Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28 января 2015 г. N 17АП-16084/14

г. Пермь

28 января 2015 г.

Дело N А60-31075/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 22 января 2015 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 28 января 2015 года.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Щеклеиной Л. Ю.,

судей Варакса Н.В., Грибиниченко О.Г.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Лонской О.И.,

при участии:

от заявителя - Администрации города Каменска-Уральского (ОГРН 1026600938540, ИНН 6612001121): Дегтярева О.В., удостоверение, доверенность от 03.03.2014,

от заинтересованного лица - Управление Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области (ОГРН 1036602648928, ИНН 6658065103): не явились;

от третьих лиц - 1) индивидуальный предприниматель Мамонтов С.В., 2) общество с ограниченной ответственностью "Стрела", 3) Межмуниципальный отдел МВД России "Каменск-Уральский", 4) открытое акционерное общество "Управляющая компания "Пассажирские транспортные перевозки", 5) общество с ограниченной ответственностью "Пассажирские автотранспортные перевозки", 6) общество с ограниченной ответственностью "Пассажирские автотранспортные перевозки-1", 7) общество с ограниченной ответственностью "ПАП-2", 8) общество с ограниченной ответственностью "Экспресс-1", 9) общество с ограниченной ответственностью "Экспресс-2", 10) союз автотранспортных предпринимателей Свердловской области: не явились;

лица, участвующие в деле, о месте и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом в порядке статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на Интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда;

рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу заинтересованного лица - Управления Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области

на решение Арбитражного суда Свердловской области от 07 октября 2014 года

по делу N А60-31075/2014,

принятое судьей Киселевым Ю.К.,

по заявлению Администрации города Каменска-Уральского

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области

третьи лица: 1) индивидуальный предприниматель Мамонтов С.В., 2) общество с ограниченной ответственностью "Стрела", 3) Межмуниципальный отдел МВД России "Каменск-Уральский", 4) открытое акционерное общество "Управляющая компания "Пассажирские транспортные перевозки", 5) общество с ограниченной ответственностью "Пассажирские автотранспортные перевозки", 6) общество с ограниченной ответственностью "Пассажирские автотранспортные перевозки-1", 7) общество с ограниченной ответственностью "ПАП-2", 8) общество с ограниченной ответственностью "Экспресс-1", 9) общество с ограниченной ответственностью "Экспресс-2", 10) союз автотранспортных предпринимателей Свердловской области

о признании недействительными решения и предписания,

установил:

Администрация города Каменска-Уральского (далее - заявитель, управление) обратилась в Арбитражный суд Свердловской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области (далее - заинтересованное лицо) о признании недействительными решения и предписания от 11.06.2014 по делу N 6.

Решением Арбитражного суда Свердловской области от 07 октября 2014 года (резолютивная часть объявлена 30 сентября 2014 года) заявленные требования удовлетворены.

Не согласившись с вынесенным по делу судебным актом, заинтересованное лицо обжаловало решение суда в апелляционном порядке.

В апелляционной жалобе просит решение суда отменить, отказать в удовлетворении заявленных требований в полном объеме.

Доводы жалобы сводятся к тому, что администрация, заключив договор от 03.07.2009, дополнительное соглашение от 04.07.2009 к нему, наделила тем самым ОАО "УК "ПТП" своими полномочиями по организации транспортного обслуживания населения, чем нарушила положения ч.3 ст.15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее Закон о защите конкуренции).

Заявитель и третьи лица письменных отзывов на апелляционную жалобу не представили.

Представитель заявителя в судебном заседании просил решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения, ссылаясь на законность и обоснованность судебного акта.

Заинтересованное лицо и третьи лица о времени и месте рассмотрения дела апелляционным судом извещены надлежащим образом, представителей для участия в судебном заседании не направили, что не является препятствием для рассмотрения дела судом на основании ч. 3 ст. 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее -АПК РФ).

Законность и обоснованность судебного акта проверены судом апелляционной инстанции в порядке ст.ст. 266, 268 АПК РФ.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, управлением принято решение от 11.06.2014 (резолютивная часть оглашена 28.05.2014) по делу N 6, которым признало факт нарушения администрацией ч. 3 ст. 15 Закона о защите конкуренции, выразившегося в наделении общества "УК "ПТП" посредством заключения договора от 03.07.2009 и дополнительного соглашения от 04.07.2009 к нему полномочиями органа местного самоуправления по созданию условий для предоставления транспортных услуг населению и организации транспортного обслуживания населения в границах муниципального образования "город Каменск-Уральский", что привело к ограничению, устранению, недопущению конкуренции среди перевозчиков.

