу п. 2 ч. 1 ст. 1 Закона о защите конкуренции настоящий Федеральный закон определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации.

Частью 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции предусмотрено, что федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Пунктом 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции установлен запрет на наделение хозяйствующего субъекта функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора.

Закрепленный приведенными нормами запрет прежде всего распространяется на акты и действия органов власти в сфере публично-правовых отношений. Такие акты и действия подлежат антимонопольному контролю, если они ущемляют права хозяйствующих субъектов в сфере конкуренции на товарных рынках.

В соответствии с п. 14 ч. 1 ст. 29 Устава муниципального образования город Каменск-Уральский создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения отнесены к полномочиям Администрации.

Отношения в сфере организации транспортного обслуживания населения пассажирским транспортом общего пользования на территории города Каменска-Уральского регулируются Положением об организации транспортного обслуживания населения на территории города Каменска-Уральского (далее - Положение), утвержденным решением Городской думы города Каменска-Уральского от 29.04.2009 N 83.

Согласно п. 2.2 Положения администрация в том числе организует и проводит открытые конкурсы на право осуществления перевозок пассажиров по маршрутам единой маршрутной сети, осуществляет полномочия заказчика по организации транспортного обслуживания населения, заключает и контролирует исполнение договоров на организацию пассажирских перевозок по маршрутам городского пассажирского транспорта общего пользования; координирует деятельность перевозчиков, осуществляющих пассажирские перевозки на маршрутах городского пассажирского транспорта общего пользования

На основании п. 3.1 Положения перевозка пассажиров по маршрутам единой маршрутной сети осуществляется юридическими лицами и (или) индивидуальными предпринимателями, имеющими в соответствии с законодательством право осуществлять указанную деятельность и принявшими на себя по договору перевозки транспортом общего пользования обязанность доставить пассажира в пункт назначения (далее - перевозчик).

Пунктом 5.1 Положения установлено, что пассажирские перевозки транспортом общего пользования осуществляются на основании заключаемых между Администрацией и Перевозчиком договоров, предусматривающих перевозку пассажиров в объеме, обеспечивающем потребности населения в транспортном обслуживании на конкретном маршруте.

В соответствии с пунктом 5.2 Положения договор на осуществление пассажирских перевозок транспортом общего пользования по регулярным маршрутам ЕМС (далее - договор) заключается с перевозчиком по итогам проведения открытого конкурса на срок действия лицензии перевозчика.

Пунктом 6.1 Положения предусмотрено, что отбор Перевозчиков для осуществления пассажирских перевозок по маршрутам единой маршрутной сети производится администрацией на конкурсной основе. Порядок проведения открытого конкурса утверждается постановлением администрации.

Согласно пункту 6.3 Положения предметом открытого конкурса является право заключения Договора по одному или нескольким маршрутам городского пассажирского транспорта общего пользования.

Судами установлено, что Администрацией изданы постановления от 14.05.2009 N 461 "О единой маршрутной сети города Каменска-Уральского" и от 15.05.2009 N 488 "О конкурсе на право осуществления пассажирских перевозок транспортом общего пользования по регулярным маршрутам единой маршрутной сети города Каменска-Уральского".

В июне 2009 года Администрацией проведен открытый конкурс на право осуществления пассажирских перевозок транспортом общего пользования по регулярным маршрутам единой маршрутной сети (ЕМС) города Каменска-Уральского (далее - конкурс).

Решением комиссии по проведению открытого конкурса на право осуществления пассажирских перевозок транспортом общего пользования по регулярным маршрутам единой маршрутной сети города Каменска-Уральского (далее - комиссия) от 24.06.2009 до участия в конкурсе были допущены все заявившиеся организации и индивидуальные предприниматели, а именно: ОАО "УК "ПТП", ИП Гусев В.В., ООО "Сити-экспресс", ООО "Экспресс-Сити", ИП Мамонтов С.В.

Комиссией 29.06.2009 определены победители конкурса: по лотам N 1-7 - ОАО "УК "ПТП", а по лоту N 8 - ООО "Экспресс-Сити".