На основании оспариваемого решения управление выдало администрации предписание от 11.06.2014 по делу N 6, которым обязало прекратить нарушение законодательства о защите конкуренции путём принятия мер по прекращению договора от 03.07.2009 на организацию пассажирских перевозок транспортом общего пользования по маршрутам Единой маршрутной сети.

Считая решение и предписание незаконными и нарушающими её права, администрация обратилась в арбитражный суд с заявлением.

При рассмотрении дела суд первой инстанции пришел к выводу о наличии оснований для признания решения и предписания недействительными, в связи с чем удовлетворил заявленные требования.

Суд апелляционной инстанции, обсудив доводы жалобы, исследовав представленные в материалы дела доказательства, оценив их в порядке ст. 71 АПК РФ, проверив правильность применения судом норм материального права, приходит к следующим выводам.

Из системного толкования ч. 1 ст. 198, ст. 201 АПК РФ следует, что для признания недействительным ненормативного правового акта необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие оспариваемого акта закону или иному нормативному правовому акту и нарушение данным актом прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской деятельности и иной экономической деятельности.

В соответствии с ч. 3 ст.15 Закона о защите конкуренции запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора, если иное не установлено Федеральным законом от 1 декабря 2007 года N 317-ФЗ "О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" и Федеральным законом от 30 октября 2007 года N 238-ФЗ "О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта".

На основании п.7 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения отнесено создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа.

Согласно п. 14 ч. 1 ст. 29 Устава муниципального образования город Каменск-Уральский создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения отнесены к полномочиям администрации.

Отношения в сфере организации транспортного обслуживания населения пассажирским транспортом общего пользования на территории города Каменска-Уральского регулируются Положением об организации транспортного обслуживания населения на территории города Каменска-Уральского (далее - Положение), утвержденным решением Городской думы города Каменска-Уральского от 29.04.2009 N 83.

Функции администрации в целях реализации полномочий по организации транспортного обслуживания населения и создания условий для предоставления транспортных услуг населению определены пунктом 2.2 Положения (в редакции, действовавшей на момент заключения спорных договора и соглашения).

Согласно п. 2.2 Положения администрация:

1) разрабатывает и принимает правовые акты в сфере транспортного обслуживания населения;

2) разрабатывает и утверждает единую маршрутную сеть, осуществляет мероприятия по ее оптимизации и развитию;

3) осуществляет мероприятия по улучшению качества и уровня обслуживания населения пассажирскими перевозками;

4) координирует деятельность по обеспечению безопасности объектов транспортной инфраструктуры города;

5) разрабатывает и представляет на утверждение в Городскую Думу проекты программ развития города в сфере транспортного обслуживания населения и создания условий для предоставления транспортных услуг населению;

6) согласовывает тарифы на проезд в транспорте общего пользования, вносит предложения об установлении цен и тарифов на транспортные услуги в уполномоченные органы;

7) организует проведение транспортных обследований (определяет потребность населения в регулярных перевозках пассажиров и интенсивность пассажиропотока, устанавливает объем транспортных услуг, проводит анализ и прогнозирование состояния транспортного обслуживания населения на территории города) и подготовку предложений по их результатам;

8) утверждает паспорта маршрутов регулярного сообщения;

9) согласовывает расписания движения по регулярным маршрутам пассажирского транспорта общего пользования;

10) организует и проводит открытые конкурсы на право осуществления перевозок пассажиров по маршрутам единой маршрутной сети, осуществляет полномочия заказчика по организации транспортного обслуживания населения, заключает и контролирует исполнение договоров на организацию пассажирских перевозок по маршрутам городского пассажирского транспорта общего пользования;

11) открывает и закрывает маршруты городского пассажирского транспорта общего пользования;

12) координирует деятельность перевозчиков, осуществляющих пассажирские перевозки на маршрутах городского пассажирского транспорта общего пользования;

13) обеспечивает строительство, обустройство, содержание и ремонт объектов транспортной инфраструктуры;

14) информирует население о маршрутах городского пассажирского транспорта общего пользования, о выполняемых на них перевозках и перевозчиках;

15) создает рабочие группы, комиссии по регулированию и координации деятельности городского пассажирского транспорта общего пользования.

На основании п. 3.1 Положения перевозка пассажиров по маршрутам единой маршрутной сети осуществляется юридическими лицами и (или) индивидуальными предпринимателями, имеющими в соответствии с законодательством право осуществлять указанную деятельность и принявшими на себя по договору перевозки транспортом общего пользования обязанность доставить пассажира в пункт назначения (далее - перевозчик).

Пунктом 5.1 Положения установлено, что пассажирские перевозки транспортом общего пользования осуществляются на основании заключаемых между Администрацией и Перевозчиком договоров, предусматривающих перевозку пассажиров в объеме, обеспечивающем потребности населения в транспортном обслуживании на конкретном маршруте.

В соответствии с пунктом 5.2 Положения договор на осуществление пассажирских перевозок транспортом общего пользования по регулярным маршрутам ЕМС (далее - договор) заключается с перевозчиком по итогам проведения открытого конкурса на срок действия лицензии перевозчика.

Неотъемлемой частью Договора являются перечень маршрутов, на которых перевозчик в соответствии с результатами открытого конкурса имеет право осуществлять пассажирские перевозки, и расписания движения транспортных средств (п. 5.3 Положения).

Пунктом 6.1 Положения предусмотрено, что отбор Перевозчиков для осуществления пассажирских перевозок по маршрутам единой маршрутной сети производится администрацией на конкурсной основе. Порядок проведения открытого конкурса утверждается постановлением администрации.

Согласно пункту 6.3 Положения предметом открытого конкурса является право заключения Договора по одному или нескольким маршрутам городского пассажирского транспорта общего пользования.

Как следует из материалов дела, администрацией изданы постановления от 14.05.2009 N 461 "О единой маршрутной сети города Каменска-Уральского" и от 15.05.2009 N 488 "О конкурсе на право осуществления пассажирских перевозок транспортом общего пользования по регулярным маршрутам единой маршрутной сети города Каменска-Уральского".

В июне 2009 года администрацией проведён открытый конкурс на право осуществления пассажирских перевозок транспортом общего пользования по регулярным маршрутам единой маршрутной сети (ЕМС) города Каменска-Уральского (далее - конкурс).

24.06.2009 решением комиссии по проведению открытого конкурса на право осуществления пассажирских перевозок транспортом общего пользования по регулярным маршрутам единой маршрутной сети города Каменска-Уральского (далее - комиссия) до участия в конкурсе были допущены все заявившиеся организации и индивидуальные предприниматели, а именно: ОАО "УК "ПТП", ИП Гусев В.В., ООО "Сити-экспресс", ООО "Экспресс-Сити", ИП Мамонтов С.В.

29.06.2009 комиссией определены победители конкурса: по лотам N 1-7 - общество "УК "ПТП", а по лоту N 8 - общество "Экспресс-Сити".

03.07.2009 администрацией заключены договоры с победителями конкурса на организацию пассажирских перевозок транспортом общего пользования по маршрутам ЕМС, в частности, заключен договор с обществом "УК "ПТП". При этом текст договора являлся частью конкурсной документации.

Обязанности администрации по указанному договору соответствуют её полномочиям, установленным в пункте 2.2 Положения.

Условий о передаче перевозчику каких-либо полномочий администрации договор не содержит.

К обязанностям перевозчика (общества "УК "ПТП") договор относит выполнение пассажирских перевозок по маршрутам ЕМС, а также иные обязанности, предусмотренные законодательством для организаций-перевозчиков, осуществляющих пассажирские перевозки транспортом общего пользования (обеспечение безопасности перевозок, организация медицинских освидетельствований и осмотров водителей, соблюдение требований законодательства о защите прав потребителей и т.п.).

К правам перевозчика договор относит, в частности, внесение предложений по изменению ЕМС, введению новых тарифов на проезд, осуществление замены подвижного состава по дополнительно согласованному с заказчиком графику, а также право с уведомления заказчика привлекать для выполнения договора третьих лиц (пункт 2.3.3 договора).