Администрацией 03.07.2009 заключены договоры с победителями конкурса на организацию пассажирских перевозок транспортом общего пользования по маршрутам ЕМС, в частности, заключен договор с ОАО "УК "ПТП".

Суды согласились с доводами Администрации об отсутствии в договоре от 03.07.2009 условий о передаче перевозчику каких-либо полномочий органа местного самоуправления.

Администрацией и ОАО "УК "ПТП" 04.07.2009 заключено дополнительное соглашение к договору от 03.07.2009 о том, что часть перевозок пассажиров по маршрутам ЕМС, включенным в лоты N 1-7, будет выполняться третьими лицами - обществами "Экспресс-1", "Экспресс-2", "ПАП", ПАП-1" и "ПАП-2".

Суды первой и апелляционной инстанции пришли к выводу о том, что привлечение лицом, выигравшим конкурс (перевозчиком), для совершения определенных действий или осуществления определенной деятельности третьих лиц не свидетельствует о переложении обязанностей (полномочий) заказчика перевозок (организатора транспортного обслуживания населения на территории муниципального образования) непосредственно на перевозчика, в рассматриваемом случае с Администрации на ОАО "УК "ПТП".

Между тем, как верно указывает антимонопольный орган, условия названных договора и дополнительного соглашения к нему предоставляют ОАО "УК "ПТП" право самостоятельно и без проведения конкурса привлекать третьих лиц для осуществления перевозок (с уведомления заказчика), чем нивелируется сама цель проведения конкурса - публичное выявление органом местного самоуправления лучшего перевозчика.

При этом суды без надлежащей мотивировки отклонили доводы антимонопольного органа о том, Администрация является 100% акционером ОАО "УК "ПТП", а также о последующем привлечении последним к исполнению обязательств, возникающих из договора на организацию пассажирских перевозок с Администрацией, третьих лиц, участвующих одновременно с ОАО "УК "ПТП" в конкурсе и входящих наравне в ним в простое товарищество на основании договора от 05.06.2009.

Однако суд кассационной инстанции считает, что установленные антимонопольным органом фактические обстоятельства подтверждаются материалами дела и в своей совокупности полностью обосновывают вывод антимонопольного органа о наличии в действиях Администрации нарушений антимонопольного законодательства в части наделения ОАО "УК "ПТП" функциями органа местного самоуправления (ч. 3 ст. 15 Закона о защите конкуренции).

Вместе с тем судами установлено существенное нарушение Управлением норм процессуального законодательства.

В соответствии со статьей 41.1 Закона о защите конкуренции дело о нарушении антимонопольного законодательства не может быть возбуждено и возбужденное дело подлежит прекращению по истечении трех лет со дня совершения нарушения антимонопольного законодательства, а при длящемся нарушении антимонопольного законодательства - со дня окончания нарушения или его обнаружения.

Антимонопольный орган в своем решении указывал, что нарушение Администрацией законодательства о защите конкуренции выразилось в наделении ОАО "УК "ПТП" посредством заключения договора от 03.07.2009 и дополнительного соглашения от 04.07.2009 к нему полномочиями органа местного самоуправления. Следовательно, нарушение антимонопольного законодательства не является длящимся, оно совершено 03.07.2009 и 04.07.2009.

Срок давности рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства исчисляется по общим правилам исчисления сроков - со дня, следующего за днем совершения нарушения.

Из материалов дела следует, что к моменту возбуждения Управлением дела N 6 прошло более трех лет со дня совершения вменяемого Администрации правонарушения.

Учитывая, что установленное судами нарушение антимонопольным органом процессуальных норм является самостоятельным основанием для признания оспариваемых ненормативных актов недействительным, обжалуемые судебные акты подлежат оставлению без изменения, кассационная жалоба - без удовлетворения.

Руководствуясь ст. 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Свердловской области от 07.10.2014 по делу N А60-31075/2014 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.01.2015 по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном ст. 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

Д.В.Жаворонков

Судьи

Н.Н. Суханова С.Н. Василенко