Руководствуясь пунктом 2.3.3 договора, администрация и общество "УК "ПТП" 04.07.2009 заключили дополнительное соглашение о том, что часть перевозок пассажиров по маршрутам ЕМС, включенным в лоты N 1 - 7, будет выполняться третьими лицами - обществами "Экспресс-1", "Экспресс-2", "ПАП", ПАП-1" и "ПАП-2".

Так, в отношении маршрута N 11 "Московская - п. Чкалова" из лота N 1 соглашение устанавливает, что из 20 единиц подвижного состава, которые должны обслуживать данный маршрут, общество "УК "ПТП" обязано обеспечить 17 единиц, остальные 3 единицы - общество "Экспресс-2"; в отношении маршрута N 14 "Городская больница N 2 - п. Чкалова" из лота N 2 соглашение устанавливает, что из 15 единиц подвижного состава, которые должны обслуживать данный маршрут, 12 единиц обязано обеспечить общество "Экспресс-1", остальные 3 единицы - общество "Экспресс-2" и так далее.

Привлечение лицом, выигравшим конкурс (перевозчиком), для совершения определенных действий или осуществления определенной деятельности третьих лиц не свидетельствует о переложении обязанностей (полномочий) заказчика перевозок (организатора транспортного обслуживания населения на территории муниципального образования) непосредственно на перевозчика, в рассматриваемом случае с Администрации города Каменска-Уральска на ОАО "УК "ПТП".

Возможность привлечения третьих лиц предусмотрена положениями ст.313 Гражданского кодекса РФ, в силу п.1 которого исполнение обязательства может быть возложено должником на третье лицо, если из закона, иных правовых актов, условий обязательства или его существа не вытекает обязанность должника исполнить обязательство лично. В этом случае кредитор обязан принять исполнение, предложенное за должника третьим лицом.

Согласно ст.403 Гражданского кодекса РФ должник отвечает за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательства третьими лицами, на которых было возложено исполнение, если законом не установлено, что ответственность несет являющееся непосредственным исполнителем третье лицо.

Согласно требованиям конкурсной документации, договора на организацию пассажирских перевозок не предусмотрена обязанность ОАО "УК "ПТП" как перевозчика осуществлять перевозку пассажиров транспортом общего пользования по маршрутам единой маршрутной сети лично.

Общие положения о перевозке, установленные Гражданским кодексом Российской Федерации, также не обязывают перевозчика исполнить обязательство лично, предусматривая в качестве условия договора перевозки лишь обязанность перевозчика перевезти пассажира (доставить багаж) в пункт назначения (статьи 784 - 786).

Таким образом, привлечение перевозчиком ОАО "УК "ПТП" третьих лиц, в рассматриваемом случае бывших участников простого товарищества, к исполнению обязательств перевозчика по договору на организацию пассажирских перевозок, заключенного с Администрацией города Каменска-Уральска, соответствует требованиям действующего законодательства.

Данный правовой подход согласуется с правовой позицией Верховного Суда РФ, изложенной в решении Верховного Суда РФ от 07.06.2010 N ГКПИ10-469, и Высшего Арбитражного Суда РФ, изложенной в постановлении Президиума ВАС РФ от 30.03.1999 N 440/97 по делу N 37-511.

Заключив дополнительное соглашение к действующему договору перевозки (на организацию пассажирских перевозок), стороны договора реализовали условие договора, содержащееся в пункте 2.3.3 договора, не противоречащее закону, позволяющее перевозчику привлекать третьих лиц для осуществления перевозки.

Договор от 03.07.2009, заключенный между Администрацией города Каменска-Уральска и ОАО "УК "ПТП", сторонами не расторгнут, обязательства по организации пассажирских перевозок между заказчиком Администрацией города Каменска-Уральска и перевозчиком ОАО "УК "ПТП" сохранены.

Оформление гражданско-правовых отношений между перевозчиком ОАО "УК "ПТП" и привлекаемым им третьими лицами как договор на организацию пассажирских перевозок транспортом общего пользования по маршрутам единой маршрутной сети (аналогичное по наименованию договору между исполнительным органом местного самоуправления - заказчиком и перевозчиком) свидетельствует лишь об обязанности исполнения обязательств перевозчика третьими лицами. При этом из содержания договора, в том числе и пункта 2.1.2, не следует, что перевозчик выступает перед третьими лицами как заказчик пассажирских перевозок (организатор транспортного обслуживания населения на территории муниципального образования), в указанном случае перевозчик по соглашению с исполнителем лишь возложил свои обязанности по перевозке перед заказчиком (организатором транспортного обслуживания населения на территории муниципального образования) - Администрацией города Каменска-Уральска, на третьих лиц; запрос же у исполнителя информации по вопросам организации пассажирских перевозок (п.2.1.2) не опровергает предмет договора. Иного из содержания представленных в материалы дела договоров N N 122-126 от 04.07.2009 г. не следует.

Факт того, что Администрация является 100% акционером общества, как правильно указал суд первой инстанции, не является безусловным самостоятельным доказательством наделения либо возможности наделения общества полномочиями органа местного самоуправления, необходимо установление иных обстоятельств, которые в совокупности с данным обстоятельством подтверждали бы обоснованность и законность выводов антимонопольного органа, что последним, как следует из оспариваемого решения, сделано не было. Указанные в апелляционной жалобе письма таковыми также не являются.

При данных обстоятельствах принятие дополнительного соглашения к действующему договору на организацию пассажирских перевозок транспортом общего пользования по маршрутам единой маршрутной сети, распределение по лотам участников простого товарищества как исполнителей обязательств перевозчика (третьих лиц) при сохранении действия вышеуказанного договора, при отсутствии иных доказательств, опровергающих данные обстоятельства, не свидетельствуют о наделении перевозчика функциями органа местного самоуправления по созданию условий для предоставления транспортных услуг населению и организации транспортного обслуживания населения в границах муниципального образования "город Каменск-Уральский".

В соответствии с ч. 1 ст. 65 АПК РФ каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.

Доказательств того, что администрация, заключив договор от 03.07.2009, дополнительное соглашение от 04.07.2009 к нему, наделила ОАО "УК "ПТП" своими полномочиями по организации транспортного обслуживания населения в материалах дела не имеется.

Таким образом, оценив имеющиеся в материалах дела доказательства в порядке ст.71 АПК РФ, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что антимонопольным органом не доказано нарушение администрацией требований ч.3 ст.15 Закона о защите конкуренции.

Кроме того, суд апелляционной инстанции соглашается с выводом суда первой инстанции о том, что управление должно было прекратить производство по делу в связи с истечением срока давности на основании п. 7 ч. 1 ст. 48 Закона о защите конкуренции.

В соответствии с данной правовой нормой комиссия прекращает рассмотрение дела о нарушении антимонопольного законодательства в случае истечения срока давности, предусмотренного статьей 41.1 настоящего Федерального закона.

Статья 41.1 Закона о защите конкуренции предусматривает, что дело о нарушении антимонопольного законодательства не может быть возбуждено и возбужденное дело подлежит прекращению по истечении трех лет со дня совершения нарушения антимонопольного законодательства, а при длящемся нарушении антимонопольного законодательства - со дня окончания нарушения или его обнаружения.

Из материалов дела следует, что антимонопольный орган признал факт нарушения администрацией нарушения антимонопольного законодательства в действиях, совершённых 03.07.2009 и 04.07.2009. При этом оснований полагать, что данные действия являются длящимися, не имеется.

Поскольку к моменту возбуждения дела N 6 (24.02.2014) прошло более трёх лет со дня совершения вменяемых администрации нарушений, дело подлежало прекращению антимонопольным органом.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции, установив совокупность оснований, указанных в ст.ст.198, 201 АПК РФ для признания решения и предписания антимонопольного органа недействительными, правомерно удовлетворил заявленные требования.

Доводы, изложенные в апелляционной жалобе, отклоняются судом апелляционной инстанции, так как по существу направлены на переоценку фактических обстоятельств и представленных доказательств и не могут служить основаниями для отмены принятого решения.

Нарушений норм процессуального законодательства, влекущих в соответствии со статьей 270 АПК РФ безусловную отмену судебного акта, апелляционным судом не установлено.

При данных обстоятельствах решение суда отмене, а апелляционная жалоба удовлетворению - не подлежат.

Руководствуясь ст.ст. 176, 258, 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Свердловской области от 07 октября 2014 года по делу N А60-31075/2014 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, через Арбитражный суд Свердловской области.

Председательствующий

Л.Ю.Щеклеина

Судьи

Н.В.Варакса О.Г.Грибиниченко